堅持“四個導向”加強人大制度建設
——學習黨的十八屆三中全會關于人大制度創新論述的體會

文/陳高宏

堅持“四個導向”加強人大制度建設
——學習黨的十八屆三中全會關于人大制度創新論述的體會

文/陳高宏

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的要求，這是決定當代中國命運的一次關鍵抉擇。改革的核心是推進國家治理體系和治理能力的現代化，涉及范圍很廣，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明等諸多方面，其中，人大制度的改革是推進社會主義民主政治制度建設的重要內容。如何在實踐中貫徹三中全會精神，積極主動而又穩妥地地推動人民代表大會制度與時俱進，我認為，關鍵在于堅持“四個導向”。

第一，堅持創新導向

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。它由原創設計而成，是中國共產黨傾注了幾代人的心血，以馬克思主義國家理論為指導，借鑒世界政治文明成果，植根于我國的國情而度身訂做的制度，為我們走出一條中國特色社會主義現代化道路起到了重要的政治制度保障作用。這一年輕、新型的制度正處于不斷完善、發展的過程中，具有很強的設計空間、成長空間和實踐操作空間，其政治承載力的“額定功率”以及它對社會現實問題彈性響應的資源還很充沛。與此同時，這一成長中的制度也面臨諸多現實挑戰：面對社會轉型、利益多元的新情況，制度響應的及時性與有效性不夠；面對網絡發展帶來非制度化利益訴求與非制度渠道政治參與方式，制度的整合、吸納、引導的能力不足；政權機關存在的官僚主義、形式主義、享樂主義等不正之風，可能異化代議制的主從關系，導致脫離群眾的危險等等，都有可能弱化我們這個制度所特有的設計功能。換言之，在人大制度的具體運作過程中，在立法、決定重大事項、監督、代表工作等各個環節都還有很大的探索改進空間。

正是基于上述特點，新時期人大工作更需要加大探索與創新的力度，以適應國家治理體系治理能力現代化的需求。黨的十八屆三中全會首次明確提出推動人民代表大會制度與時俱進，推進人民代表大會制度理論和實踐創新的要求，這實際上就是要求我們適應新的形勢，堅持創新導向，完善和發展人民代表大會制度。從地方人大的實踐來看，堅持創新導向，要發揮人大的“三個平臺”的作用。

發揮人大作為科學決策的平臺作用。科學決策是社會治理的前提和保證。決策前的信息要充分集聚至制定政策的部門，決策后的信息要直接擴散到利益相關方。人大是集聚、凝練、表達人民意志和利益訴求的民意機關，通過人大相關程序的決策，可以避免決策前收集民意訴求的不充分，也能通過人大平臺豐富的傳播方式，讓決策后的政策意圖迅速傳遞到社會特別是利益相關方，取得各方群體的理解和認同。

發揮人大作為資源整合的平臺作用。社會是一個有機體，而各類治理資源往往因條塊、行業等分割為碎片化的存在。有整合才有合力，有合力才有活力。在人大平臺上，來自不同利益群體的人大代表的制度化參與，可以最大限度地把社會各方力量整合起來，將匯集民意、表達意見、化解分歧、達成共識納入到制度渠道之中，充分調動各方面積極性，合力推進經濟社會的發展進步。

發揮人大作為利益博弈的平臺作用。今天的社會已由原來計劃經濟為主導的社會變成了一個多元、多樣、多變的社會。人大要成為各方利益表達、協商、爭論、博弈、調和的平臺，最后達成一個能為大家接受的最大公約數。當前，特別是在“立法定制”的過程中，防止行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化，實現社會治理的健康可持續發展。

發揮人大作為利益博弈的平臺作用。今天的社會已由原來計劃經濟為主導的社會變成了一個多元、多樣、多變的社會。人大要成為各方利益表達、協商、爭論、博弈、調和的平臺，最后達成一個能為大家接受的最大公約數。

第二，堅持主體導向

三中全會強調，對人大制度的改革創新，必須保證人民當家作主，堅持人民主體地位。這是馬克思主義中國化的核心，是整個國家政治制度價值體系中最根本的價值。這個“主體導向”有著非常深厚的歷史和現實基礎。

首先，這是中國傳統政治文化精華的繼承。民本、民意、民情、民心歷來極受中國古代政治學說的重視。我國最早的政治書籍《尚書》中早有論述，“皇天無親，惟德是輔”；“德為善政，政在養民”；“民為邦本，本固邦寧。”儒家理論進一步深化了民本思想，《大學》有：“民之所樂我樂，民之所惡我惡。”孟子云：“民為貴，社稷次之，君為輕。是故得乎丘民而為天子。”甚至提出了“問責”的思想，“諸侯危社稷”，社稷不為民眾解旱排澇，均予“變置”！這表明當時的民本思想已經達到相當的高度。漢代董仲舒構建了天人感應理論，天子如果不仁不義，天就會反映民間怨怒，出現災異進行警告；如果政通人和，天也會順民意降下祥瑞以鼓勵。不僅儒家，道家也如此。老子曰：“圣人無常心，以百姓心為心。”由此便可看出，中國古代的管理理論中，民眾的意愿已被擺在較高的位置。

其次，這也是國外近代政治實踐的借鑒。中國古代的政治理論中包含了“民本、民心”思想，甚至有“民有、民享”的因素，但始終缺一個“民治”，也就是現在“民主”的概念。而“民治”特別是“代議制民主”的思想是從歐洲近代的政治實踐當中產生的。從“民本”到“民主”，是一個歷史性的跨越。從世界歷史來看，實現權力的合法性有三種途徑，一是君主的血緣世襲；二是教主的政教合一；三是民主政治。代議制民主概念首先發源于英國。1215年的大憲章初步奠定了代議制民主的基礎；此后經過近五百年君主與民主的斗爭妥協，至1688年的《權利法案》，議會代議制民主的主導地位方才正式確立。

我國采用人民代表大會制度，最根本的因素是堅持黨的宗旨的必然要求。堅持全心全意為人民服務的宗旨，必然要以人民為主體，把自己當做公仆。我們的人民政權是由鮮血凝成的，有無數革命先烈為人民解放事業作出了巨大的犧牲，才實現了人民當家作主的歷史性跨越，而它的政治載體即為人民代表大會制度。在這個制度中，人民的主體地位是不容置疑的，我們黨開展群眾路線教育實踐活動，就是為了防止為人民服務這一公仆身份異化。最近徐匯區人大常委會正在區委的統籌領導下，積極推進四項重點課題調研，也是為了更好地踐行黨的宗旨，堅持“人民主體”的價值導向。一是如何及時回應社會關切，對人民群眾迫切關注、政府著手實施或應關注卻未關注的事項開展監督。二是研究制定區政府重大決策出臺前向人大報告的具體辦法。三是關于完善意見建議處理、反饋的監督辦法調研，對通過代表大會、常委會、代表書面意見等各種途徑提出的有關監督意見進行跟蹤檢查、反饋公布。四是如何在人大工作中運用和推進協商民主方式，以更好地反映人民群眾的各方意愿與需求。總之，我們認為，緊扣人民主體地位的導向，是貫徹三中全會精神萬變不離其宗的一條主線。

第三，堅持法治導向

三中全會提出建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化。堅持三中全會強調的法治導向，是人大制度建設的基本原則。

沒有法治導向就堅持不了主體導向。人大制度是把“人民主體”的價值法治化的直接表現。“徒善不足以為政”，人民當家作主要靠法治來保證，沒有法治就無法堅持人民主體地位，更無法實現人民當家作主。法治興人大興，法治衰人大衰；人大興法治興，人大衰法治衰。在十年“文革”期間，國家法治受到沖擊，人大制度亦名存實亡。我們要建設一個現代化的國家，必須建設一個強大的法治中國。人大制度的改革創新必須體現和強化依法治國的理念。

法治導向內在地要求對“議行”關系頂層設計。人民代表大會的權限法定、程序法定、職責法定，代表人民來統一行使重大問題決策權、監督權、立法權、人事權，并在這一前提下合理劃分國家的行政權、審判權、檢察權，既避免權力過分集中又避免不必要的杯葛，使各個國家機關既專司其職又互相配合、協調一致地開展工作。當前要研究落實人大信訪工作對“涉法涉訴”信訪的處理辦法，做到既不干涉司法案件審理的獨立性，又從中共性地發現和提煉監督事項。再如，“兩院”的去地方化、去行政化的改革，廣義地說，也是人大制度改革的組成部分，需從制度建設的整體功能加以理解。也就是說人大制度既是議行合一，又是議行分離，在效益和公平之間要結構性地建立較好的平衡。

法治導向要求公務人員帶頭守法。封建時代的法治是天子與庶民不同罪，現代法治最大的特點是法律面前人人平等。法治要靠人來實行，特別是需要各級官員帶頭執行。孟子說“徒法不能以自行”。古羅馬一位賢人亦說過這樣的話：“法律是沉默的官員，官員是會說話的法律。”要真正做到運用法治思維和法治方式治國理政，首先要從黨政機關做起。人大制度的改革首先也必須在法治化、制度化方面下很大的功夫。徐匯區人大常委會今年的四項重點調研課題，最后都力求形成制度化的操作辦法，做到依法依規履職。例如，關于區政府重大決策出臺前向區人大常委會報告的具體制度安排，要明確規范事項、流程、報告方式等細節，使人大和政府都能在明確的制度規則下行事。通過制度建設，促進重大決策的科學化和民主化。

第四，堅持協同導向

三中全會提出要注重改革的系統性、整體性和協同性。推進人大制度創新，不僅是人大自身的工作，而且牽涉到全局，有些方面甚至牽一發而動全身。因此，要在黨委領導下，與其他各方面改革相配套。一是要探索與黨的執政方式現代化、與黨內民主的發揚協同推進。下大力氣使得黨的領導、人民當家作主與依法治國三者在實踐中實現積極的、動態的、差異互補的、互相滲透的、分層次的，從而達到有機的統一。此外，在具體工作中，黨內民主與人民民主已有很多實踐上的互動，應該繼續探索推進。如“兩代表”下社區與黨代表常任制，都是對人大代表工作的支持。當然，黨代表是五年常任，一次性行權，委托區委決策重大事項；而人大代表不僅五年常任，而且年年通過人代會行權，決定重大事項。黨代表與人大代表履職方式不同，但相互呼應、協同一體。人大代表工作要主動與黨代表工作聯手聯動。二是與協商民主的運用協同推進。代議制民主有很多優點，但也有缺點，它有可能因為少數服從多數而抹殺了少數人乃至后代人的利益。現代民主政治，要防止“贏者通吃”，兼顧少數人利益，兼顧眼前與長遠、當代與未來的利益，那就需要平等協商。協商民主是既統籌大多數人的利益，又兼顧少數群體的利益。此外，就具體工作方式而言，人大工作的很多具體事項，都要盡可能通過各方反復協商來作為鋪墊和潤滑。處在社會轉型期的中國，協商民主在未來的人大工作中有很大的聯動協同空間。三是實現人大工作與基層自治的協同推進。三中全會強調“人民是改革的主體”，“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索”。從我區情況看，在基層治理過程中，人大工作和基層自治相互促進，社區自治、共治、第三方參與的協同治理與社區聽證、市民議政與人大代表履職緊密相連。要切實加強人大代表聯系選區的機制研究，通過人大代表“上傳下達”，打通權力機關與基層自治組織之間的渠道，把基層自治有序地納入到社會治理的整體布局之中，把支持推進基層自治納入到政府的決策程序之中，把公民常規有序參與納入到立法、決策等政治過程之中。（作者系徐匯區人大常委會主任）