管理體制視角下檔案管理工作創(chuàng)新路徑研究

摘 要：近年來，隨著《檔案法》《實施條例》等一系列法律法規(guī)的頒布實施，為檔案管理工作提供了根本法制保障。黨的二十屆三中全會進一步提出了全面深化改革的原則、內容和實現(xiàn)時間表路線圖，為做好新時代檔案管理工作提供了根本遵循。本文基于管理體制為研究視角，立足《檔案法》《實施條例》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等相關規(guī)定，從檔案領導體制、檔案開放審核機制、檔案業(yè)務監(jiān)管和檔案信息化建設等方面提出檔案管理工作創(chuàng)新的內容及實現(xiàn)路徑，為全面提升檔案工作現(xiàn)代化提供有益指導。

關鍵詞：管理體制；檔案管理；創(chuàng)新

概述

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），在“健全保障和改善民生制度體系”中提出“同步推進戶籍、用人、檔案等服務改革”，要堅持全面深化改革的若干原則，通過改革創(chuàng)新進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“體制”初始之意為文章的體裁或藝術作品風格。現(xiàn)在是指一定的社會機構、機制或組織結構。檔案管理體制是以國家檔案事業(yè)管理為核心所形成的一系列基本制度、原則和規(guī)定的總稱[1]。

黨的十九大報告作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷。檔案事業(yè)作為中國特色社會事業(yè)的重要組成部分，傳統(tǒng)的檔案管理體制與新時代檔案管理不相適應的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，迫切需要變革，創(chuàng)新檔案管理工作體制。《檔案法》《實施條例》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等檔案法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃均對新時代背景下檔案管理工作提出新要求、做出新部署。檔案管理體制作為中國特色社會主義制度下檔案事業(yè)發(fā)展的集中體現(xiàn)，深刻地影響并決定著檔案事業(yè)長遠發(fā)展，事關檔案工作根本任務和檔案領域改革目標的實現(xiàn)，決定著檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的進程。因此，以管理體制為視角，探討檔案管理工作創(chuàng)新路徑具有積極的現(xiàn)實意義。

1 創(chuàng)新檔案管理領導體制

檔案工作天然具備“姓黨、為黨、護黨”的鮮明政治屬性和特質，始終要求堅持和加強黨的全面領導[2]。《檔案法》第三條提出“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”；第四條規(guī)定“檔案工作實行統(tǒng)一領導、分級管理的原則”。《實施條例》第三條進一步提出要“健全黨領導檔案工作的體制機制”，“把黨的領導貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)”。《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》把“堅持黨的領導”作為“十四五”時期檔案工作的首要原則。

1.1 堅持黨管檔案方向

突出政治引領，確保黨管檔案領導體制的正確發(fā)展方向。首先，要明確檔案工作“圍繞中心、服務大局”的政治定位和價值導向。要把檔案工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，編制檔案工作經費預算。站穩(wěn)人民立場，保障公民利用檔案的權利。要找準檔案圍繞中心服務大局的切入點，始終堅持黨的工作開展到哪里，檔案工作就延伸、跟進、服務到哪里。其次，要以黨的創(chuàng)新理論指導檔案工作實踐。要始終以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持高質量發(fā)展主題，以“三個走向”一體推動檔案治理、資源、利用和安全體系建設。最后，要始終堅持黨性與人民性相統(tǒng)一原則。要牢記檔案工作的政治屬性，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，認真貫徹落實《檔案法》《實施條例》，加強檔案利用和公布，不斷滿足公眾對檔案的利用需求。

1.2 協(xié)調黨管檔案體制

進一步優(yōu)化黨管檔案工作的領導體制，協(xié)調推動各方共同參與，形成新時代中國特色社會主義檔案工作領導體系。首先，要成立黨的領導機構。按照《檔案法》“檔案工作實行統(tǒng)一領導、分級管理”的要求，各級黨委（黨組）要成立檔案工作領導小組，把黨管檔案工作落實到具體行動上，始終保持檔案工作正確的發(fā)展方向。其次，要構建檔案局（館）協(xié)同聯(lián)動。認真履行《實施條例》中關于國家、縣級以上地方檔案主管部門履行的職責內容，并按照國家有關規(guī)定設置和管理各級各類檔案館，優(yōu)化檔案主管部門與檔案館之間的協(xié)同聯(lián)動機制。最后，構建多元參與的檔案管理新格局。《決定》為推進中國式現(xiàn)代化指明了改革方向，協(xié)同構建黨委領導，檔案部門主導，機關、群團組織和企事業(yè)單位共同參與的“一核多元”檔案管理新格局。

1.3 優(yōu)化黨管檔案機制

《檔案法》《實施條例》中規(guī)定了一系列檔案管理機制和要求，這些規(guī)定和要求也是創(chuàng)新黨管檔案機制的重要內容。如檔案分級負責制。其中國家檔案主管部門負責主管全國的檔案工作，對全國檔案工作進行監(jiān)督和指導；縣級以上地方檔案主管部門負責對本行政區(qū)域內檔案工作進行監(jiān)督和指導；部門或組織對所屬單位檔案工作監(jiān)督和指導。如檔案工作定期報告制度。《檔案法》第九條、《實施條例》第四十五條明確規(guī)定，國家檔案館、各級機關、群團組織、國有企業(yè)事業(yè)單位向同級檔案主管部門“定期報送本單位檔案工作情況”，以便接受監(jiān)督檢查。如人才培養(yǎng)制度[3]。《檔案法》第十一條、《實施條例》第八條均提出加強檔案專業(yè)人才培養(yǎng)。這些機制在貫徹落實過程中體現(xiàn)了黨對檔案工作的領導。

2 創(chuàng)新檔案開放審核機制

《檔案法》第三十條分別規(guī)定了館藏檔案與尚未移交進館檔案的開放審核責任主體。這也是首次以法律明文規(guī)定的形式確立了檔案開放審核機制，作為《檔案法》的一大亮點和創(chuàng)新之處，為新時代推動檔案管理工作創(chuàng)新提供了法律依據(jù)。檔案開放審核是劃定出開放、不開放和延期開放等類別，準確劃控、合理歸類[4]。

2.1 理順檔案開放審核主體關系

《檔案法》第三十條規(guī)定了履行檔案開放審核的責任主體主要涉及檔案館、檔案形成單位、檔案移交單位、檔案保管單位等部門。但并未進一步規(guī)定這些責任主體之間的組織關系和業(yè)務關系，具體的角色定位尚不明確。為此，需要進一步理順各檔案開放審核主體之間的關系。鑒于檔案館的行政職能定位、檔案形成單位對檔案熟悉程度等因素的綜合考慮，應建立以檔案館為核心、統(tǒng)籌協(xié)調各方的檔案開放審核組織架構，由檔案形成單位初審、檔案館復審并組織各方參與終審的檔案開放審核的“三審制”，強檔案開放審核工作的組織和領導。

2.2 明確檔案開放審核判定標準

《檔案法》僅就檔案開放審核做出了制度性規(guī)定，并未就檔案開放審核的判定標準、依據(jù)做出進一步的詳細設置。可借鑒“負面清單”模式，以清單形式列舉“不開放、延期開放”的詳細內容，抑制和壓縮檔案開放審核鑒定主體的自由裁量權，如密件以外不宜開放的檔案，從“敏感事件”“敏感人物”“敏感數(shù)據(jù)”“敏感來源”“敏感文種”“其他”等六個維度做好檔案審核劃控[5]，其中敏感文種主要包括會議紀要、合同、信件等敏感信息控制知悉的范圍；敏感數(shù)據(jù)主要指行業(yè)統(tǒng)計、國家資源和會計工作等。此外，檔案開放審核判斷標準的制定應堅持合法性、操作性、動態(tài)性和安全性原則，兼顧標準的有效性、拓展性、有限性和動態(tài)性。

2.3 完善檔案開放審核救濟程序

從《檔案法》的規(guī)定及檔案開放審核鑒定的結果來看，需要根據(jù)開放審核鑒定做出開放、不開放和延期開放的結論。要不斷完善檔案開放審核監(jiān)督救濟程序[6]，確保檔案開放審核工作取得預期成效。首先，強制報告制度。根據(jù)館藏檔案或尚未移交進館檔案的不同情況，要求檔案形成單位、保管單位和檔案館等定期（每季、半年或一年）向檔案主管部門報告檔案開放審核工作，并將檔案開放審核工作納入部門監(jiān)督檢查的一項重要內容。其次，審核聽證制度。針對檔案開放審核情況，組織檔案形成單位、保管單位、檔案館或普通群眾參與的檔案審核開放聽證制度，增加檔案開放審核工作透明度。最后，公眾參與制度。建立檔案開放審核信息收集和反饋平臺，鼓勵普通群眾參與檔案開放審核工作。同時，也要進一步明確檔案開放審核工作程序、時限及責任內容，接受社會監(jiān)督。

3 創(chuàng)新檔案業(yè)務監(jiān)管機制

《檔案法》《實施條例》第六章均規(guī)定了“監(jiān)督檢查”，包括主管部門主動監(jiān)督檢查，也包括社會組織的自我監(jiān)督[7]。《檔案法》《實施條例》均賦予了機關、群團組織、企事業(yè)單位檔案管理的權利和義務。因此，設立檔案業(yè)務監(jiān)督檢查專章，進一步釋放加強檔案業(yè)務監(jiān)管的明確信號，體現(xiàn)了檔案監(jiān)管權責統(tǒng)一、內外聯(lián)動、權利與義務對等的新時代檔案業(yè)務監(jiān)管新特征。

3.1 構建監(jiān)管合力

《檔案法》《實施條例》中均規(guī)定了檔案主管部門依職權主動監(jiān)督檢查的內容和依據(jù)；檔案館、機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的主動報告機制及任何單位和個人的監(jiān)督舉報權。具體來說，就是要從政府、機構、公眾等建立多維聯(lián)動、協(xié)同推進的檔案監(jiān)管合力，明確各方監(jiān)管主體的權責內容。首先，在宏觀上，政府主導檔案監(jiān)管工作。各級黨委、政府要負責行政主管范圍內的檔案監(jiān)管職責，壓實各級檔案主管部門及其他部門的監(jiān)管責任，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域內檔案監(jiān)管資源，形成檔案監(jiān)管合力。其次，在中觀上，行業(yè)機構執(zhí)行檔案監(jiān)管工作。國家檔案局和地方各級檔案主管部門負責全國或地方檔案監(jiān)督檢查工作，既要做好常態(tài)化檔案監(jiān)管工作，也要與公安、紀檢等部門密切配合，抓好監(jiān)督檢查問題的整改，鞏固檔案監(jiān)督檢查工作成果。最后，在微觀上，普通公眾參與檔案監(jiān)管工作。普通公眾參與檔案監(jiān)督檢查，同一切不規(guī)范行為做斗爭，動員社會力量參與檔案監(jiān)管，可通過聽證會、座談會和發(fā)布會等形式廣泛收集監(jiān)督意見，增強監(jiān)督檢查成效。

3.2 厘清監(jiān)管范圍

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“十四五”時期要“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”“加強重點領域檔案工作監(jiān)管”，加強區(qū)域檔案工作監(jiān)管，等等。首先，區(qū)分檔案監(jiān)管重點[8]。如長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、西部大開發(fā)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶、長株潭城市群等，要圍繞這些重點區(qū)域，打造跨區(qū)域檔案監(jiān)管，創(chuàng)新跨區(qū)域檔案協(xié)同監(jiān)管新模式。其次，實行分類檔案監(jiān)管。根據(jù)進館檔案和尚未進館檔案等分類監(jiān)管，進一步細化檔案監(jiān)督檢查的內容、頻率和監(jiān)管比例，制定檔案監(jiān)督檢查的長、中、短期規(guī)劃，進一步明確檔案監(jiān)督檢查的內容、任務和時間節(jié)點等，如檔案開放監(jiān)管、重大活動和突發(fā)事件檔案監(jiān)管、重點檔案監(jiān)管和檔案信息化建設監(jiān)管，等等。再次，形成檔案監(jiān)管閉環(huán)。要把檔案監(jiān)督檢查與《檔案法》第七章“法律責任”有機銜接起來，根據(jù)監(jiān)督檢查的結果，給予相應的民事、行政和刑事處罰，并督促監(jiān)督檢查問題整改，建立檔案監(jiān)督檢查“全閉環(huán)”式管理。

3.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進一步提出“十四五”時期要“創(chuàng)新檔案業(yè)務監(jiān)督指導方_{85672db1f9dee55c8a061de5e86bd21652e29a2c4facb74c000813328cf8771e}式”，明確提出要進一步健全“互聯(lián)網+監(jiān)管”手段，采取“線上+線下”相結合的檔案監(jiān)管模式。探索建立分層次監(jiān)督，實施機關、所屬單位、部門檔案館分層指導。將檔案監(jiān)管從事前延伸至事中和事后，實行“全鏈條”監(jiān)管。此外，還要注重大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代科技手段的運用，不斷推動監(jiān)管手段迭代升級，推動檔案監(jiān)管從“人管”向“技管”“線上+線下”全天候監(jiān)管轉變。

4 創(chuàng)新檔案信息化建設制度

《檔案法》《實施條例》中單獨設立了“檔案信息化建設”章節(jié)，明確規(guī)定了檔案信息化建設要納入地方信息化發(fā)展規(guī)劃、電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力等，為探索新時代檔案信息化建設創(chuàng)新發(fā)展提供了根本保障。

4.1 納入信息化建設規(guī)劃

首先，納入地方規(guī)劃。即地方各級政府要把檔案信息化建設納入地方信息化發(fā)展規(guī)劃，將檔案信息化建設等檔案事業(yè)發(fā)展所需的經費列入政府預算。其次，納入部門規(guī)劃。機關、群團組織、國有企業(yè)事業(yè)單位都應把檔案信息化建設納入部門信息化建設規(guī)劃，做好頂層規(guī)劃設計，將檔案信息化建設與辦公自動化、業(yè)務信息化有機銜接，切實打通檔案與黨務、業(yè)務、隊伍建設之間的信息壁壘，實現(xiàn)電子檔案全過程管理，切實提升檔案信息化管理水平。

4.2 明確信息化建設內容

要從軟硬件兩個方面突出抓好檔案信息化建設內容。從軟件方面來說，要重點圍繞“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”標準，從電子檔案檔案形成、辦理、整理、歸檔、保管和移交等全周期做好電子檔案信息收集與整理，要從內容、結構、背景信息和管理過程信息等方面確保電子檔案“要素合規(guī)”；成立檔案信息化建設工作領導機構，統(tǒng)籌推進檔案信息化建設工作。此外，還要按照“增量電子化、存量數(shù)字化”原則，做好館藏檔案資源的信息化，不斷豐富檔案管理內容。從硬件條件來看，要為檔案信息化提供必要設備軟件及場所等，如計算機、掃描儀、刻錄機、磁盤、光盤和消磁柜，達到“八防”建設標準的檔案館（室）及殺毒軟件、檔案業(yè)務專門管理軟件和應用系統(tǒng)等。除了必要的軟硬件條件外，還要加強檔案人員信息化素養(yǎng)提升，通過直接招聘引進和在崗培訓等形式，切實提升檔案從業(yè)者和管理人員的信息素養(yǎng)。

4.3 重視信息化建設安全

檔案信息化建設要始終在思想上高度重視安全，把真實性、完整性、可用性和安全性作為信息化建設的重要內容。從人防、物防和技防等方面綜合發(fā)力，織緊織密檔案信息化安全防線。一方面，要加強人員隊伍安全保密培訓，提升檔案安全意識，掌握檔案信息化安全知識；另一方面，通過安裝殺毒軟件、采取物理隔離和使用消磁柜等，做好檔案信息化物防工作。此外，還要注重運用區(qū)塊鏈、雙備份和數(shù)字簽名等技術手段，提升檔案信息化安全技術含量，夯實檔案安全技術根基。

參考文獻

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作者簡介：張丹丹（1978.9—），大學學歷，山東建筑大學館員，主要從事檔案管理研究。