公共場所視監系統管理立法問題研究

摘要：現代技術的飛速發展，公共場所視監系統技術不斷進步，近幾年來還融合了人工智能、物聯網等新興技術，成為維護公共安全、加強社會治理、開展犯罪預防等領域的重要工具和手段。但問題隨之產生，公共場所視監系統的界定尚未完善，視監系統衍生數據在法治體系中定位模糊，公共利益與隱私權沖突等。由于當前尚無專門規范性文件來規范調整，因而，當下加強公共場所視監系統建設、應用和管理中的立法和適用法律的研究，并提出相應的規制途徑具有十分重要的意義。

關鍵詞：公共場所；視頻監控系統；立法研究

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.19.066

公共場所視頻圖像信息領域發展迅速，許多新技術應用應運而生。公共場所視監系統是一項民心工程，當前部分科信部門較為先進地區的公共場所視監系統已經可以統籌聯網報警、周界防護、移動抓拍、高空瞭望、空中信息采集、智能分析比對、人臉車臉識別等功能。但是，基于視監系統產生的公共安全利益與個人隱私權的沖突，視監系統的衍生處理數據在法治體系中定位模糊，對于視監系統的建設、運維和變更規制困境，諸如此類矛盾使得國家亟須制定相關法律法規來進行規制。

1立法問題的提出

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，我們要“提高公共安全治理水平”，需要“加強個人信息保護”。近年來，我國《網絡安全法》《民法典》《個人信息保護法》《數據安全法》等新法密集推出，《網絡數據安全管理條例》等一系列行政法規、部門規章也出臺在即，對公共場所視頻圖像信息系統管理提出了許多要求，因而立法必要性和緊迫性問題便由此提出。

1.1立法的必要性

隨著犯罪手段的科技化多樣化，公共場所網絡和信息、數據安全隱患日益突出。公共場所視頻圖像信息系統承載著國家安全、國計民生等領域的重要數據，而當前公共場所視頻圖像信息系統具有前端點位分散、承載網絡多樣、技術架構復雜等特點，安全風險日益突出，網絡被攻擊、設備被劫持、信息被竊取等網絡安全事件時有發生，給國家網絡和信息安全帶來嚴重隱患。為了更高水平平安中國的建設，降低公共場所網絡和信息、數據安全隱患，規范公共場所視頻圖像信息的對外提供的方式、方法及內容，公共場所視頻圖像信息管理立法必要性不言而喻。

1.2立法的緊迫性

隨著公共場所視頻圖像信息領域發展迅速，許多新技術應用亟待規制。視監系統在公共安全體系建設中不可或缺。實踐證明，公共場所視監系統在新時期維護社會治安和社會管理中具有獨特作用，已成為深化社會治安防控體系建設的重要內容，社會管理創新的重要手段。同時，視監系統的規范管理迫切需要。簡政放權、放管結合、優化服務和在市場經濟背景下，公共安全視頻圖像信息系統建設與管理涉及的權力與利益格局的變化，需要用法律法規來調整和規范。公共安全視頻圖像信息系統應用領域廣泛，服務對象層次復雜，如果此類信息的不當使用或非法公開將造成嚴重后果或不利影響，甚至影響國家安全。因此，加快推進公共安全視頻圖像信息系統立法工作，規范互聯網信息管理，建立共享應用機制，保障國家信息安全，保護合法權益，是建立我國公共安全視頻圖像信息系統、圖像信息安全監督管理長效機制的重要保障。

2立法的基本原則

2020年黨中央提出構建“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的公共安全視頻圖像信息系統體系。系統建成后，圖像信息存儲于聯網共享平臺，有助于社會治理、城鄉管理、社會安防及服務民生。公共安全視頻圖像信息系統在法律規定、聯網規范和管理機制方面存在不足，因而，立法原則的確定至關重要。

2.1安全可控和依法管理原則

政府治理要從傳統的監督模式向法治模式轉變。從現實來看，公共場所視監系統綜合應用有著廣泛的適用空間，不但有治安巡視、道路監測、內部管理，還有人像比對、車輛識別、預測預警、快速檢索。為了避免視監系統的公開使用與個人信息保護權利之間的沖突，公共場所視監系統的使用和安裝范圍等條件要嚴格限定于法治框架內。其法治原則主要可分為3個層次：第一，視監系統使用主體的權限范圍必須依法管理；第二，法定主體必須在法律規定的框架范圍內使用公共場所視監系統的設備及數據；第三，法定主體使用公共場所視監系統的設備及數據必須按法定流程，正確合理使用，避免數據外泄。

2.2視頻圖像數據附條件適度共享原則

所謂附條件共享原則，即公安機關將公共場所視監系統信息數據和企業、事業和個人自建的一類點和匯聚的二類點位視頻數據依托有關政府共享平臺將視頻流、圖片和其他解析數據共享給有需求的單位。為強化整合，推動充分聯網共享，堅持行業主管部門統一組織，實現跨區域、跨部門、跨業務共享共用部分地區公安機關已初步探索視頻資源充分整合共享的機理原則。以青島市為例，2022年《青島市市南區公共視頻監控資源建設管理辦法》將政府大數據局對公安機關提供的視頻監控用于治安防范、汛期防汛、垃圾冒溢、城市監管等方面。向政府大數據局提供一類視頻監控，同時具備視頻邊界等網絡安全隔離設備，保證網絡安全達到要求，方可共享。

2.3公共安全利益與個人隱私權益平衡的原則

犯罪行為的科技化、隱蔽化的趨勢促使了公共場所視監系統的完善。公共場所視監系統在維護國家安全，打擊和預防犯罪以及維護社會穩定方面意義重大，同時隱私權保護也不容忽視。但隱私權的“可克減性”決定了在視監系統與隱私權產生沖突時，隱私權的保護將受到一定限制。公共利益自其產生就擁有了高于純粹個人利益的優勢和一定的優先性。當公共場所視監系統的建設、使用過程中與個人隱私權沖突時，公共利益的維護便占據優先權。但是公共安全維護的優先性并不是不受限制的，而是基于公共場所視監系統的建設、使用所獲取的個人隱私信息的正當性和安全性，不能因為隱私權人在公共場所中行為不當性而限制為實現公共安全而進行的公共場所視監系統。

3立法難點及法治途徑

公共場所視監系統涉及問題廣泛，但是我國現行法規對公共安全視頻圖像信息系統的執法依據不統一，對公共場所視監系統的定性缺失，相關要求分散在多個法律文件中，缺乏一部專門規范系統建設和管理的法律或行政法規。同時，作為公共場所視監系統的兩個部分，采集視頻信息的前端設備和其衍生數據規制存在法律依據不統一、政策依據陳舊以及標準依據滯后的問題，亟須在法律、政策和標準層面進行整合和更新，以適應現代技術的發展和社會治安需求。

3.1對公共場所視監系統的定性缺失

公共場所視監系統是立法中的核心概念，只有科學界定公共場所視監系統的法律屬性，才能合理架構對公共場所視監系統的規制的原則和制度。雖然當前法律法規以及其他規范性文件中存在許多涉及“公共場所”和“視頻監控系統”的條款，但很少有相關法律條款對其定性。

所謂“公共場所”，其在不同的法律中應用場景不同，其內涵也不同。從刑法角度來看，刑法中有關“公共場所的規定”共七條，第一百二十條之五、第一百三十條、第二百三十六條、第二百三十七條和第二百九十一條中具體涉及了公共場所的應用場景及含義，即犯罪行為可能危及不特定多數人的人身、財產安全的場所。再如《中華人民共和國噪聲污染防治法》第六十四條、第八十二條第二款規定了公共場所的使用范圍，即向公眾開放、供人們自由進入、聚集、活動、或利用的地方，通常包括但不限于商店、餐館、公園、廣場、購物中心、體育場館、娛樂場所、文化機構、公共交通站點等地方。因而，公共場所的界定可以根據刑法上對于公共場所的進行定性（犯罪行為可能危及不特定多數人的人身、財產安全的場所）并作適度擴展，但是不宜超出一般人的認知。

視頻圖像信息系統，即“視監系統”是指利用圖像采集、傳輸、控制、顯示等設備和控制軟件組成的對固定區域進行監視、跟蹤和信息處理的技術和系統而產生的信息系統，視頻圖像信息與光電、傳感、芯片、編解碼壓縮、網絡傳輸、計算機、存儲、電氣等技術密切相關。20世紀40年代起，美國、德國等國家出于軍事裝備研發的需要，開始研究和應用視頻技術。20世紀60代，隨著技術的發展，視頻技術開始運用于預防打擊犯罪、維護社會治安。20世紀90年代以來，視頻技術在我國開始應用，首先是從銀行系統普及，然后到交管部門廣泛應用，再到公安機關全面建設，目前視監系統已經成為維護公共安全的重要手段。

3.2視監系統衍生數據在法治體系中界限模糊

公共場所視頻監控系統包括兩個部分，前端的視頻信息采集設備和視監系統產生的衍生數據。所謂“衍生數據”，包括前端設備在采集過程中的錄音錄像，也包括處理所采集的錄音錄像產生的2WgUgeL9JhpHumCXa5CrkQ==分析數據，例如交管部門的人臉識別攝像機分析的人臉數據。對于視監系統產生的衍生數據定性缺失，適用法律法規規制途徑模糊，在數據法治體系中無法置否。其是否屬于政務數據，是否為重要數據參與分類分級，屬于何種秘密級別，界限模糊，需要在數據法治體系中予以明晰的定位。

從視監系統衍生數據與政務數據的關系來看，根據《政務信息資源共享管理暫行辦法》第二條可知政務數據的定義。但是政務數據不同于公共數據，公共數據指黨政機關、企事業單位在依法履職或提供公共服務的過程中產生的數據。總的來說，公共數據是一個更廣泛的范圍，包括政府和非政府機構產生的數據，而政務數據更專指政府部門在履行職責時產生或獲取的數據，用于支持政府的管理和服務提供。政務數據是公共數據的一個子集，特定于政府的職責和職能。因而，公安機關采集的公共場所視監系統衍生數據符合政務數據的定義，但屬于限制共享數據，即區分數據內容，在嚴格程序限定下，部分數據可共享給對應政府機關。在立法過程中，可以直接遵照數據安全法和個人信息保護法關于數據對外提供的要求作出更具體規定。

3.3公共場所視監系統的建設、運維和變更的規范不足

公共安全視頻圖像信息系統是一個系統性、綜合性的活動，涉及設施規劃、建設、使用以及監控信息收集與使用的監管。根據《個人信息保護法》的相關規定，視頻信息監控設施的建設只能是維護公共安全所必需，因而在立法過程中便出現了以下難點。

3.3.1提示標識的設置問題

在絕大多數情況下公安機關設置的視頻圖像信息采集系統采集公民個人數據信息后，用于偵破案件或者預防犯罪等目的的過程中需要處理這些數據，因而《個人信息保護法》第26條規定的公共場所視頻圖像的采集設備的設置必須有“顯著提示標識”，恰好呼應了第17條第1款規定的告知義務在數據采集階段的具體要求。但是由于車輛卡口識別，特別是人臉識別設備主要用于公安基層追擊犯罪嫌疑人使用，如果公開其設備詳細功能，極有可能造成違法犯罪人員刻意躲避該類設備，導致其不能發揮應有的作用，形同虛設，浪費資源。在某些情況下對于監控攝像頭不宜設置顯著標識的，應當遵循《個人信息保護法》第18條規定告知義務的例外，對于公安機關或特定機關自己建設且不宜告知的，立法過程中可以明確規定“不提示或不告知”的情形，但為了避免不提示或不告知的例外太多，同時還應該有嚴格的內部審批流程。

3.3.2對于執法部門與非執法部門建設和使用視頻監控設備的區分

對于執法部門和非執法部門建設和使用視頻監控設備是否應該區別對待也是一個難點。我們認為應該有所區別，因為相對于個人、社區或企業，執法部門有日常管理和個案執法職能，且數據安全能力較強，對執法部門的視頻采集，原則上應該支持，以規范為主。但非執法部門的視頻監控，雖有公共安全需要，但更多是服務于帶有公共屬性的自身安全，絕大部分個人和企業的視頻監控設備，其安裝和使用應以限制為主，特別是對外提供方面，應禁止其向其他非執法部門輸出數據。

4結語

公共場所視監系統建設、運行和管理是新形勢下維護國家安全和社會穩定、預防和打擊暴力恐怖犯罪的重要手段，有利于提升城鄉管理水平、創新社會治理體制。筆者梳理了公共場所視監系統的發展歷程，對相關地區出臺的公共場所視監系統的法律法規進行研究分析，厘清了立法的基本原則。同時，從公安機關這一特殊身份視角，以政府建設的公共場所視監系統為研究對象，系統界定了“公共場所視頻監控系統”，以及公共場所視頻圖像監控系統建設、應用和管理過程中的困境與對策，并對其與侵犯個人信息保護的矛盾沖突提出折中途徑，推動公共場所視頻圖像監控系統的治理法治化。

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