綜合保稅區對地方經濟發展的影響及建議

摘要：綜合保稅區是我國開放層次高、優惠政策多、功能最齊全的海關特殊監管區域。綜合保稅區的設立，能夠促進當地生產要素集聚、擴大投資規模并促進外貿增長，從而拉動地方經濟增長。但在欠發達地區，受到主客觀因素制約，綜合保稅區發展也面臨著定位不清、配套不足、要素集聚能力不強的問題，對經濟拉動作用有限。基于此，文章借鑒國內外園區發展經驗，提出完善產業規劃、完善配套服務、完善人才支撐的建議。

關鍵詞：綜合保稅區；地方經濟發展；欠發達地區

中圖分類號：F712.9文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）31-0001-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.31.001

1引言

改革開放后，為了吸引更多外資企業進入我國，國家建立了出口加工區、保稅區等特殊監管區域，給予關稅、增值稅等優惠政策促進加工貿易。隨著我國加入WTO和全球經濟一體化進程加快，跨國企業產業鏈布局由加工貿易向上下游延伸，傳統保稅區功能難以適應新形勢需要。基于此，為進一步整合地區資源，支持制造業發展，保持在國際市場的競爭力，我國開始綜合保稅區（以下簡稱綜保區）的試點工作。2006年在蘇州建立了第一個綜保區，即蘇州工業園綜保區，拉開了綜保區試點的序幕。此后，中央出臺多份文件鼓勵各地積極申報設立，綜保區進入了發展快車道。

綜保區是我國開放層次高、優惠政策多、功能最齊全的海關特殊監管區域，兼具保稅區、出口加工區、保稅物流區、港口的功能，是一個可以發展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務的特殊區域。綜保區的設立是我國適應全球經濟一體化發展的重要舉措。實證檢驗發現，綜合保稅區通過帶動地方進出口貿易［1］、固定資產投資［2］等促進了地方經濟發展。

2綜保區對地方經濟的拉動作用

我國綜保區根據選址區位和功能，總體可分為兩大類型。一是口岸樞紐型：一般位于機場或水港附近，依托機場、水港等重要交通樞紐設立，主要功能以口岸物流、保稅物流為主，部分地區會結合周邊產業以保稅加工為主；二是產業依托型：一般位于內陸地區的交通樞紐或產業聚集區內，是依托產業環境或企業發展需求而設立的，在總體功能上一般以保稅加工為主。截至2023年12月，我國綜保區個數達到159個（見表1），覆蓋了全國31個省、市、自治區、直轄市，以東部沿海省份居多。其中，江蘇的綜合保稅區個數為20個，其次是山東、廣東、浙江，分別為14、12、11個。2023年，全國綜保區貨物貿易進出口總值超過6萬億元，占全國比重約為15%，為經濟增長作出了積極貢獻。

從政策效應看，綜保區是通過吸引生產要素集聚、擴大投資規模和促進外貿增長三個傳導機制來促進地方經濟增長，但這三個機制的作用發揮程度受到所在地政府的主觀能動性和當地經濟水平、外貿市場規模等多個因素影響。

2.1促進生產要素集聚，形成輻射帶動效應

綜保區憑借區位和政策優勢等有利條件，吸引外向型程度高、符合產業發展趨勢、位于產業鏈核心的企業入區發展［3］。這些企業一般擁有較強的資金和人力資源以及先進的技術和管理經驗，其生產經營會為綜保區帶來技術、信息等各類資源要素的集聚和共享，產生技術外溢［4］，帶動產業集聚和金融業、信息業、租賃業等多種服務業發展，形成規模經濟效應；通過產業集聚實現區內產業鏈上下游整合，降低產業鏈運行成本，發揮核心企業技術優勢的帶動作用，促進上下游企業轉型升級，優化產業鏈。

與此同時，資本隨產業鏈發展和延伸向周邊腹地流動，帶動產業鏈上下游相關的貿易、加工、物流、金融服務等行業發展，產生投資乘數效應，并帶動周邊金融、房地產、交通運輸、信息等相關行業的發展，輻射帶動周邊資源整合，進而促進區內外經濟發展。但優惠政策只是吸引企業的有利條件，企業最終是否實際入駐，受到物流、租金、人工等外界因素及綜保區的經濟規模、物理規模、產業類型等影響。相對而言，在沿海發達地區，綜保區的經濟規模普遍較大、產業鏈相對完整、交通便利、勞動力供給充足，各類要素相對充裕，能夠吸引優質企業，政策效應相對較強。而欠發達地區因經濟發展水平不高，在交通便捷程度、人才吸引力等方面存在短板，綜保區物理規模也相對偏小，要素集聚的政策效應發揮受到較大制約，對當地的帶動效應也就有限。

2.2吸引擴大投資，形成規模經濟效應

綜保區的設立及發展規劃代表了綜保區所在地政府未來一段時間重點扶持的產業方向，資本的逐利性決定了投資會隨著有發展潛力的產業走，因為潛力大則預期收益高。

因此，綜保區設立及產業規劃釋放出的信號，有利于吸引更多投資，幫助企業做大做強。實證檢驗發現，綜保區的設立促進了企業從事更多高附加值的一般貿易出口［5］。

但投資方是否投資，還會考慮當地營商環境、風險等因素。比較而言，發達地區在行政服務、法治管理等方面的營商環境普遍較優，金融中介服務比較發達，優質企業的投資風險也相對較低，吸引投資能力加強，欠發達地區的營商環境、金融中介服務和投資風險與經濟發展地區相差較大，吸引投資能力比不上發達地區。

2.3拉動外貿增長，促進地方外向型經濟發展

綜保區作為重要的外向型經濟平臺，區內入駐企業主要業務范圍集中在進出口部門，會對腹地城市的對外貿易產生直接影響。綜保區因地理位置靠近或處于空港和海港等重要交通樞紐資源，可以將口岸功能延伸到綜保區內，形成連接港口城市與內陸城市的物流節點，構筑快速便捷物流通道。

此外，區內商品享受退稅、免稅等優惠政策，具有較強的價格競爭力，成為國際采購商降低成本的最優選擇。而外貿交易規模受到城市地理位置和經濟類型的影響，因此如果城市地處沿海、經濟發達，對外貿易市場相對成熟，綜保區政策會吸引大量企業和外貿業務，從而放大這些城市的外向型經濟發展效應，有利于降低企業成本，進一步吸引企業入駐，形成良性循環。如果綜保區所在地屬于內陸城市，由于相對閉塞、經濟欠發達，則形成地方外向型經濟發展循環鏈的難度就要比沿海發達城市大得多。

3欠發達綜保區發展面臨的問題

通過上述分析可以看出，綜保區作為內陸地區的政策洼地，對促進東部發達城市經濟發展發揮了積極作用，但是在欠發達地區還面臨一些問題，主要表現為以下三方面。

3.1定位不清，政策效應未能充分發揮

一方面，在綜保區優惠政策的吸引下，部分地市把申報建設綜保區作為拉動本地外向型經濟發展的重要抓手，卻未能結合實際確定綜保區的目標定位和主導產業，存在盲目申報和低水平重復建設的情況。

另一方面，部分內陸地區綜保區產業規劃不完善，產業結構單一、產業鏈過短，優質企業入駐率低，甚至存在產業空心化現象。如南陽臥龍保稅區部分產業對大額投資依賴性較強，加工轉化率偏低、產業鏈條不夠長，保稅加工業務的發展速度遠遠達不到預期［6］。

3.2配套不足，企業發展受到掣肘

3.2.1硬件方面

綜保區以物理圍網與區外隔斷，存在圍網內外難以互聯互通、配套建設不同步等問題，部分企業反映衣食住行不便、運輸成本較高。部分綜保區規劃面積不大，對于以機電產品、工程裝備等占地、廠房面積需求大的產業為支撐的地區而言，產業入駐園區形成龍頭的難度較高。

3.2.2軟件方面

內陸地區尤其是欠發達地區在行政資源、招商引資、金融服務、中介服務等方面的軟環境普遍不如東部沿海省份，導致部分綜保區企業入駐率不高，因資金缺口等原因導致建設遲滯甚至停滯。

3.3要素聚集能力不強，產業轉型升級難度較大

一方面，經濟欠發達地區的人才吸引力遠低于發達地區，國際化、專業化的人才儲備不足，綜保區企業轉型升級的人才支撐薄弱。如南昌綜保區所在地平均薪資水平不高，特別是信息傳輸、軟件和信息技術服務業、商業和租賃業兩個行業工資偏低，造成高端人才引不來、留不住［7］。

另一方面，處于內陸地區的綜保區由于當地經濟外向度不高，招商引資效果難以達到預期。這些地區的綜保區雖然能夠吸引一些外商投資，但外資規模和利用效率與沿海發達城市不可同日而語。如揚州綜保區與南昌綜保區面積分別為220和200公頃，兩者的物理規模相似，但在設立綜保區后揚州吸引外資增長率約為87%，南昌僅約為23%，內陸城市遠落后于沿海城市。

4欠發達地區綜保區發展難的原因剖析

特殊政策的加持雖有利于綜保區發展貿易，形成產業集聚帶動周邊地區發展，但政策效應能否充分發揮，關鍵要看綜保區能否吸引足夠多的優質企業入駐以及企業入駐后能否將政策和資源轉化為經濟效益。欠發達地區綜保區存在的定位不清、配套不足和要素集聚能力不強問題，最直接的結果就是對企業吸引力不足、企業入駐率不高。造成這些問題的原因，可以分為主客觀兩方面。

4.1部分地方政府的主觀能動性不足

綜保區享受諸多優惠政策，通過物理圍網的方式管理，地方政府對其政策功能和當地產業特點認識不到位，因此對園區定位不清，管理上將其作為“孤島”，未能與當地工業園區、主導產業、資源稟賦相結合，在產業規劃上貪大求全，違背經濟發展規律。與此同時，部分地方政府為綜保區政策效應發揮所做的努力不夠，對綜保區及周邊配套規劃不夠科學合理，對企業需求的服務不足，這些都在一定程度上影響了財政資金對綜保區的投入績效，也導致部分綜保區對企業吸引力不足。

4.2欠發達地區客觀條件不成熟

對欠發達地區而言，綜保區所處的城市經濟發展水平、外貿市場規模以及綜保區本身規模都會影響要素聚集能力。綜保區作為地方發展外貿的重要平臺，所在城市的地理位置、經濟外向程度會顯著影響綜保區的外貿市場規模，因此中西部地區綜保區進出口市場規模一般遠不如東部沿海地區。此外，欠發達地區經濟水平決定了當地工資水平一般低于發達地區，對人才的吸引力也不足。這些客觀條件的差距短期內難以解決，也是綜保區政策無法直接破解的。

在主客觀因素的共同影響下，部分欠發達城市的綜保區發展不盡如人意。要改變這種現狀，需要地方政府積極作為，正確認識和定位綜保區的功能和產業，在園區規劃、招商引資、改善營商及配套環境等方面下好先手棋，提高園區對企業的吸引力，促進當地綜保區發展。而綜保區發展起來又會輻射帶動地方經濟發展，實際上改善了所在城市的經濟水平等客觀條件，并有利于地方政府認識到綜保區政策效應的積極影響，及時調整定位和完善配套，形成良性循環。詳見圖1。

5國內外相關發展經驗借鑒

綜保區是我國改革開放歷程中產生的具有中國特色的海關特殊監管區域，是對傳統保稅區的轉型升級。國外與綜保區相對應的經濟發展類型是自由貿易園區（以下簡稱自貿園區）。自貿園區是綜保區轉型升級發展的方向之一，借鑒國內外經驗，對促進欠發達地區綜保區功能發揮具有重要意義。

5.1巴西瑪瑙斯自貿園區的發展經驗

巴西瑪瑙斯自貿園區成立于1967年，是拉丁美洲最早設立的、全球最大的自貿園區。該園區產業發展先后經歷了商業、工業和農牧業發展期，在優惠政策、管理模式及發展方向上的做法可為我國內陸綜保區所借鑒。

在管理方式方面，瑪瑙斯自貿園區成立了管理委員會，負責制定園區發展規劃、出臺相關法規文件并為企業提供一定的技術支持。

在稅收政策方面，采取國外商品入區免除進口關稅、境內產品入區免除流通稅以及按產品品類進行退稅的優惠，且區內企業在一定年限內免除法人所得稅。

在發揮輻射效應方面，該園區優惠政策適用范圍擴大到周邊腹地，形成更大范圍的經濟開放圈，并由園區定期提供財政援助，協助周邊地區開放資源，帶動周邊地區共同發展。

5.2愛爾蘭香農自貿園區的發展經驗

香農自貿園區是世界上第一個利用外資發展加工出口業的特區，屬于較為典型并同時具備內陸以及出口加工為主要特征的自貿園區。1968年成立后，經歷了三個發展階段：第一階段是來料出口加工模式向科技工業轉型，第二階段是科技工業向信息技術產業升級，第三階段是信息科技產業向高新科技產業集群發展。該園區政策主要包括四點：一是園區內跨國企業享受12.5%的所得稅稅率優惠，明顯低于英美國家的20%和21%；二是園區基礎設施完備，交通發達，生活配套齊全，為企業發展和員工生活提供了較好的硬件環境；三是重視人才和創新，早在1980年就在園區內設立了歐洲第一個創新中心，聯合院校成立多個科技園，推動產學研，為園區發展和人才培養奠定重要基礎；四是與時俱進調整發展戰略，園區的戰略發展規劃并非一成不變，而是隨著不同時期經濟發展形勢和當地宏觀發展戰略而調整，引導園區企業升級，實現成功轉型和可持續發展。

5.3上海外高橋保稅區升級經驗

上海外高橋保稅區是我國第一批升級成為自貿試驗區的特殊監管區域，形成了大量可復制推廣的監管模式與運行模式，值得國內其他綜保區學習借鑒。

在管理模式上，一是首創負面清單監管模式，通過負面清單引導制造業企業更多地在研發、設計、營銷等環節發力，提高產品附加值和競爭力；二是簡政放權，調整外商投資項目的準入門檻，將“審批制”改為“備案制”，降低外資企業的制度性交易成本，激發市場主體活力，為招商引資創造條件；三是提高貿易便利度，采用“先進區，后報關”的貿易監管制度，允許進出口企業憑貨物的海運單據進行申報后入區，后續再完成報關手續，大大提高了企業通關效率，也降低了物流成本。

在金融制度上，一是提供更寬松的投融資環境，鼓勵推行“意愿結匯”，實行人民幣資本項目自由兌換；二是鼓勵和引導企業開展境外投資，采取境外融資備案制，拓寬企業投融資渠道，簡化審批程序；三是加速人民幣跨境使用，鼓勵國內外投資在區內自由兌換人民幣，并拓寬人民幣投資產品渠道，央行在人民幣跨境使用上也進一步放寬限制，開放支付通道，賦予區內銀行更多的審核權，提高人民幣的跨境使用率。

5.4西安綜保區的發展經驗

西安綜保區設立于2011年2月，是西北第一個封關運營和規模最大的綜保區，重點發展外向型經濟產業體系，并打造展示交易、出口加工、保稅物流等產業特色，利用鐵路集裝箱中心站和公路港的交通便利，實現“港口內移、就地辦單、多式聯運、無縫對接”的內陸港功能，成為陜西省開放型經濟發展強有力的“推進器”。

在人才儲備上，西安綜保區結合當地教育資源，聯合多所高校培養專業物流人才，為園區的現代物流發展輸送新鮮血液；圍繞跨境電商行業發展的需要，開展免費培訓和專題研修班，實現人才培養和跨境電商企業孵化的相互融合。在稅費政策上，出臺專門扶持跨境電商企業的辦法，實現分類分項補貼。在港口管理上，與國內多個港口和口岸達成戰略合作，為企業通關報關提供便利。在商務服務上，率先引進了郵政和其國際互換點，大大提升了跨境電商的查驗和出境效率。

上述園區在促進當地經濟發展上都發揮了重要推動作用，雖然各自特點不同，但經驗做法上有一些共性值得借鑒：一是園區發展緊密結合當地現有資源，如自然資源、旅游資源、科研力量等，產業發展具備一定基礎；二是注重產業升級和融合發展，重視技術密集型產業培育和一二三產業融合發展，打造多元化產業集群，輻射帶動周邊地區發展；三是基礎設施配套完善，園區內外交通便利、通信網四通八達，辦公、生活等配套完善；四是用好政策集聚生產要素，在金融資源、人才資源、營商環境等方面創新做法，積極為企業吸引投資和人才等生產要素創造條件。

6相關建議

綜保區政策設計旨在通過打造政策洼地推動內陸地區經濟加快發展，但理論研究和實踐效果均表明其政策效應在欠發達地區的表現均趕不上發達地區，這其中既有客觀原因，也存在地方創造條件將政策效應轉化為地方經濟發展效應的努力程度不夠的主觀原因。建議欠發達地區綜保區所在地政府按照“三個明確、三個完善”的思路，積極作為，大力改善主客觀環境和條件，提升綜保區等對地方經濟發展的拉動效應。

6.1明確地方特色，完善產業規劃

一方面，找準特色，實現錯位發展。地方政府應結合綜保區等規劃和經濟特點謀準定位，堅持突出特色、錯位發展。尤其是欠發達地區，在資源尚不寬裕、產業基礎相對薄弱的條件下，綜保區規劃定位應與當地高新技術開發區、工業園區等平臺形成互動互補，實現整體溢出效應。

另一方面，合理規劃，促進產業融合發展。綜保區的功能包含國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務，地方政府在布局產業時應注重強化產業鏈思維，打造上下游產業鏈，培育壯大“保稅+”新業態新模式，推動綜保區以貨物貿易為主向貨物和服務貿易融合發展，促進各類新業態發展，充分發揮綜保區對廣大內陸腹地的輻射帶動作用。

6.2明確企業需求，完善相關服務

首先，完善基礎設施等硬件配套。地方政府應積極作為，破除“等靠要”思想，在綜保區的發展上主動謀劃，在硬軟件的配套上積極響應企業需求，主動提供相關服務。完善統籌區內外基礎設施建設，優化環境，綜合考慮交通、醫療、教育、娛樂等配套建設和土地資源使用，提高綜保區的土地利用率和綜合運用效益，形成“產城融合，內外協同”發展格局，最大化發揮綜保區功能，提高財政資金投入績效。

其次，深化“放管服”改革，優化營商環境。構建和利用公共服務平臺，建立各部門企業信息數據共享機制，實現信息共享、協同辦公。加強金融制度創新，探索設立綜保區建設發展基金和引入境外資金投資內陸地區綜保區建設，探索將政府擔保融入信貸產品中，進一步提高金融服務的可獲得性。借鑒上海外高橋保稅區的金融制度創新經驗，簡化境外資金投資程序，降低交易成本，探索引入境外資金投資內陸地區綜保區建設，優化資本流通規則，以境外借款、發債以及融資租賃等方式，撬動更多資金，促進綜保區發展。優化通關服務，充分運用智能化監管手段，推進部分事項實現“審批制”到“備案制”的改革，提高商品流通效率，提高跨境貿易便利化水平，進一步激發市場活力。

6.3明確發展需要，完善人才支撐

從愛爾蘭香農自貿園區和西安綜保區的發展經驗中，可以看到人才對推動綜保區產業發展和轉型升級具有重要作用，各地應完善人才引進和培養機制。

第一，加強專業人才隊伍建設和儲備。人才對推動綜保區產業發展和轉型升級具有的重要作用，我國綜保區所在地政府應完善人才儲備、引進和培養機制。在園區規劃、政策制定、對企服務等方面發揮專業人才優勢，提高園區規劃的科學性和合理性。

第二，注重引進人才留住人才。結合產業規劃發展需要，充分發揮專業機構在招才引智方面的優勢，幫助企業精準引進高層次人才，給予人才配套服務政策，為綜保區發展注入優質人才資源。

第三，健全差異化培訓與能力提升機制。根據區內行業特點，開展專業化培訓，培育和造就高素質、專業化、復合型人才。借鑒西安綜保區經驗，加強綜保區入駐企業與當地高校間的合作交流，讓國際貿易、航運服務、金融企業管理等專業的學生通過企業實習得到成長鍛煉，為就業打下基礎，構筑人才培育管理的完善機制。

參考文獻：

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［6］趙琳.綜合保稅區對地區經濟的帶動效應研究——以河南省南陽市為例［J］.經濟師，2019（5）：113-114.

［7］邱慧玲.內陸型綜合保稅區創新發展研究［D］.南昌：南昌大學，2022.

［作者簡介］通訊作者：丁麗蕓（1988—），女，廣東潮州人，經濟學博士，廣東省財政科學研究所，副研究員，研究方向：產業政策、財政政策；謝易和（1991—），男，廣東梅州人，中國財政科學研究院在讀（定向）博士研究生，廣東省財政科學研究所，助理研究員，研究方向：財政體制改革與財政管理。