工程總承包模式下招標管理工作策略及方法

摘要：隨著國家建筑行業市場的不斷發展，工程總承包模式在建筑領域的應用在大規模增加。相比傳統的施工總承包模式，從項目立項、可行性研究、初步設計、招投標、項目管理、竣工驗收等全過程環節，管控重點都在發生變化。本文將重點分析工程總承包模式下招標管控工作，包括前期招標準備與策劃、招標文件編制、合同履約等，希望為工程總承包項目在招標管理階段的工作提供一定的參考。

關鍵詞：工程總承包；招標管控；合同履約

DOI：10.12433/zgkjtz.20242212

工程總承包是國際通行的建設項目組織實施模式，近年來，隨著國家建筑市場的不斷發展，參考借鑒FIDIC條件，工程總承包模式在建筑領域的應用越來越廣泛。住房和城鄉建設部、國家發展改革委于2019年聯合制定《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，其目的在于為企業提供工程總承包模式法律層面的指導及規范性文件，強化對工程總承包項目的管理，優選工程總承包單位，同時也是為了加強對項目風險的全過程監控，有效防范建設風險。

一、工程總承包項目

工程總承包是指總承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式，根據項目執行經驗，一般工程總承包項目采用以下兩種形式組織：

（1）交鑰匙總承包方式（EPC）。總承包單位按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程承包，總承包單位最終向建設單位提交一個符合招標要求、滿足使用功能、具備使用條件的工程項目，即進行設計—施工—設備采購一體化招標。

（2）設計—施工總承包方式（DB）。總承包單位按照合同約定，承擔工程項目設計和施工，包括工程所需的建筑材料和施工設備的采購（合同約定項目單位自行采購的除外），并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。建設單位涉及到機電設備的采購及安裝工程，由建設單位根據國家建設法規有關規定另行采購，即進行設計—土建施工一體化招標。

二、工程總承包的招標管理

（一）前期招標準備與策劃

建設單位應結合項目地政策制度、營商環境、工期要求、自身管理能力和項目實際情況等，綜合考慮是否采用工程總承包模式。

1.提前調研項目建設地屬地化政策，當地政府是否出臺鼓勵實施工程總承包的相關政策和制度，優先考慮營商環境良好，并在后續項目執行中給予備案、審批等環節能夠開通綠色通道的建設地。目前很多省份陸續出臺鼓勵實施工程總承包的政策和制度，例如，山東省鼓勵項目以工程總承包模式進行招標，對實行工程總承包的項目，通過開辟綠色審批通道、調減農民工工資保證金比例、增加評優評獎指標、加大信貸支持等措施，實施正向激勵；海南省從2022年9月開始，陸續發布了《海南省房屋建筑和市政工程工程總承包（EPC）招標文件》范本及《海南省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理實施細則》，鼓勵房屋建筑和市政基礎設施項目在海南全省行政區域內實施工程總承包發包，同時為進一步優化招投標營商環境，推動建筑業高質量健康發展，從2022年3月開始在全省范圍內試點推行“評定分離”，工程總承包和評定分離模式近期在海南省得到了地方主管部門的大力支持。此外，還需重點關注的是，雖然全國絕大多數省市都有針對開展工程總承包項目的省級住建部門發布的制度和要求，但是因為項目屬地化管理原則，很多在縣一級監管單位監管，部分屬地監督單位存在以各類理由不配合開展工程總承包項目備案及監管的情況，因此，建議在選定工程總承包項目試點單位前，建設單位聯合招標代理機構，提前與項目地住建局、公管辦、管委會等監督單位落實項目地是否具備開展工程總承包招標的條件，為后續項目實施提前做好準備。

2.重視可行性研究成果文件。一般工程總承包模式在可研階段要進行初步可行性研究與詳細可行性研究兩個階段。建設單位在選擇委托編制可研報告的咨詢單位前應充分調研，優先考慮具有較強設計能力的單位，初步可行性研究階段，主要論證項目總圖布局、工藝路線和倉型選擇等內容，提出初步可行性研究報告。初步可行性研究經審定后，由建設單位依據國家建設法規和審定的總圖布局等，向當地建設管理部門辦理規劃及報建手續。在詳細可行性研究階段，根據初步可行性研究審定內容，深化可行性研究各項內容，并組織實施項目詳細地質勘察、樁基工程試樁等前期工作，詳細可行性研究報告一般要求咨詢單位按照施工總承包模式下的初步設計深度編制，項目投資估算細化到初步設計概算深度，細化總圖布局、建設標準、具體做法等細節，確保項目使用功能要求清晰、建設內容完整、建設做法明確。

3.建設內容明確、技術方案成熟、建設條件完善，選擇前期具有相關建設經驗及造價數據信息的項目。工程總承包模式在招標階段設計圖紙如果深度不夠，會導致發包人要求及模擬工程量清單存在不足。因新建項目前期可參考數據不足，針對此方面可考慮在項目地擴建項目，借助之前項目經驗及質量及造價等方面數據，可了解后續項目建設的參數及情況，在招標階段有極大的幫助。

4.工期要求緊張的項目。項目采用工程總承包模式，可以實現“邊設計邊施工”，極大程度上縮短項目建設工期，對于工期要求緊張的項目，可以重點考慮采用此模式。

5.異議投訴及各地營商環境情況。鑒于全國各地的營商環境不同及工程建設項目的特殊性，前期部分區域在采用傳統施工總承包模式的時候，在施工招標階段惡意投訴情況較多，會嚴重影響項目進度。據以往項目經驗，以工程總承包模式進行招標的項目，如考慮以設計單位作為牽頭方，最終參與到項目的投標單位家數相對少很多，異議投訴較少，故在考慮選擇工程總承包項目時，可以考慮前期異議投訴較多的地區采用工程總承包模式招標，投標單位減少的同時進一步減少圍標串標的情況，同時在很大程度上可以減少異議投訴，保證項目的進度。

（二）招標文件條款設置

1.在招標文件中首先應明確項目建設總體要求，建設內容應符合該項目詳細可行性研究報告批復相應內容，不得擅自變更主要建設內容、建設標準、工藝路線和總圖布局等主要內容。在詳細可研深度的基礎上，建議根據項目招標范圍及要求，編制盡量詳細的模擬工程量清單和最高投標限價，合理控制項目成本。

2.明確投標人資格，項目投標人必須具備與項目規模相對應的設計資質和施工總承包資質；允許投標人組成聯合體進行投標，聯合體成員數量根據項目招標文件要求的企業資質確定，另根據項目性質，應妥善考慮聯合體牽頭單位須具備相應的設計資質還是施工資質。首先從全過程來看，設計工作是所有工程項目的出發點，設計單位具有技術主動權和主導權帶來的優勢，對比仍處于勞務密集型的施工單位，設計單位作為智慧密集型企業更容易贏得建設單位信任；而施工單位具有較強的項目管理能力，在實際施工過程中解決復雜問題時，施工單位往往比設計單位更加靈活且措施有效，施工單位具有豐富的現場施工經驗，清楚施工環節中需要優化的方面，對造價更為敏感，由施工企業牽頭更有利于對項目價格的控制，在保證合理性的前提下降低項目建設成本。

3.在招標文件中加強對設計能力和設計方案的考核。在工程總承包招標投標中，設計圖紙是投標文件的重要組成部分，項目針對性很強，無法用標準投標文件替代，必須有針對性編制。設計圖紙的優良和是否準確理解業主需求，又對于整體項目的實施具有十分重要的作用和意義。因此，應擴大設計文件在評分辦法中的比重，重點考核設計能力和設計對本項目業主需求的理解，同時應結合業主關注點，設置具體的評分細則。

4.進一步明確和細化發包人要求。影響工程總承包項目成敗的關鍵是明確發包人要求，發包人要求應主要包括項目建設標準、技術要求、質量要求、驗收要求等，一般通過設計任務書、技術規格書的形式來實施，設計任務書及技術規格書從不同的角度出發，均應包含項目涉及到的全部專業及建設內容，應全面、準確、清晰。在技術規格書中，為控制項目品質，建設單位可以將項目使用的重要材料設備設置合理的品牌推薦表，每種材料設備推薦三個以上同一檔次的品牌供投標人參考選擇。

5.防范工程總承包項目不平衡報價導致的后期潛在風險。工程總承包項目通用慣例是采取總價合同，合同價格在投標人充分競爭的基礎上合理確定，除招標文件或者工程總承包合同中約定的調價原則外，合同價款一般不予調整。工程總承包投標階段，客觀上很難實現全專業圖紙施工圖深度分析，但投標報價是全專業全范圍，雖然是總價合同，因為設計單位和施工單位組成的聯合體，在項目后期結算過程中容易出現扯皮等情況，一旦在招標環節采用不平衡報價，后期風險很大。為了防止不平衡報價，應參考防范施工總承包不平衡報價的考核辦法，考核各專項工程的費用指標，從源頭上確保各專項品質及價格的相對一致性。

6.招標時應清楚約定合同內及與其他合同間的工作界面，即總承包單位與二次招標事項的工作界面，避免總承包單位通過責任轉嫁至分包單位，最終讓建設單位付費。工程總承包合同與其他合同間工作界面，主要指合同內容與其他合同出現工作界面重復或缺漏，以及總承包配合責任不清，從而影響合同履約及施工。對此，應細化合同內容，明確合同界面，在招標之前應當面明確工程總承包單位的工作界面，在合同中重點關注承包單位原因導致的工期延誤或費用增加的結算爭議，發生不可抗力引起的雙方的費用結算爭議等，以上情形均需要在合同中約定清楚，減少后期爭議。

（三）合同履約

1.加強合同管理，減少結算爭議。工程總承包項目在招標后還要進行深化設計，在工程實施過程中難免發生較多變化，如果合同約定不清晰就很容易產生非常多的結算爭議。如在合同履行過程中，因非建設單位原因導致的變更引起的結算爭議，因項目實施周期長引起承包人不能預見的人、料、機等方面價格變化的結算爭議，因非建設單位原因導致的工期延誤和（或）費用增加的結算爭議，發生不可抗力引起的雙方的費用結算爭議等，以上情形均需要在合同約定中完善清楚，減少后期爭議。

2.限額設計。為避免工程總承包項目在實施過程中出現重大設計變更，進而導致合同價格出現調整，建議在合同中要求限額設計，即設計單位需要在限額下提出滿足工藝要求的圖紙，如增加費用不額外進行補償。

3.二次計量。工程總承包單位出具施工圖并完成施工圖審查合格后，應委托專家以及咨詢管理機構對施工圖設計成果進行經濟性、耐用性、先進實用性等進行全面的審查，同時建議建設單位在此過程中引入工程造價咨詢單位，對施工圖進行二次計量，明確具體費用使用情況，方便控制整體項目投資預算。

4.嚴格控制工期。根據合同約定的工期和工期節點，分解工程進度計劃，根據工程進度計劃，要求工程總承包單位應編制各專業、各專項設計進度計劃，按計劃組織相關工作。同時在工期方面加大懲罰力度，從源頭上把控進度。

5.增加跟蹤審計單位，加強質量把控。隨著建設項目的全面鋪開，很多建設單位存在專業技術力量和建設經驗不足等情況，尤其是在招標前期以及項目后期結算環節，通過增加跟蹤審計單位，進一步加強項目單位建設力量，增加項目審核及把控環節，在進一步保障項目合規的同時，提高項目建設質量。

四、結束語

在我國市場經濟不斷發展進步、產業結構持續升級的大環境下，與國際接軌的工程總承包模式健康、有序、合理發展，有利于更好地推動設計、采購、施工的深度融合。工程建設項目單位首先應從強化招標管理工作著手，優選出合格的工程總承包單位，保證工程總承包項目順利實施。工程總承包模式能夠推升國家建筑市場行業的整體質量，提高工程效益以及社會效益，為我國建筑市場的繁榮穩定做出貢獻。

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