數字政府協同治理的困境與路徑

關鍵詞：數字政府；協同治理；信息化；路徑

中圖分類號：TP399 文獻標識碼：A

文章編號：1009-3044（2024）26-0064-03開放科學（資源服務）標識碼（OSID） ：

0 引言

近年來，世界局勢日益復雜，引發學者重新思考國家治理體系和治理能力現代化的相關問題，特別是促使基于信息化領域技術革命帶來的智能化、云計算、區塊鏈技術如何助力國家治理能力現代化建設，成為政府和學界研究的熱點方向。黨的十八大以來，各地響應中央層面推進數字政府建設號召，如貴州省基于大數據優勢建立首個省級政務數據平臺“云上貴州”；浙江省打破信息孤島，推進“最多跑一次”實踐；廣東省施行“管運分離”數字改革。在新一輪的改革中，協同治理成為數字政府建設的重點方向，運用平臺化的思維和數字化手段推動跨層級、跨部門、跨系統的政府協同工作正在積極推進。但在數字政府治理模式轉變過程中，基于科層制管理技術形成的條塊分割的部門主義觀念與數字政府整體協同治理觀念尖銳對立[1]，信息共享的政府業務項目分散化、碎片化，數據煙囪和數據孤島等影響協同治理效能的問題依舊存在，如何優化不同治理主體間信息資源配置，從社會需求角度對政府組織結構進行重組優化成為數字政府建設的關鍵[2]。本文以協同治理為切入點，深入研究當前數字政府發展困境，為推進數字政府協同治理提供參考和借鑒。

1 數字政府與整體性理論

1.1 數字政府概念

數字政府是傳統政府應數字時代而產生的一種新型政府形態，起初與數字化技術應用密切相關，通常指在數字時代，通過技術賦能政府和技術賦權社會兩種機制共同作用而構建的新興治理體系，旨在構建由政府、數字化技術企業、媒體和公眾等多元主體協同共享共治的數字治理生態。從技術角度來說，數字政府是基于互聯網、大數據、云計算等數字技術與傳統實體政府相融合的結果。戴長征、鮑靜認為信息技術革命為普通民眾參與政府治理，提出個人社會需求提供了新的通道，社會公共問題不再局限于政治精英內部的討論協商[3]。王偉玲認為數字政府標志著政府治理形態和治理方式從過去工業思維到信息思維的轉變[4]。

數字政府的定義雖各有側重，但應包含以下內涵：數字政府借助數字化技術的高速發展，日益成為社會信息的匯聚中心，并且通過數字技術的嵌入，打破不同部門不同層級間的信息壁壘，促進數據整合共享和組織結構扁平化。其次，政府注重與各類社會力量的緊密合作，提高對公共事務的治理能力和辦事效率，實現社會治理精細化。

1.2 整體性理論

數字化技術高速發展使得政府治理理念、治理方式發生改變，大數據時代政府內部跨業務、跨部門、跨層級之間的合作日益頻繁。而傳統行政管理體制的組織結構往往較為僵化，缺乏靈活性和適應性，行政系統按照條塊分割的方式組織，部門主義現象較為普遍，各部門之間的數據難以有效整合共享，數據孤島問題十分突出。郭寧寧認為科層制組織內部的利益固化也會妨礙政府內外協同的實現，因而建設數字政府的難點不在于技術而在于傳統官僚體制與數字政府扁平化需求之間的張力[5]。

近年來興起的整體性理論就是在數字化技術推動政府創新背景下發展起來的。整體性理論作為數字治理時代的主要研究范式，強調以公眾需求、社會需求為導向對政府組織結構進行優化。整體性理論與數字政府的契合之處在于價值理念和治理工具的一致性。數字政府通過信息技術革命減少信息的縱向傳遞層級，為民眾提供更加精細化的公共服務。整體性治理尊重公民身份，增強公民在治理結構中的角色和功能，滿足社會和公民需求。因此將整體性治理理論運用于協同治理視域下數字政府建設的研究具有較強的指導意義。

2 協同治理理論

2.1 協同治理理論基礎

協同治理是協同論和治理理論共同融合的結果，其理論淵源可從兩方面討論：一是協同論，各國學者都從不同角度對協同進行解釋[6]。有學者認為，協同是基于兩個以上行為者的互動策略，是在完成同一目標的過程中共享資源、承擔責任、分享利益的行為。曾渝認為協同是具有互相依賴關系的多個主體進行合作的活動[7]。二是治理理論，治理源于古希臘語“引領導航”一詞，指特定范圍內行使權威。它隱含著一個政治進程，即在眾多不同利益共同發揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃[8]。

2.2 數字化協同治理特點

進入信息時代以來，數字化協同治理作為一種基于數字技術的治理模式，通過數字化技術消除物理限制，構建全方位、多層次的協同機制架構，促進政府部門間的信息共享和協作，加強政府層級間的溝通合作。其具有以下特點：一是組織結構扁平化。為實現治理的高效化，采用網格化、扁平化的組織結構形態，將各個子系統納入目標的實現過程之中，最大限度減少治理主體間推諉扯皮的可能。二是治理主體多元化。協同治理不再僅僅依靠行政手段，而是引入經濟、法律等手段，根據不同治理主體選擇最優治理方式，政府不再是主導一切的單極，取而代之的是經濟組織、社會組織和廣大公民群眾都可以成為治理主體。三是治理過程動態化。這一特征，決定了它是一種靈活、適應性強、高度互動的社會管理機制，在協調與適應中不斷維護與增進公共利益。

3 當前數字政府協同治理困境

數字政府協同治理更強調數字技術和數字化平臺的使用，其作為一種新的治理理念，面臨著技術應用邏輯與科層組織邏輯之間的沖突。王彥飛[9]認為，科層制的特色之一是分工和專業化，這必然伴生協同需求，隨著數字化技術的嵌入，政府業務協同情境、目標、方式等都發生了變化，數字政府業務協同面臨的挑戰也呈現出新的內涵。

3.1 科層制結構制約數字協同治理

科層制以縱向等級化、橫向分工化、工作程序化的制度特點，適用于工業社會對效率的追求，成為當下主流的行政范式。數字政府協同治理一定程度上打破了科層制下嚴格的等級制度和權力分配模式，通過信息化手段實現了政府內部不同層級、不同部門之間的扁平化管理和協同工作，而這與傳統政府的運行邏輯是矛盾的。從當前實踐來看，政務數據部門內部、政府職能部門之間等均未突破種種協同困境。政務數據部門對各政府職能部門業務需求、堵點問題掌握不充分，使得基礎業務部室與信息技術服務部室的協同互動不暢通。隨著數據價值和安全意識提高，政務職能部門之間的協同面臨著利益沖突、責任糾紛、信任壁壘等問題的加劇，自上而下的信息化推動模式也使得對接部委或省級垂直管理業務系統面臨重重障礙，制約了政務數據跨層級、跨地域、跨系統流動。

3.2 地區協同治理能力發展不平衡

從國家到地方，各級政府在數字政府建設上投入和進展存在差異。首先，經濟發達地區在數字政府建設上投入的資源與欠發達地區差異顯著，經濟越發達的地區，數字化協同建設越完善，數據共享能力相對較強。其次，不同地區或部門數字化建設能力、管理能力存在差異。一些地區或部門在數字化人才儲備和培養能力上有所欠缺，不能制定出符合上級要求和具有可操作性的規劃和標準，導致在數字政府建設中進展不一，難以形成有效的協同。

3.3 數據資源共享機制不完善

數據流動是數字化政府協同治理運作的核心，但當前部分地區開放力度不夠、開放意識不強、開放平臺投入不夠，嚴重制約了協同共享機制的構建。當前數字政府建設主要以政府部門內部的數據整合融通為主，黨政協同層面的數據共享剛剛起步，各級黨委、人大、政協、法院等相關機構均有各自信息系統，數據價值較高，但是這些主體彼此分散，數據資源共享力度弱，尚難發揮數字化轉型在賦能國家治理上的關鍵作用。

客觀因素上，技術發展不足和法律法規體系不完善同樣制約數據共享機制的建設。數據挖掘等技術支撐工作發展的滯后性嚴重限制政府對數據資源的共享利用，政府海量的數據信息價值并沒有真正被挖掘出來。同時，我國數字化協同治理法律體系構建并不完善，對于數據安全問題，法律懲戒相對滯后，容易造成政府敏感信息泄露，在實際治理中同樣制約著共享機制的建設。

4 數字政府協同治理的發展路徑

面對當前協同困境，準確理解數字政府內涵外延，全方位推進數字政府協同發展，構建多維支撐體系，是推動數字政府業務協同的必然選擇。

4.1 準確理解數字政府內涵外延

數字政府是公眾對“善治”追求在數字時代的投影，對數字政府的理解不能僅停留在數字技術層面，而是聚焦于政府部門借助數字化技術手段對市場、社會以及自身治理方式的創新與轉型[10]。其次，在推進數字政府建設的同時，要深刻意識到數字政府的局限性。公共部門改革涉及組織架構、管理體制、運行機制等多個方面的變革，數字政府可以提供信息化的解決方案，但不能代替公共部門變革本身。

4.2 整體性統籌推進數字政府協同發展

一方面要強化橫縱聯動，增強政府內部協同。首先，要堅持科層體制改革，打破部門束縛，發揮不同層級功能，構建權責一致的協同機制。其次，堅持一體化發展，加強上下之間的層級聯動，優化資源配置，探索高效智能的資源配置方式，充分釋放數字資源的潛在價值。另一方面要堅持多措并舉，推動數字化協同治理能力提升。一是持續擴大數字化聯接。不斷加強基礎設施建設，打破信息孤島，統一數據標準與接口，推動不同行業、部門之間的協作創新，促進更深層次、更大范圍的互聯互通。二是健全數字化人才培養機制，定期對政府工作人員開展數字化技術培訓，加快培養一批數字政府建設骨干。數字化變革不僅涉及技術的更新和應用，更需要人的智慧來引領、推動和解決問題。三是突出合作創新，充分總結各地區、各行業部門數字化協同治理實踐經驗，推廣優秀實踐成果，鼓勵高等院校、科研機構、技術企業等社會力量參與。

4.3 構建多維支撐體系增強數據共享協同

數據的共享交換是數字化協同治理的核心，建立和完善數據共享協同機制，應從以下三個方面入手：第一，擴大數據開放體系。政府應該擁抱更加開放的治理理念，以公眾需求為導向，在科層制與數字政府之間尋求動態平衡，為各部門機構提供更為開放的信息環境，使數據的共享交換更加便捷；第二，建立標準化數據技術體系。數字政府的運作對技術有較強的依賴性，建立統一的數據標準是數據共享協同的重要環節，構建包括數據標準、平臺標準、管理標準、技術標準、安全標準等的完整數據標準體系有助于規范不同部門數據共享交換機制，消除數據彼此不協調的問題；第三，完善法律法規體系，通過數據立法，保護數據權益，規范數據處理活動，確保數據安全，為數字政府建設提供法律保障。

5 結束語

數字政府的發展立足于人們對“善治”的理想追求，其理論和實踐表明，激發各主體共同參與數字政府建設熱情和能力，堅持以人民為中心的價值邏輯、協同治理的理論邏輯和數字技術、數字化平臺賦能的技術邏輯是未來數字政府改革的題中之義、發展進路。