人大調研芻議
——以區縣人大常委會為例

文/孫述洲

人大調研芻議
——以區縣人大常委會為例

文/孫述洲

人大監督工作的開展，離不開調研，調研的質量相當程度上決定了監督工作的質量。但人大調研中還存在諸多被有意無意忽視的問題，制約了監督工作的實效。

一、調研對象：更多地到群眾中去

在人大調研政府工作中，運用最普遍的一種調研形式是召開政府職能部門座談會，通過聽取政府部門匯報來了解情況。但是，如果僅僅或者主要依靠召開政府部門座談會開展調研，也存在明顯的弊端：一是由于存在一定的利害關系，政府部門可能選擇性匯報，報喜不報憂，一些真正的問題可能會被遮蔽；二是監督者與被監督者看待事情和問題的角度不完全一致，僅僅聽取政府部門匯報，容易導致監督視角的缺失；三是由于調研的很多材料都來自政府部門，由此形成的調研報告與政府部門的報告內容有同質化傾向，有的調研報告甚至基本上是政府部門報告的翻版(政府的專項工作報告通常包括基本情況、在在的問題、下一步打算等內容，而人大的調研報告也是基本情況、存在的問題、意見建議)，一方面導致人力物力浪費，另一方面也影響聽取和審議政府專項工作報告的效果。

政府服務的對象是群眾，工作效果如何要靠群眾評判，工作中存在的問題群眾最清楚。因此，人大開展調研，除了通過聽取政府部門匯報外，還應更多地選擇工作所涉及的主要對象即群眾作為調研對象，通過面對面座談、明查暗訪、發放調查問卷等形式來掌握情況、了解問題。比如，調研教育工作，就需要更多的調研學生、老師和家長，因為他們是教育工作的主要參與者和涉及對象，他們對教育的質量、教育中的問題，感受最深，也最可能發現教育中存在的一些問題。

二、調研目的：人大不是政府的智囊團，重在督促解決問題

目前，上海市各區縣人大常委會主要依靠各工作委員會開展調研，其所涉及的工作方方面面，但受限于人員、時間等因素，要想對所涉及的方方面面工作都有專業性的思考是不可能的。實際工作中，有些調研報告提出的建議大而化之，無外乎宣傳引導、加強領導、嚴格執法、完善政策、資金保障，看似十分全面，實如隔靴搔癢，不能切中要害。有些建議甚至似是而非，政府部門難以采納辦理。人大是代表機關和民意機關，優勢在代表，在于能及時整合民意，發現問題。深入代表和群眾，調研才能掌握真實情況，發現真正的問題。

那么，發現問題之后，是不是都要提出專業、有針對性的建議呢？筆者的看法是不一定。有些簡單、明顯的問題，比較容易提出針對性的建議；有些問題涉及面廣，形成的原因復雜，需要更加深入的研究，甚至需要聘請專家進行深入探討，才能拿出科學、可行的方案。發現和提出問題，是解決問題的基礎，也是人大工作的重要內容，但人大不是政府的智囊團，而是監督者。從某種意義上說，人大是給政府工作“挑刺”的，其工作邏輯是：通過調研，發現問題，然后督促政府解決問題，達到推動面上工作的目的。至于如何解決問題，更多的要靠政府自身去研究和落實。

三、調研內涵：不能重調查輕研究

調研，顧名思義，包括調查和研究。前者包括了解情況、搜集數據等，后者包括分析和研究材料、數據。人大開展調研，旨在通過各種形式了解掌握情況，發現和提出問題，分析產生問題的原因，加深對問題的認識，進而提出意見建議，促進工作。很顯然，人大的調研，既包括調查，又包括研究。但在實際的調研工作中，往往重視調查，卻輕視了研究。掌握了情況和數據，卻缺乏對情況和數據的梳理和分析。表現在調研報告中，就是羅列事實和數據，卻沒有對問題及其產生原因的分析。這樣的調研，連真正的問題都沒有找到，遑論推動解決問題、促進工作？因此，人大的調研要還原調研的本來面目，真正做到既“調”又“研”。

四、調研組織：綜合性議題應“集團作戰”

目前，人大調研主要是依靠各工作委員會進行，而各工作委員會開展調研基本上是各自為戰。例如城建環保工委就調研城建環保方面的工作情況，教科文衛工委就調研教育、科學等方面的工作情況。但是，這種調研形式，難以適應涉及面廣、跨條線的監督議題。例如調研教育工作，可能涉及財政、城建、規劃、交通、社會治安、人力資源等多方面，單靠一個工作委員會，難以多角度、更深入地開展調研。而由一個工委牽頭、相關工委配合，多個工作委員會聯合開展調研，變單兵作戰為集團作戰，就可以避免上述缺陷。2013年，上海市部分區縣人大常委會對政府“十二五”規劃中期評估的調研，就是多工委聯合調研較為成功的例子。