黨群服務中心的演化歷程與樣態分析

[摘 要]

近年來，黨群服務中心呈現全面建設和快速發展之勢。在上海，它大體歷經了“黨員—黨建—黨群”的演變過程。梳理其縱向樣態演化歷程，研究發現：黨群服務中心在陣地設計、服務內容與空間定位上實現了對前兩者的復合和疊加，成為黨建引領基層共治的集成性平臺。空間的迭代升級呈現出一些內在建設規律：一是以陣地的掛牌與打造彰顯政黨形象；二是以服務的集成與遞送兌現服務承諾；三是以平臺的搭建與參與助推多元共治。這既是中國共產黨推進基層黨建工作的創新求變，也是黨在基層社會全面“在場”的彰顯與聯系群眾和動員社會的政黨建設思路的展現。

[關鍵詞]黨群服務中心；演化歷程；樣態分析；黨的“在場”

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2024）05-0098-06

黨群服務中心的快速發展是政策設計與地方實踐同步推進的結果。從政策上看，2019年，以《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》發布為標志，中央首次申明各地應當“建設覆蓋廣泛、集約高效的黨群服務中心”，將其定位為“黨領導城市治理的堅強陣地和服務黨員群眾的溫馨家園”。2020年，中央發布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調“優化以黨群服務中心為基本陣地的城鄉社區綜合服務設施布局”。黨群服務中心日益被賦予基層服務空間的軸心地位。從上海的實踐探索來看，起初2000年左右在基層領域存在的是黨員服務中心；至2014年，社區黨建服務中心逐漸替代社區黨員服務中心，并被設定為街道所屬科級事業單位，為區域化黨建工作提供了平臺支持。而后，伴隨著中央政策布局和上海政策更新，黨群服務中心替代前者成為基層領域的集成性黨建服務空間。與黨建服務中心同期建設的一些為民服務中心也被整合進黨群服務中心的陣地體系序列。迄今，上海的黨群服務中心已達1.2萬個，在功能上兼具黨員組織管理、推進區域化黨建工作、開展為民服務等內容，呈現“市—區—街（鎮）—居民區”的層級化陣地體系和深入樓宇、園區等新興領域的多領域覆蓋體系。

總體來看，上海的黨群服務中心發展軌跡大致遵循“黨員—黨建—黨群”的路徑。其具體演進過程如何？不同時期的這類服務中心呈現何種樣態？當前對黨群服務中心的專門性研究大致有兩類：一是從實體化空間運營角度討論專業化服務技術的應用情況與服務效果，提出精準對接資源等建議。二是以黨群服務中心為載體支撐，通過“供需對接”、以空間整合治理資源、促進政社跨部門組織協同等方式，助推基層黨建與社會治理的進程。但上述研究尚未回答在不同時期、不同稱謂的黨建空間具有怎樣的功能定位這一問題。進一步追問，黨群服務中心的樣態特征及其內在發展規律如何？在本研究中，一手資料來自2019年9月起至今對各地黨群服務中心實地調研過程中獲得的訪談資料和政府報告等，以及自2021年12月起至今對上海市各級黨群服務中心的實地調研。二手資料來自中央及地方對建設黨群服務中心出臺的相關政策文件、媒體報道、網絡宣傳平臺文章、學術文獻等。

一、黨員服務中心：

服務于基礎黨務管理工作

就上海情況看，2000年前后，隨著社會的變革與發展，社會結構發生了深刻的變化，大量“單位人”逐步轉變為“社會人”，許多黨員下崗后分散到社區。在“堅持社會發展到哪里、黨組織就覆蓋到哪里”的黨建工作要求下，上海開始啟動黨員服務中心的建設，以解決轉型期黨員的組織、教育、管理與服務問題。黨員服務中心成為使廣大黨員亮身份，為黨員辦理組織關系結轉的工作窗口。2001年3月28日，上海首家社區黨員服務中心（曹楊社區）建成，旨在加強社區黨建、黨員教育管理及黨員隊伍建設，主要功能包括服務、管理、活動、教育培訓四個方面，在整合各類黨建資源，了解社情民情、關懷黨員隊伍等方面發揮著實際功效。 2001年6月，市委組織部黨員電化教育中心、市委組織部黨員服務中心分別實體化運行。此時區級黨員服務中心也投入運行，如在徐匯區黨員服務中心建設中，其工作內容涉及兩方面：一是主要承擔組織關系轉接、黨員電化教育視頻拍攝等工作；二是負責區域化黨建活動，且與社工委、組織科存在一定工作交叉，如“兩新組織”的黨組織建設等黨建工作。2002年5月，上海市首個商務樓黨員服務點在靜安寺街道的中華企業大廈成立，面向樓宇企業白領，提供黨員組織關系轉接、黨員發展、黨員教育等服務內容。2003年6月，上海市首家鄉鎮黨員服務中心在嘉定區南翔鎮成立。至此，上海分別在市、區、街（鎮）三級，以及新興領域（樓宇）建立了黨員服務陣地體系。

2003年7月，中共上海市委八屆三次全會通過《關于進一步深化“凝聚力工程”，加強和改進基層黨的建設的決定》指出，“把開展黨內服務、建設黨員服務中心作為新時期推進‘凝聚力工程’的一項重要措施”。到2007年，黨的十七大報告強調“拓寬黨員群眾服務渠道，構建黨員聯系和服務群眾工作體系，健全讓黨員經常受教育、永葆先進性長效機制”。黨員服務中心正是服務黨員群眾，加強黨員群眾聯系溝通的機制載體。同年4月，時任中共上海市委書記習近平調研靜安區江寧路社區黨員服務中心和中華企業大廈黨員服務點，指出“像樓宇黨建、園區黨建、黨員服務中心這些做法，都是上海各級黨組織在實踐中摸索創造的新鮮經驗，很值得進一步提煉升華”。黨員服務中心的角色定位日益凸顯，成為基層黨組織開展組織工作和踐行“為人民服務”宗旨的重要創新環節。2009年11月，中共上海市委組織部黨員電化教育中心和中共上海市委組織部黨員服務中心正式合并為中共上海市委組織部黨員電化教育中心（黨員服務中心）。兩中心的合并為黨員的組織發展、理論教育、常態服務等一體化工作提供了組織與實體保證。2011年初，上海市流動人才黨員服務中心成立，著眼于更好地服務于開展流動社會狀態下的“兩新組織”黨員隊伍的發展、管理與服務工作：一是為流動人才黨員提供黨務工作的政策咨詢，二是為流動人才黨員創業發展提供了服務平臺。具體服務內容包括：為來滬創業、就業的廣大流動人才黨員辦理組織關系的接轉、信息管理和代辦黨費收繳；對暫時不能轉接組織關系，持有效黨員證明材料的流動人才黨員，納入教育服務管理范圍，編入黨的基層黨組織，參加相應活動。

二、黨建服務中心：

作為區域化黨建工作載體

2014年前后，上海的基層治理進程進入轉型階段，以此時發布的“1+6”文件為重要標志，即《上海市委關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》和6個配套文件。其中《關于深化街道體制改革的實施意見》指出，社區黨員服務中心更名為社區黨建服務中心，為街道所屬科級事業單位，需拓展服務社區黨組織和黨員群眾的功能，被確定為區域化黨建的開放式、集約化、共享性服務平臺。2015年7月，上海市委組織部黨員電化教育中心（黨員服務中心）更名為上海市黨建服務中心。區、街（鎮）層級也建立了相應的黨建服務陣地。區級中心主要承接市級中心的相關工作，街鎮層級中心更注重空間的實體化建設，如五里橋街道社區黨建服務中心的主要功能即是開展黨員教育與信息管理、區域化黨建和指導基層黨組織黨建工作等。當時也有一些特色做法，如2015年松江區岳陽街道在集約化服務空間建設和群團改革探索中創新建立了該區第一家黨群服務中心，試圖通過融合群團力量、融合各類服務資源，推進運作機制改革。

在居村層級，上海推進黨建服務陣地的“最后一公里”建設。2016年12月，市委組織部召開居村黨建服務站點建設現場會，強調打造以“街鎮黨建服務中心、園區樓宇黨建工作指導站、居村黨建服務站點”為核心的基層黨建陣地體系，要求建設居村層級黨建服務站，居村以下的居住單元可因地制宜建立黨建服務點。至2016年底，已有居（村）黨建服務站和黨建服務點3700余個。楊浦區的有些居民區把服務站作為黨員教育、管理、服務的主陣地，常態化記錄和宣傳黨員參加組織生活、交納黨費、上黨課、參與社區公益等黨建活動情況。崇明區在所有村（居）建設黨建服務站，以開展黨員教育管理、區域化黨建、志愿服務、政策咨詢、群眾議事、矛盾調解、文明宣傳等工作。2017年，上海市委組織部制定《本市街鎮社區黨建服務中心規范化建設對照清單》，重點強調其隊伍建設、陣地建設、主要功能，最終共120家街鎮社區黨建服務中心達標。

商務樓宇、園區等基層領域也相繼建設了黨建服務陣地。2017年7月，《中共上海市委關于全面加強城市基層黨建工作的意見》指出：推進居村、商務樓宇各類園區、商圈市場等黨建服務站點建設。同年，上海市委出臺《關于全面加強城市基層黨建的意見》，要求“創新‘支部+’模式，深化‘支部建在樓上’，統籌推進新興領域黨建工作”。2018年11月，上海市委發布《關于以組織體系建設為重點推進新時代基層黨建高質量創新發展的意見》，進一步要求“分級分類高標準推進市、區、街鎮黨建服務中心和居村、園區、樓宇等黨建服務站點建設”。同年，習近平總書記在上海陸家嘴金融城黨建服務中心考察城市樓宇黨建時強調，“在新經濟組織、新社會組織就業的黨員越來越多，要做好其中的黨員教育管理工作，引導他們積極發揮作用”。這點明了黨建服務中心作為基層黨建工作具體依托的功能設定，表明了黨對基層組織的全面覆蓋以及黨員教育管理的全面部署的建設思路。在實際建設中，文化創意園區、綠地海外灘商圈、商務樓宇等新興社會領域紛紛設立黨建服務站，專門提供黨員教育管理、社區公益、創業指導、公益志愿等服務。一些商務樓宇較多的區域開始重點推進樓宇黨建空間建設工作。如虹口區在2018年2月啟動建設“白玉蘭”黨建服務站，設置黨務、政務、社務、醫務和法務等綜合服務內容，以加強對商務樓宇這類“立體社區”的管理。實際上，這種以實體化空間建設推進樓宇黨建工作的做法可追溯至2002年。靜安寺街道率先成立上海首個商務樓黨員服務點。其運作經驗在2007年還被時任上海市委書記的習近平同志予以充分肯定，且作為體制外新興領域組織黨建的一項重要探索加以推廣。

至此，黨建服務中心在傳統社區領域和企業、商圈等新興社會領域實現了多領域同步發展。而“空間”亦為區域化黨建工作和黨領導的基層治理實踐提供了基礎性界面。以服務內容和活動為鏈接，黨以空間再造方式強化了傳統社區領域以及新興社會領域的全域化服務引領和組織領導。

三、黨群服務中心：

轉向集成性服務與治理平臺

從黨建服務中心邁向黨群服務中心的升級轉變與中央的政策設計保持同步。2019年5月，中共中央辦公廳發布《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，要求“建設覆蓋廣泛、集約高效的黨群服務中心”，同時“重點依托街道、社區綜合服務設施建好街道、社區黨群服務中心（站點）”，“讓黨員群眾在家門口就能找到組織，享受便利服務”。在此文件指導下，上海將黨建服務中心（站）更名為黨群服務中心（站）。2019年，市委組織部出臺《全面加強我市街鎮社區黨群服務陣地建設的意見》，明確了陣地建設理念、平臺內容、服務功能等事項，旨在將其建設成為提供黨務、政務與生活服務等多項服務的集成性平臺，服務于基層黨建工作與黨領導下的基層治理實踐。2020年，中共中央、國務院發布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調“優化以黨群服務中心為基本陣地的城鄉社區綜合服務設施布局”。上海同步開啟探索。2020年6月，上海市委辦公廳發布《關于進一步提升社區治理規范化精細化水平的若干意見》，要求建立完善黨群服務中心站點、社區綜合服務設施等公共空間的綜合利用機制，健全服務規范，拓展服務功能，促進居民群眾交往交融，增強居民群眾歸屬感。在實踐中，街道（鎮）黨群服務中心被賦予基層黨建陣地的引領者角色，逐步與新時代文明實踐中心、人大代表之家、志愿服務中心等條線陣地和各類社區服務中心相融合。社區（村）級、居民區、樓宇、商圈等領域的原有黨建服務陣地相應升級并擴大布設各類黨群服務站點。

2021年2月，上海市委召開全市街道社區黨群服務中心體系功能建設推進會，進一步明確黨群服務陣地體系功能建設的方向和目標。其中關鍵命題就是推進黨群服務中心的融合式發展。同年5月，上海市委辦公廳印發《〈上海市街道社區黨群服務中心體系功能建設指導意見〉的通知》，強調黨群服務中心是一級黨組織的陣地，要放大載體和陣地的綜合功能，強化政治引領、服務黨員群眾、助力基層治理。基層社區要據此探索空間融合工作，一是推進原有的社區文體活動中心、新時代文明實踐中心與黨群服務中心在場地建設方面實現融合（也被成為“三中心一融合”）；二是推進黨建功能、政務服務功能、生活服務功能等各類功能的融合式發展。如漕河涇街道在當時就推進黨員服務、志愿服務、文體服務、便民服務、親子服務等綜合功能，提供黨建指導、文體活動、創業服務、人才聯絡等各類服務。三是推進空間的運營人員實現融合。原有的社區文體活動中心的相關人員，包括事業編制身份的人員都整體納入黨群服務中心這一事業單位的管理范疇。

與黨群服務中心的空間融合建設同步，各類為民服務中心也被整合進黨群服務陣地體系。它們多由民政部門負責建設，如松江區的“好鄰居”睦鄰服務品牌致力于回應居民在社區事務、政務服務、物業管理、文化娛樂等需求。而在街鎮推進黨群服務中心體系建設過程中，這些服務中心也被轉化建設為相應的黨群服務中心（站）。相較之下，黨群服務中心的服務內容體系得到很大拓展，涵蓋了黨建服務、政務服務、生活服務等多方面內容，且兼具治理功能，成為黨建引領多元參與各類治理事務的平臺，比如在黨工委和黨建辦的統籌安排下，依托于徐家匯街道黨群服務中心打造的“商圈黨建聯盟”黨建品牌，就使許多商圈主體擁有了更多的共商共建的可能，通過簽署共建協議的形式建立并固化了常態化聯系，將黨建共建的服務項目落實和嵌入至居民區的基層治理過程中。

四、黨群服務中心的樣態特點及其內在規律

歷經“黨員—黨建—黨群”的演化過程，黨群服務中心已經成長為服務于廣大黨員群眾、匯聚了多元治理主體的基層黨組織陣地，在發展中實現了對前者乃至其他各類服務中心的超越，在陣地設計、服務內容、功能定位方面呈現出差異化樣態。

一是在陣地設計方面，具有層級化、實體化、融合化特點。它沿襲了黨建服務中心的一些分級治理的體系設計，如在市、區、街鎮都分級設立相應的站點，同時在區、街（鎮）、片區、居（村）等不同層級實現了實體化運作。黨群服務中心及各類基層黨群服務站點大多被選定在沿街區域、人流量密集且黨員群眾需求較大的地方。如閔行區近兩年探索“居村黨群服務站”體系建設、標準化運維等內容，致力于使空間“下沉”至民眾家門口。再如，在企業、樓宇、商圈等區域更多地布設服務站點，以契合白領人群需求。黨群服務中心在陣地融合上也實現了突破。如在街道社區，將圖書館、社區食堂、文體中心、新時代文明實踐站等組合在一起，一站式滿足民眾需求。

二是在服務內容方面，涵蓋了黨員服務中心的具體內容。如幫助辦理黨員的組織關系接轉、開展黨員黨性理論教育以及面向黨員提供常態服務事項等，同時疊加了黨建服務中心的相關服務，如加強黨員教育管理，提供社區公益、志愿活動等，涉及黨建類（服務于區域化黨建工作）、政務類（如添加一網通辦設備設施）、民生類（如親子、文體、創業等服務）、治理類（如搭建黨建基層治理平臺）等多樣化服務內容。

三是在空間定位方面，除了是教育、服務與管理廣大黨員的工作平臺，以及作為組織部門具體開展黨建工作的窗口，更成為了基層黨組織的服務陣地，是區域化黨建工作、黨建引領基層治理、為民服務的綜合性服務與治理平臺。具言之，黨員服務中心更多地承載了黨委組織部門的工作任務。發展至黨建服務中心，仍然是組織部門開展黨建工作的窗口與政績表征。與之同時期存在的還有其他各類公共服務“中心”，如民政部門建設的鄰里中心等為民服務中心。隨后黨建服務中心及各類為民服務中心被轉換或整合進入黨群服務中心體系之中，后者已然不只是特定職能部門的工作窗口，更成為實質上的基層黨組織的服務陣地。這在調研中也得到了確證。如負責黨群服務中心建設的相關政府工作人員提及：“以前我們常常有一種誤區，認為黨群服務中心可能是組織部門的陣地，實際上不是的，現在來看它不僅是組織部門建設的，而是融合了各個條線部門的黨建服務資源的基層黨組織的陣地，服務對象是廣大的黨員群眾。”

從黨群服務中心區別于黨員（建）服務中心及其他各類服務中心的獨特樣態中可進一步總結其背后的空間建設規律。一是以陣地的掛牌與打造彰顯政黨形象。它呈現了中國共產黨的鮮明政黨形象。黨主動建構的，由各級黨組織（包括黨委組織部門、街鎮黨建部門、社區黨組織乃至企業黨組織等）主體負責建設的黨群服務站點在很大程度上彰顯了其全面領導地位，為各級黨組織與基層民眾的直接性聯系提供了實體性平臺界面。二是以服務的集成與遞送兌現服務承諾。作為集成化黨建為民服務空間，它傳達了黨“為人民服務”“密切黨群關系”的宗旨目標。黨群服務中心的出現使各類服務中心的融合成為可能并統一于各級黨組織的管理之下，且比各類服務中心的功能體系有所拓展。以服務為引領，依托有形服務陣地，基層黨組織的服務與吸引能力得以增強，這在很大程度上提高了基層服務供給水平。三是以平臺的搭建與參與助推多元共治。作為多方主體共同參與公共服務生產和基層治理的綜合性平臺，它彰顯了政黨發揮政治優勢，組織和統籌各方主體協同參與基層治理的治理效能。以黨群服務中心的運營為支點，基層黨組織構建了黨建引領社會治理的平臺引領機制。不同類型、不同層級、不同領域的黨群服務中心成為各級黨組織開展黨建工作、聯系廣大社會民眾、組織多元主體的界面。比如對兩新組織、園區企業及新業態新就業群體而言，空間提供了基層黨組織與其開展常態化交流與服務反饋的窗口，成為二者之間的固定化的聯系通道，為后續開展黨建共建工作與拓展多元治理網絡提供了助力。

總之，以上海為研究場域，從黨群服務中心的發展演變中可以發現黨建空間在陣地設計、服務內容與功能定位的變化與升級。借助顯性意義上的黨群服務中心，黨通過空間的層級式“有形覆蓋”、專業化服務運營以及多元主體的統合性共治參與等舉措，經由各級黨組織體系，實現了其在基層社會的全面“在場”。在此意義上，空間亦蘊含著“不變”之意義，即不管哪一時期的“黨群服務中心”都傳達出中國共產黨這一政黨力量的空間在場及其聯系人民群眾、組織和動員社會的政黨建設思路。

本文系2023年度國家社科基金青年項目“黨群服務中心的空間生產機制與治理功效研究”（23CDJ023）的階段性成果

作者尹露系上海工程技術大學馬克思主義學院講師，上海工程技術大學中共黨史黨建研究院研究員；尹碩系華東師范大學社會發展學院碩士研究生

（責任編輯：白璇煜）