老年人社會參與實踐考察與保障機制研究

摘要：社會參與是積極老齡化應對全球人口挑戰提出的重要任務之一。以社會參與理念落地為研究背景，以昆明市老年人社會參與實踐考察數據為例，從老年人社會參與實踐特征維度予以分析。結果顯示：昆明市老年人社會參與存在缺乏理論與制度保障、就業權益缺乏法律保障、社會參與能力不足的問題。對此，應通過優化老年人社會參與政策制度、完善老年人社會參與平臺建設、分類管理指導老年人社會參與工作、優化老年人社會參與能力與環境四個保障機制推進積極老齡化發展。

關鍵詞：積極老齡化；老年人社會參與；就業權益；勞動關系；保障機制

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）19-0019-04

Research on Social Participation Practice of the Elderly and Safeguard Mechanisms

— Taking Kunming City as an Example

Xu Qingqing

（Kunming University of Science and Technology Oxbridge College， Kunming 650206）

Abstract： Social participation is one of the important tasks put forward by active aging to cope with the global population challenge. Taking the concept of social participation as the research background， and taking the survey data of social participation practice of the elderly in Kunming as an example， analyzes from the dimension of characteristics of the elderly social participation practice. The results show that there are some problems in social participation of the elderly in Kunming， such as a lack of theoretical and institutional safeguards， a lack of legal safeguards for their employment rights and interests， and a lack of social participation ability. In this regard， the development of active aging should be promoted through four safeguard mechanisms： optimizing the policy system of social participation for the elderly， improving the construction of social participation platform for the elderly， clas_{3e9e7936d6f08d210ab6d451a52461994b5eb6ff19926e92906a95bb090d1dd5}sifying management and guiding the social participation work for the elderly， and optimizing the social participation ability and the environment for the elderly.

Keywords： active aging; social participation of the elderly; employment rights and interests; labor relations; safeguard mechanisms

世界衛生組織在《積極老齡化：一個政策框架》的報告中指出，老年人社會參與是應對人口老齡化的重點任務之一，這是一項權利，各國應為老年人行使這一權利提供制度支持。本文界定的老年人社會參與是指老年人根據自己的意愿和需求，通過合法渠道參加的有組織的社會活動，并且在參與過程中，與他人或組織產生互動和交流的行為。主要包括政治參與、經濟參與等正式參與方式，亦包括公益參與、家庭參與等非正式參與方式，既包括有償勞動，也包括無償勞動［1］。

近20年來，基于緊迫性與兜底性，我國老齡工作將“老有所養”置于首位進行頂層設計，各地出現將老齡問題逐步窄化的趨勢，如將老齡問題視為老年人問題，把老年人問題視為養老問題，把養老問題視為養老服務問題。中央“積極老齡觀”理念的提出，是在全過程、全領域、全生命周期對中國老齡化工作進行的構架設計，隨著我國老齡化程度的加深與老齡事業的實踐推進，老齡問題必將進行全鏈條的拓展、深化和細化。自1996年《老年人權益保障法》頒布及后續三次修正，中國老齡政策從被動應對向積極主動更迭，但各省市在實施“老有所為”國家戰略的過程中，仍未就“老年人社會參與”形成具體行動方案。本文現以昆明市為例，就老年人社會參與實踐考察與保障機制進行探討。

一、昆明市老年人社會參與實踐考察

第七次人口普查與《2023年昆明市常住人口主要數據公報》顯示，昆明市60歲及以上常住人口139.5萬人，占總人口的16.07%。其中65歲及以上人口為99.6萬人，占11.47%。與第六次全國人口普查相比，0至14歲人口比重下降0.52個百分點，15至59歲人口比重下降1.79個百分點，60歲及以上人口比重上升2.31個百分點，65歲及以上人口比重上升2.12個百分點。由此可見，昆明市老齡化呈現出基數大、增速快、高齡化、空巢化等特點。

基于官方數據，課題組對昆明市轄7個區的老年人進行調查（發放問卷452份，回收有效問卷281份），并對60歲以上老年人以面談、電話等方式進行個別訪談（面談21人，電話訪談16人）。調研顯示，87%老年人對“積極老齡化”與“社會參與”制度不了解，經介紹后，93%老年人表示有參與意愿與需求，按意愿強度參與方式依次為：就業、文化娛樂、社區治理、參政議政。62%的受訪老人表示有就業需求與意愿，就業需求依次為：“補償型”（補貼生活費用）、“調劑型”（靈活就業調劑生活）、“價值型”（發揮專業價值）。已經再就業老年人主要為60—65歲的低齡老人，以補償型就業需求為主，具有明顯的城鄉差異性，城鎮和農村60歲至64歲的老年人就業比例分別為18.83%和46.11%，且受到年齡與技能的限制，多從事臨時工種。其中，71%的受訪老年人從事農、牧、漁工作，或保潔、門衛、收銀、維修等低技術簡單密集類崗位，依靠熟人介紹、線下招聘、勞務輸出等方式獲取工作；9.5%的老年人從事個體、自由職業；1.21%為專業技術人員再就業，通過原單位返聘或熟人介紹獲取工作。

在養老金短缺、彈性退休制度實施、社會勞動力供給失衡、老年人社會參與強烈的現實需求與龐大的既有事實背景下，老年人社會參與雖有制度宣示，卻未進入政府與公眾的實踐視野，老年人就業權益保障幾乎空白，隔代養育老人的“囚徒感”、數字社會帶來的隔離與淘汰、“老人是問題與負擔”擔憂等諸多表象，共同導致老年人心理生理健康受損與社會效能降低等問題。整體而言，昆明老年人積極老齡化意識不強，將社會參與視為個體化抉擇，強調個人責任與家庭風險，對正式參與的就業需求強烈，對就業權益保障尤為關注。為此，我們需要在老齡化程度加深、養老服務已先行起步且具備一定基礎時，針對“老有所為”的要求，構建“老年人社會參與”保障機制。

二、昆明市老年人社會參與保障機制評析

（一）昆明市老年人社會參與缺乏理論與制度保障

一是缺乏“老年人社會參與”的理論研究與實踐調研。首先，國內老年人社會參與相關研究近年雖有加強，但就其概念與內涵、分類標準、參與動機、影響因素、參與機制的有效性評估等而言呈現較大的差異性。其次，既有官方數據多依托人口、養老、就業、社會保障等大項，缺乏細致的專項調研。已有數據和事實因調研主體、方法、樣本的隨機性，尤其是調研對象的隱匿性等原因，無法提供全貌、客觀的數據支持。如課題組將老年人就業作為正式參與的調研重點，對臨時勞動力市場、建筑工地、餐飲后勤、綠化保潔等單位進行調研時，老年人、單位管理人員均保持謹慎，回收的有效問卷極少，以事后單獨面談或電話訪談為主。

二是缺乏系統性的政策制度指導。目前國家積極老齡化戰略處于初步探索階段，雖然國家及省、市級政府都將老年人社會參與納入規劃，但局限于養老、就業領域，政策、法律、規劃等各效力層級文本構成的制度有效性不足，沒有考慮到老年人社會參與事關全領域、全生命周期，需要進行多維度的協同設計。調研組發現在《昆明市養老服務促進條例》《昆明市促進養老托育服務體系發展整體解決方案》中，僅涉及老年人非正式社會參與的部分方式列舉，未見正式參與方式。

（二）昆明市老年人就業權益缺乏法律保障

年齡歧視是老年人就業權益保障的首要障礙，它將年齡作為唯一界分分配權利，對老年人在觀念認知、情感態度、行為對待與制度安排等方面具有復雜結構特點的本質進行否定或存有系統性的偏見，否定了年齡組內任何多樣性［2］。從我國《勞動法》第十二條、《就業促進法》第二十七、二十九、三十一條的規定來看，我國法律并未明確禁止年齡歧視，這是導致老年人難以獲得工作機會，部分老年人被排除于勞動者保護范圍不容忽視的原因。《勞動合同法》及其實施細則，最高人民法院發布的有關司法解釋明確以開始享受基本養老保險待遇或達到法定退休年齡作為勞動合同終止情形，勞動合同終止意味著老年勞動者與用人單位無法形成勞動關系，只能認定勞務關系。工資定價隨意、工作時長與強度、無理由辭退、工傷認定和處理等問題的存在，很大程度上影響著老年人就業的積極性?！蛾P于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（二）》（人社部）、《最高人民法院行政審判庭關于超過法定退休年齡的進城務工農民因工傷亡的，應否適用〈工傷保險條例〉請示的答復》（最高院）、《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（一）》（最高院）等相關文本對有關問題進行了答復，但在司法實踐中各地法院具體適用仍有不同。

2021年1月1日起施行的《昆明市老年人權益保護條例》將“老有所為”列入立法目標，但在具體條款中，并未就老年人社會參與，尤其是正式參與中最主要的“就業權益保障”進行立法，該項滯后與空白導致老年人被排除在政府就業創業服務與職業培訓體系之外。勞動關系的認定，直接關系到當事人權利義務的劃分與法律干預程度。根據調研數據，昆明市超過法定退休年齡的勞動者占比19.6%，超齡勞動者勞動關系認定標準在立法中未予以明確，現存立法有“用工開始”“達到法定退休年齡”“享受養老保險待遇”“享受基本養老保險待遇”四個標準，關涉勞動關系與勞務關系的差異認定。在司法適用時，法院面對相似的事實會選擇不同的裁判依據進行解釋，得出不同裁判結果，導致嚴重的法律適用分歧［3］。

（三）昆明市老年人社會參與能力不足

一是老年人對社會參與的方式、范圍、價值等基本內容缺乏系統認知，影響參與的主體性、多元性、有效性。昆明市老年人社會參與多為自發式、被動式，缺乏規劃與動態調整，導致老年人的經驗與優勢并未匹配或遷移到恰當的社會參與中。

二是老年人職業教育保障不足。國家在《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》中提出，“要將老年教育納入終身教育體系，為有勞動意愿的老年人提供職業介紹、技能培訓和創新創業指導服務”。目前昆明老年教育統籌管理程度和水平都相對較低，昆明市老年大學提供的教育大多以興趣類、文化娛樂類課程為主，缺乏專項的法律法規、職業技能等培訓。尤其針對老年人數字素養的培訓，僅以網絡接入與簡單的電子產品使用作為目標達成，無法消弭老年人與社會之間的“數字鴻溝”。

三、完善昆明市老年人社會參與保障機制的建議

（一）健全老年人社會參與政策制度

其一，按照“積極老齡化”理念，清查、調整與積極老齡化理念沖突、不利于老年人社會參與的現有政策措施。

其二，出臺促進老年人社會參與的措施、方案或意見。組織開展細致的專項調研，根據昆明市老年人社會參與特征，發布促進社會參與的針對性措施。在現有就業平臺信息基礎上，增加老年人社會參與監測指標，動態掌握轄區老年人社會參與基本狀況，為科學研判社會參與情況提供信息支持。

其三，著眼圍繞老年人就業權益，在不違反上位法的背景下，就老年人就業相關的勞動合同、勞務合同、雇傭合同、工傷認定與保險、勞動時長、最低勞動保障、勞動場所適老化改造等事宜給出指導性意見。建議參考《江蘇省勞動人事爭議疑難問題研討會紀要》形成地方經驗，尤其針對超齡勞動者勞動關系的認定標準，需要結合新型人口資源與勞動關系多元特征，梳理司法適用情況，明確以《勞動合同法》中“享受基本養老保險待遇”（僅指職工養老保險待遇，不包括城鄉居民養老保險）為標準，彌合法律適用分歧，保障老年人就業權益［4］。

（二）加強老年人社會參與平臺建設

線上依托昆明市健康養老信息化服務中心，設立老年人才庫，及時發布老年人求職信息，對老年人非正式類社會參與項目進行備案登記；線下依托各行政區街道綜合養老服務中心，對轄區內有意愿社會參與的老年人進行信息收集、意愿與能力評估。對轄區內有意愿接受老年人社會參與的企事業單位、社會團體等進行登記備案，就老年人社會參與的崗位要求、工作內容、技能評估、工作時間與地點、報酬與待遇等基本信息進行匹配對接，消除信息不對稱，促進相關工作落實。

（三）分類管理指導老年人社會參與工作

區分正式社會參與和非正式社會參與，列舉項目清單，進行合理配置、分類指導。

正式參與以經濟參與、老年人就業為主，根據調研分為三類。第一類為專業技術類人力資源。根據云南省產業布局，重點開發緊缺型老年專業技術人才。如2023年8月，教育部等十部門發布《國家銀齡教師行動計劃》，昆明市可以此為契機，總結“中小學銀齡講學計劃”和“高校銀齡教師支援西部計劃”的試點經驗，對標國家文件制定方案，組織昆明市銀齡教師支教支研，促進社會參與。第二類為普通老年人力資源。培養老年人社會參與意識與能力，將老年人能力評估適用場景拓展至社會參與，為有就業意愿和能力的勞動者提供就業信息，構建集開發、推介、評估、培訓、反饋、保障于一體的就業服務平臺，做好就業類社會參與的信息服務與勞動權益保障工作。第三類為保障性老年人力資源，其社會參與能力相對較弱，就業以生計保障為主。在積極完善養老保險體系的同時，給予其自謀生計的就業保障與優惠政策。政府可開發政策性就業崗位，提供技能培訓、就業幫扶與用工風險防護，著重強調工作形式、工時休假、安全健康、解雇等勞動權益保障［5］。

非正式參與以公益參與為主。首先，根據昆明市老年人才優勢，設計老年人公益志愿服務品牌，樹立昆明老年人志愿服務示范崗。在志愿服務類別里，昆明市已有老年人社會參與的實踐和經驗，比如昆明市公安局銀霞志愿者服務隊、安寧市老年大學志愿服務品牌、盤龍區老年雷鋒志愿理發服務隊、春城退役軍人志愿服務等，都已成為老年人社會參與志愿品牌。其次，在社區治理、文化建設、鄉村振興、非遺傳承、普法宣傳、糾紛解決等方面，亦需要發揮老年人的優勢特長，探索方法，推廣經驗。比如，晉寧區夕陽彝族鄉在實施鄉村振興戰略過程中，根據歷史與現狀，挖掘評估資源優勢，以新鄉賢為引導、以老年人為主體發展民族旅游、非遺傳承，取得一定的效果。

（四）優化老年人社會參與能力與環境

一是建立分級分類老年職業教育培訓體系。構建以老年大學為主體、公共服務平臺為支撐、高校和職業院校為輔助、社會培訓力量為補充的老年職業培訓體系，明確將老年就業規劃與技能培訓作為老年大學重要職能與培訓任務。對昆明市適合老年人社會參與的重點領域進行布局與設計，優化教學內容，探索恰當的教學方式，開發市場需求與老年就業特征匹配的“菜單式”培訓體系，提升老年人的職業技能水平。

二是鼓勵老年友好型企業發展。在社會服務、城市治理、市民生活等崗位支持老年人靈活就業。對聘用年長者的企業實施激勵，如以稅收優惠、社保補貼、資金獎勵、培訓補貼等方式鼓勵企業為老年人創造就業機會。同時，聘用老年人就業的企業，必須對工作場景進行必要的適老化改造，安裝防滑防摔設備。

三是樹立全社會認同老年人社會參與意識。利用傳媒大力倡導“老有所為”的積極老齡化理念，消除老年人社會參與的誤區與偏見，傳達老年人社會參與的優勢與價值，提升政府、市場、社會、家庭、個人對于老年人社會參與重要性的認同感，落實積極老齡化的主要工作，提高昆明市老年人社會參與水平。

四、結語

作為積極老齡化戰略下的重要內容，“老有所為”的實現不能僅依靠口號式的倡導，老年人社會參與理論的完善、各類精細的調查研究，針對老年人社會參與特征分類形成地方方案等都待推進。面對現實中大量老年人仍在就業的現實，我們無法一邊等待現行養老保險與養老服務體系健全，一邊無視老年人就業保障的急迫需求，老年人社會參與保障機制的體系化構造，應以超齡勞動者就業權益保障為關鍵，以勞動關系認定標準的明確為突破口，持續推動積極老齡化戰略實施。

參考文獻：

［1］肖金明.老年人社會參與政策與法律研究［M］.濟南：山東大學出版社，2015：23-29.

［2］孟現玉.積極老齡化視域下促進老年人就業的法治路徑［J］.交大法學，2024（2）：117-131.

［3］馮彥君，顧男飛.積極老齡化戰略的勞動法實現機制［J］.理論與改革，2024（3）：140-153.

［4］艾琳.老齡化背景下反就業年齡歧視的法律規制［J］.吉林大學社會科學學報，2021（4）：36-44，234-235.

［5］伍小蘭，羅曉暉，鐘衛，等.我國積極健康老齡化的現狀評估與政策意涵［J］.衛生經濟研究，2024（5）：1-4.

作者簡介：許青青（1982—），女，漢族，云南曲靖人，昆明理工大學津橋學院副教授，研究方向為知識產權法、民商法、社會服務等。

（責任編輯：朱希良）