促進城市治理現代化的審計監督體系與路徑探究

【摘要】城市是推動高質量發展、 創造高品質生活、 全面建設社會主義現代化國家的重要載體。推進城市治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基礎支撐。國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分， 發揮著促進城市治理現代化的推動作用。本文在分析城市治理現代化對審計的需求、 城市治理現代化的格局特征和城市治理現代化的審計監督體系的基礎上， 探究當前審計監督體系的不足之處， 針對存在的問題構建審計業務協同， 得到審計協同監督促進城市治理現代化的路徑， 并提出加強審計協同的建議。

【關鍵詞】城市治理現代化；國家審計；審計監督體系；審計業務協同

【中圖分類號】F239 " " "【文獻標識碼】A " " "【文章編號】1004-0994（2024）22-0071-5

黨的二十大明確提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的要求。城市治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分， 城市治理現代化是中國式現代化的重要內容之一。在新型城鎮化發展和城市發展面臨諸多挑戰的當下， 提升城市治理現代化水平需要多種監督手段參與。2023年5月23日， 習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議中指出， “審計是黨和國家監督體系的重要組成部分， 是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量”。在城市治理現代化建設的過程中， 政府要投入大量的財政資金， 城市治理水平是各級政府主要領導績效考核的關鍵指標， 也是審計監督關注的重點。國家審計監督城市治理領域的政策執行、 資金使用、 項目實施情況， 逐步形成城市治理審計監督體系。隨著城市治理現代化新要求的提出， 國家審計怎樣更好地發揮監督職能， 促進城市治理現代化發展， 是亟須解決的現實問題。

一、 城市治理現代化對審計的需求

1. 城市治理現代化的政策執行需要審計監督。中共中央、 國務院和國家發展改革委等多部門印發《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》《“十四五”新型城鎮化實施方案》《“十四五”全國城市基礎設施建設規劃》《城市標準化行動方案》等政策文件， 對新型城鎮化、 智慧城市建設、 基礎設施現代化等多方面作出政策指引， 為加快城市治理現代化提供了政策依據。而在制度建設和項目實施的過程中， 政策是否得到及時和有效的貫徹執行， 需要國家審計發揮監督職能， 將權力尋租、 執行不力、 貪污腐敗等可能妨礙政策落實的行為揭露出來， 并進行嚴懲。

2. 城市治理的投資融資、 項目資金使用和收益分配需要審計監督。要實現城市治理現代化， 需要保證資金的高效合理利用。當前的城市治理在資金管理方面存在一些問題： 在城鎮化范圍持續擴大時期， 城市治理處于穩步的高質量發展中， 投融資的需求很大， 需要拓寬政府投資項目的配套資金來源渠道， 引導社會各方投入資金， 同時需要嚴防不同類型的地方政府隱性債務風險； 在創新城市建設模式時， 項目的收益來源合規性、 成本收益平衡、 產權和使用權歸屬等問題需要重點關注； 在城市建設調整存量、 做優增量的現階段， 地方政府投融資平臺的管理運作有待優化， 需要防范因其轉型失敗而給經濟和金融體系帶來系統性風險。

3. 城市治理現代化的效果需要審計評價。城市進入高質量發展階段， 國家正著力建設宜居、 韌性、 智慧、 綠色、 人文城市。城市治理現代化需要創新治理手段， 使用好PPP、 BOT、 BT、 EPC、 EOD等項目建設管理模式， 構建城市數字化治理框架平臺， 調動社會多方參與治理， 加快區域數字化轉型協同發展， 推動城市建設現代化。在實踐中， 我國的生態城市建設存在著因同質化嚴重而未能發揮城市園林生態效應的問題； 智慧城市建設存在地區發展不均衡和缺少應用場景的問題。有關城市治理中的項目建設、 運營效果與規劃的預計效果存在的差距， 需要審計從經濟效益、 社會效益和環境效益等多方面進行評價和鑒證。

4. 城市建設的規劃需要審計檢查。提出符合城市治理現代化需求和科學合理可執行的建設規劃是新型城市建設的第一步。當前生態城市、 韌性城市和智慧城市建設中普遍存在設計規劃有待提升的問題。生態城市規劃缺乏長遠考慮造成城市布局不合理、 土地資源浪費； 韌性城市規劃重視對“物”的規劃但忽視對“人”的規劃； 智慧城市規劃則忽略了市場和公眾的真實需求。以上規劃不科學的問題， 亟待國家審計以更加專業的力量進行檢查監督。

5. 城市治理領域需要實現審計全覆蓋。《“十四五”國家審計工作發展規劃》將著力構建全面覆蓋的審計工作格局列為主要工作目標， 確保黨中央重大政策措施部署到哪里、 國家利益延伸到哪里、 公共資金運用到哪里、 公權力行使到哪里， 審計監督就跟進到哪里。城市治理是國家治理體系中的基礎內容， 審計監督必須拓展其在城市治理領域的廣度和深度， 審計范圍包括城市治理體系中的多要素， 從而有助于審計成為國家治理中多層次、 全方位的監督體系。

二、 城市治理現代化的格局特征分析

關于城市治理現代化格局特征， 有諸多學者進行了研究。李燕（2023）認為， 要發展城市治理現代化， 就要推進城市治理理念現代化、 城市治理體系現代化和城市治理技術現代化。計永超和焦德武（2015）認為， 城市治理現代化至少包括治理理念、 治理主體、 治理目標、 治理方法和治理路徑。謝征（2021）總結了習近平總書記圍繞新時代“實現什么樣的城市治理、 怎樣實現城市治理”等問題提出的“中國特色現代化城市”的治理目標、 “以人民為中心”的價值取向、 “創新、 協調、 綠色、 開放、 共享”的治理理念、 “打造智慧城市”的治理手段， 指明了城市治理“社會化、 法治化、 智能化、 專業化”的實踐路徑。張明斗和劉奕（2019）認為， 構建新時代的城市精細化治理框架， 對推進城市治理現代化具有重大意義， 而構建新時代城市治理精細化的框架包含治理理念、 治理規劃、 治理體系和治理手段。李祥和孫淑秋（2018）認為， 解決特大城市治理相關問題、 促進城市社會治理現代化， 要引入治理理論、 優化治理體系各要素、 整合治理能力、 優化治理結構。綜上可知， 現有研究對城市治理現代化格局特征未有確定的結論。本文將城市治理現代化格局的特征定義為由治理理念、 治理目標、 治理主體、 治理體系和治理手段五要素協調統一構建的治理格局（見圖1）。在治理理念的價值引領下， 整合多方治理主體的力量， 使用三種治理手段， 通過治理體系發揮作用， 實現治理目標與城市治理現代化格局的五個要素協調統一， 從而促進城市治理現代化。

1. 治理理念現代化。治理理念現代化是指， 依照人本治理、 依法治理和系統治理的宗旨進行城市治理。遵循人本治理思想， 城市建設和治理工作以人民為中心， 城市由人民建設、 治理、 享有， 充分發揮人民的主觀能動性， 有利于人民城市建設。從人治思維到法治思維的轉變， 體現了城市治理需要科學的制度來規范（董慧和王曉珍，2022）， 以法律制度的強制力有效約束城市治理中的權力運作， 通過科學立法、 精確執法、 文明守法促進城市治理法治化。運用系統思維， 把城市看作一個生命體， 結合全周期管理方法， 關注城市治理的過程性和循環性， 增強城市可持續發展能力和韌性發展能力。

2. 治理目標現代化。治理目標現代化是指， 城市建設的主旨是建成現代化的宜居、 韌性和智慧城市。在黨的二十大報告中， 將建設“宜居城市”“韌性城市”“智慧城市”作為新型城鎮化的建設主旨， 這將是未來五年城市高質量發展的重點領域（高國力，2023）。建設宜居城市是“人民城市人民建， 人民城市為人民”的表現。增強城市的宜居性主要體現在提升城市的生活屬性上， 例如： 教育、 醫療、 養老等公共服務的供給更加便捷、 配置更加均衡； 市政公用設施更加完善健全； 探索多種住房供給方式， 完善城市住房保障體系。增強城市韌性表現為提升城市在應急救援、 防災減災、 防治疫情等方面的處理能力和增大生產產業鏈供給和需求的彈性。我國智慧城市試點已經開展多年， 積累了一些建設經驗。進一步提升城市智慧化建設程度需要將硬件設備升級和軟性服務提升相結合， 將數字化設施建設與數字化人才培養同步， 同時根據不同城市的不同需求有針對性地增加城市數字化技術的應用場景， 使得智慧城市供給和需求匹配。

3. 治理主體現代化。治理主體現代化是要激發治理主體活力， 實現多種主體共治共管共建共享。政府是貫徹黨的城市治理建設政策的執行部門。社會組織參與城市治理有利于激發基層活力， 企業組織通過經營納稅、 提供就業崗位、 參與當地社區建設、 熱心慈善事業、 減排降碳等行為參與城市治理， 這是企業社會責任履行的體現。公民是城市治理的出發點和落腳點， 需要從滿足公民的切身需求出發， 激發最廣泛公民群體參與城市治理的主動性， 完善基層群眾自治制度， 最終治理成果由公民評價和享受。完善政府領導的企業、 社會組織以及公民積極參與的多元主體共治體系， 能夠促成城市共治共管、 共建共享格局的形成（謝征，2021）。

4. 治理體系現代化。治理體系現代化是城市治理的核心內容。規劃、 建設和管理三大環節統籌， 政府、 社會、 市場和公眾多元主體共治以及經濟發展與生態環境治理一體化是城市治理體系的三個重點內容（李燕，2023）。科學制定規劃， 嚴格依法執行規劃， 加強規劃的前瞻性、 系統性和連續性， 發揮規劃在城市治理體系中的戰略引領地位。城市建設是對規劃的具體執行。城市管理是運用各種體制機制支持和維護城市運作。城市規劃指引了城市的建設和管理， 城市建設和管理有效推動了規劃的落實。城市規劃、 建設和管理是密不可分、 相互促進的一個循環體系。城市的多元主體共治需要政府做好調節工作， 市場發揮無形之手的作用， 社會組織和公眾共同參與（計永超和焦德武，2015）， 形成政府引領、 市場運作、 社會自治和公眾參與的共治局面。目前， 需要在建設社會主義現代化強國目標以及生命共同體理念的引領下， 建立經濟發展和生態環境治理一體化機制。

5. 治理手段現代化。治理手段現代化是通過統籌創新制度、 政策和技術來實現城市治理現代化。制度、 政策和技術的融合治理是城市治理現代化的有效途徑（陳水生，2019）。制度優化需要緊跟城市治理的數字化轉型， 設計匹配數字化治理技術的體制規范； 構建整合式的治理制度， 包括中央政府、 地方政府、 社會組織、 公眾多層次的制度體系和治安、 教育、 產權、 監管、 社會保障等多領域制度以及法律、 政策、 規則等多樣化形式的制度框架。通過政策創新增強城市治理的法治化、 公平性， 減少人治化治理的不穩定性。技術創新為城市治理提供數據資源基礎， 促進信息共享， 打破“數據孤島”， 強調以整合一體的方式進行城市治理。

三、 促進城市治理現代化的審計監督體系

1. 城市治理領域涉及的審計業務類型。國家審計的業務類型主要有政策落實跟蹤審計、 國有企業審計、 財政審計、 資源環境審計、 民生審計、 金融審計、 經濟責任審計、 工程審計、 政府投資項目審計等。政策落實跟蹤審計通過揭示重大政策落實中的問題， 分析問題產生的原因， 促進城市治理的政策落實， 通過分析政策實際執行與預期達成目標之間的差距， 探究導致差距出現的體制機制性障礙， 為政策制定者提供前瞻性、 戰略性的意見和建議， 從而提高黨和國家政策制定以及各級政府部門政策執行的科學性。國有企業審計關注國有資產資金參與城市治理方面的合規性， 國有企業的城市投資項目建設情況， 國有企業是否發揮改善城市環境以保障和發展民生方面的“主力軍”作用， 國有企業數字化轉型、 科技創新助力城市建設和治理情況。財政審計對政府財政預算的真實性、 合法性、 效益性進行監督， 審查城市建設、 更新改造等專項資金使用情況。資源環境審計是評價政府和機關部門、 事業單位等利用自然資源對環境產生相應影響的行為的生態環境效益性的監督活動， 對海綿城市、 公園城市項目的建設進行監督， 評價項目資金使用、 環境治理效果。民生審計關注基礎設施建設、 應急管理以及城市公共資源配置、 政務服務優化等民生方面的情況。金融審計對金融審計機構展開監督， 關注金融資源配置情況， 引導金融資源更高效地配置到城市發展的重點領域和薄弱環節中， 支持城市功能完善和生態修復， 助力城市綠色化、 智慧化發展， 服務實體經濟， 以支持小微企業、 特色產業、 新市民、 城鄉融合及科技創新為重點， 嚴守風險底線， 擴大金融產品和服務供給范圍。經濟責任審計評價領導干部經濟責任履行情況， 重點關注履行經濟責任過程中的經濟政策落實情況和個人廉政情況。工程審計關注城市建筑建設、 更新改造工程的全過程， 從建設立項、 招標投標、 施工建設、 竣工決算、 投入運營等多個環節， 審查評價城市建設工程的合規性、 真實性和績效性等方面的情況。政府投資項目審計審查政府投資項目資金使用合規性、 項目質量是否達到預期目標， 以提高投資決策的效益性。

2. 促進城市治理現代化的審計監督體系。城市治理通過激發治理主體參與治理的積極性， 提升其治理能力， 提升治理體系的科學性， 促進治理手段中政策、 制度和技術的相互配合， 推進城市治理的現代化。國家審計應對治理主體、 治理體系和治理手段進行重點監督， 構建城市治理現代化的審計監督體系， 從而發揮國家審計促進城市治理現代化的推動作用。城市治理目標是國家審計監督城市治理所要達成的最終效果， 審計監督以治理目標的達成為評價標準。

治理主體需要實現政府、 組織和公民三大主體的共治共管和共建共享。對于政府的行為， 需要由財政審計、 經濟責任審計和政府投資項目審計進行監督； 對于組織的行為， 由國有企業審計、 金融審計和經濟責任審計進行調控； 對于公民的行為， 則主要由政策落實跟蹤審計和民生審計進行評價。財政審計審查政府預算執行情況、 專項資金使用情況， 評價各級政府財政資金使用是否推動了城市治理現代化進程； 經濟責任審計檢查政府各級部門領導干部在任職期間履行經濟責任的情況， 城市的經濟增長是否與城市環境保護協同推進， 區域是否協調發展（李兆東和郭磊，2022）； 政府投資項目審計檢查財政資金投入如城市更新項目、 綠色低碳建設、 “城市大腦”等建設項目的經濟性， 對比項目建成對城市治理各項指標的提升率和其目標提升率， 反映項目的效率性； 國有企業審計審查國有資產、 資源和資金在城市治理中的運作情況， 關注國有企業數字化轉型， 以科技推動城市治理現代化； 金融審計審查銀行等金融機構的貸款情況， 以支持新興科技公司推動智慧城市建設； 國有企業領導人經濟責任審計檢查領導人在運用國有資產、 資源、 資金進行城市建設過程中的經濟責任履行情況， 評價是否有利于城市現代化轉型； 政策落實跟蹤審計重點關注城市治理中以人為本的政策落實情況、 城市公民發揮自治能力情況； 民生審計重點關注城市基礎設施、 教育、 醫療等民生領域發展情況。

治理體系中規劃、 建設、 管理三大環節統籌涉及的審計監督體系主要包括： 政策落實跟蹤審計檢查城市建設政策、 規劃和制度的執行落實情況， 工程審計對城市各類工程項目的建設施工情況進行重點審計， 資源環境審計對建設項目運營過程中有關資源資產使用和環境保護方面的情況進行審計。政府、 組織和公眾多主體共同參與城市治理需要由國有企業審計、 財政審計和經濟責任審計對各主體參與城市建設的成果進行評價和監督。由于國有企業是城市現代化建設的“主力軍”， 需要對其運營的城市建設項目情況和科技創新推動城市治理智慧化、 數字化轉型情況進行審計。財政審計主要對政府的財政支出預算執行情況進行檢查， 評價財政支出用于城市建設改造的績效情況。經濟責任審計關注政府和國有企業領導干部經濟責任履行是否促進城市現代化治理目標達成， 并關注責任履行時的廉潔情況。城市經濟發展和生態環境治理一體化由財政審計、 資源環境審計和金融審計進行檢查。財政審計關注用于城市環境治理項目的財政資金的分配使用情況， 如智慧城市、 海綿城市、 公園城市建設項目。資源環境審計側重于對城市建設項目的自然資源資產使用、 環境保護和修復效果等進行檢查評價， 促進城市經濟發展和生態環境治理并舉。金融審計關注綠色金融以及金融機構對城市生態環境修復治理項目的信貸支持情況。

治理手段中制度優化和政策創新由政策落實跟蹤審計進行監督。政策落實跟蹤審計在檢查由中央至地方的政策執行情況的過程中， 關注宜居城市、 韌性城市和智慧城市頂層設計中的政策制定是否科學、 制度設計能否保障政策落實到位。

將城市治理理念現代化作為審計監督的根本依據， 多種國家審計業務共同發力， 多角度全方位地監督檢查治理主體和治理體系， 使其利用三種治理手段， 最終促成治理目標實現。審計監督促進城市治理現代化的體系框架如圖2所示。

城市治理的審計監督體系以“政治—政策—項目—資金”為主線， 通過多種類型的審計業務， 對城市治理中的多個治理主體、 不同治理體系以及制度和政策領域的治理手段形成全方位、 多環節的監督， 從而促進城市治理的現代化。但是， 由于城市治理覆蓋多個領域， 牽涉多個政府部門和社會組織， 還存在著審計業務內容重合、 不同審計業務協同程度低的問題。基于此， 需要構建國家審計協同路徑， 從而優化城市治理現代化的審計監督力量。

四、 促進城市治理現代化的審計路徑： 基于協同的構建

1. 政策落實跟蹤審計、 工程審計與資源環境審計協同： 加強對城市治理政策執行效果的監督。政策落實跟蹤審計、 工程審計與資源環境審計協同監督， 關注城市治理相關政策制度在城市建設項目中的執行效果， 重點審查項目的真實性、 合法性、 效益性以及對資源環境保護的效果。通過升級城市治理理念， 遵循以人為本、 依法治理和全周期系統治理的要求， 設計治理政策和制度， 從政策規劃層面融合現代城市治理理念， 以科學的政策保障城市治理效果。在城市治理實踐過程中， 政策跟蹤審計關注政策不能有效執行的原因， 檢查各級部門間政策傳達部署中是否有阻礙政策有效執行的違規行為。政策落實跟蹤審計與工程審計協同， 檢查建設項目能否按照政策設計落實智慧城市和韌性城市建設， 評估項目建成對城市治理水平提升的效用。通過與資源環境審計相結合， 將城市建設項目對生態環境保護和自然資源資產開發利用交易的治理效能納入國家審計監督， 引導城市生態環境改善和可持續發展。國家審計協同監督城市治理的政策、 項目和運營， 保障城市的規劃、 建設和管理三大環節能按照現代化治理理念展開工作， 推動政策指導實踐和管理， 形成城市治理現代化體系。

2. 工程審計與政府投資項目審計協同： 監督城市工程項目建設。政府投資項目審計不能僅關注項目的預算和工程造價， 還要與工程審計協同， 關注規劃設計、 招標投標中標、 現場施工、 竣工驗收等建設過程中各個事項的合法性和真實性， 披露串標、 轉包、 違法分包等違規行為， 對工程“五算”的合理性和真實性進行審查， 提高政府建設資金使用的效益性。建筑質量關系到城市居民的生命財產安全和生活質量高低， 因此還要對建筑工程質量安全進行審計， 檢查核對可行性研究報告、 設計文件、 施工方投標書、 施工合同、 竣工驗收報告等文件中的違規問題。政府投資項目審計協同工程審計， 也關注建設項目的綜合效益（葉愛華，2020）， 從而提升最終的項目效益。

3. 經濟責任審計與資源環境審計協同： 保障城市經濟和生態環境保護共同發展。在考察領導干部經濟責任的同時， 將經濟責任審計與資源環境審計聯動起來， 從經濟效益和資源環境效益角度對領導干部工作履職情況進行監督核查， 保證其履職能促進城市經濟穩步發展與減污降碳的可持續發展要求相適應。通過經濟責任審計和資源環境審計協同， 將雙重責任履行情況確立為審計內容， 檢查領導干部在任期內經濟責任履行中的決策偏差、 玩忽職守行為對城市生態環境、 自然資源儲備潛在可能和已經造成的破壞； 將貫徹執行環保政策納入資源環境審計評價指標體系， 更全面地評價領導干部環境責任履行情況。

4. 政策落實跟蹤審計和金融審計協同： 監督金融服務促進城市治理現代化。將政策跟蹤審計和金融審計協同， 檢查金融領域城市治理現代化政策落實情況， 關注金融機構對城市治理的金融支持力度， 包括城市更新專項貸款、 擴大小企業的授信范圍、 延長貸款時限和降低貸款利率等信貸支持， 以及金融機構在城市新市民就業創業方面的金融產品提供情況、 綠色金融制度創新等。同時， 也要對金融監管機構管理金融機構的執業行為進行審計， 以保障金融市場平穩運行， 促進政策有效執行。

將國家審計業務進行協同， 對城市治理領域進行更為全面的監督， 構建如圖3所示的國家審計協同監督路徑。

五、 進一步發揮審計協同監督作用的建議

1. 發揮智慧城市技術優勢， 增強數據協同。將城市中各種建筑信息模型（Building Information Model）的集合體與地理信息系統（GIS）和物聯網（IoT）相融合， 構成城市信息模型（City Information Modelling，CIM）系統（楊滔等，2020）。發展CIM系統能提供城市數字孿生工具， 基于真實的城市數據， 延伸出現實和虛擬相交融的混合空間。實時的數據交換能夠構建城市統籌管理的信息中心； 通過全周期、 全要素地構建CIM系統， 能夠多方位地匯集地理信息、 地下管網、 建筑模型等城市建設信息； 將城市規劃、 市政管理、 建筑設計、 地質勘測等多領域專家和信息全貫通， 構建科學規劃和敏捷反應的管理機制。城市治理數據的中樞式匯聚， 或基于區塊鏈的分布式架構， 也能為審計協同監督降低數據獲取和分析的難度， 提升數據協同效率。

2. 發揮中央審計委員會的作用， 增強主體協同意識。組建中央審計委員會， 是為了建立全面覆蓋的審計監督體系， 更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。中央審計委員會需要從研究頂層設計的角度統籌組織審計工作， 建立審計業務協同機制， 為構建國家審計業務協同監督路徑消除協同困境， 增強審計主體的協同意識。審計機關可以借助審計委員會辦公室這一平臺召開成員單位協同審計專題協調會（陳獻東，2024）， 或與其他審計主體建立審計協作制度。

3. 發揮政府協同作用， 增加協同配合。城市治理有多個政府部門參與其中， 橫向各部門之間的利益沖突難以避免， 信息數據無法互聯。審計協同將不同業務類型的審計監督聯合起來， 對審計信息全面掌握的要求更高， 因此打破部門間信息不互通的“數據孤島”現象對于城市治理協同審計十分關鍵。為加強與審計協同的配合， 政府可著力推動搭建政府信息共享平臺， 利用區塊鏈、 物聯網、 云計算等技術， 建立“城市大腦”， 并將其數據聯通進共享平臺， 以便審計高效地獲取所需要的數據， 提升信息質量， 降低審計風險。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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