發展新質生產力專門立法研究

關鍵詞：新質生產力 勞動者 生產資料 專門立法 促進型立法 人與自然和諧共生

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2024）05-0004-18

引言

以習近平同志為核心的黨中央高度重視發展新質生產力。2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時指出：“整合科技創新資源，引領發展戰略性新興產業和未來產業，加快形成新質生產力。”2023年12月，中央經濟工作會議強調：“要以科技創新推動產業創新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，發展新質生產力。”2024年的《政府工作報告》對加快發展新質生產力作出系統部署。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出要“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”。發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求。習近平總書記圍繞什么是新質生產力、如何發展新質生產力作出的一系列重要論述，是馬克思主義生產力理論的新發展，為新征程上推動高質量發展提供了科學指引。發展新質生產力，應否依靠法治、如何發揮法治的作用，這是我國治國理政尤其是法治建設領域的重大理論和實踐課題。

新質生產力概念的產生和演變與社會生產力的躍遷以及社會制度的變革息息相關。在人類社會的演進歷程中，生產力經歷了持續變革升級，人類實現了從使用原始的簡單工具、開展手工勞動向大規模使用現代化機器設備和人工智能的跨越。所謂新質生產力，即相對于傳統生產力而言，是社會生產力經由量的不斷積累后發展到一定階段而產生的質變結果。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態》中指出，生產力主要體現于物質性方面，它與生產關系的矛盾運動構成“生產方式”或“生產形態”，為人類社會發展奠定基石。

20世紀80年代中期，學界相關理論研究中便出現類似“新質生產力”的提法。例如，楊廣文認為，“新質的生產力通過自身的質變量變而引起某一歷史時期的生產力總和發生根本的變革……看不到新質生產力已經破土而出的幼芽是錯誤的”，“總的來說，生產力質的變化帶來的明顯的經濟效益，必然要求和推動量的變化……這就又為新質的生產力的出現奠定了堅實的基礎”。此后，許多學者相似地使用“新質生產力”這一提法。不同的是，有學者認為信息生產力是一種新質的生產力；有學者認為生態生產力是當代生產力的新質態；有學者提出“知識生產力是不同于物質生產力的一種新質生產力”；有學者從社會歷史發展階段更替的決定因素角度提出新質的生產力；另有學者將新質生產力與先進生產力在含義相同或相近的意義上加以使用。但上述研究均未能系統地對新質生產力的內涵予以概括和闡發，往往基于矛盾思維模式，從相對于“舊的生產力”“原生產力”“傳統生產力”等文字表述上對新質生產力予以論述，遠未上升為體系化的理論術語，亦未能引起學界充分關注和討論。

習近平總書記就新質生產力作出的系統論述為學界相關研究提供了理論基石，并引起理論研究者的廣泛關注和討論。有關學術期刊和媒體相繼刊發新質生產力相關的理論著述，推動新質生產力研究向系統化、理論化方向轉型。上述研究成果緊密結合中國式現代化和高質量發展等議題，為我國經濟社會發展實踐提供了一定理論供給。回溯現有可檢索到的文獻，較為典型的關涉新質生產力主題的研究包含如下多維視角：新質生產力的內涵特征、新質生產力的實現路徑、新質生產力的相關理論和時代價值、新質生產力如何高質量發展等。以上成果有一定的參考意義，為學界進一步研究奠定了學理基礎。

但也應當看到，當下學界對發展新質生產力的研究還存在諸多不足。尤其是，既有研究主要集中在哲學、經濟學和社會學等領域，而對發展新質生產力涉及的法治問題較少論及。筆者經過檢索，目前僅發現有兩篇論及相關法治問題的研究， 且僅限于強調在新質生產力發展中重視發揮法治的作用等。因此，在法治領域，法治如何支持和保障新質生產力發展等課題，還有待于法學界進行深入研究。

一、“生產力”概念的法律表達和相關立法回顧

所謂生產力的法律表達，是指生產力概念的構成要素如何以法律語言進行表述，并與相關經濟學的表達形成有機對應。

馬克思主義生產力理論認為，從本源看，生產力是具有勞動能力的人和生產資料相結合而形成的改造自然的能力。這個論斷，是馬克思主義關于生產力概念的經典性表達，在馬克思主義發展史上具有基石性的地位。從這個經典論斷中可以看出，生產力概念的核心構成要素有四個方面，即勞動者、生產資料、勞動者和生產資料的結合、在此基礎上形成的改造自然的能力。筆者以下的分析，圍繞該四個構成要素展開。

（一）關于“勞動者”概念的表達

1.對“勞動者”概念的經濟學表達

根據《現代漢語詞典》，勞動者是指“參加體力勞動或腦力勞動并以自己的勞動收入為生活資料主要來源的人”。

在政治經濟學中，勞動者是“有目的的活動或勞動本身”的載體，即具有勞動能力的人。勞動者是生產力的基本要素之一，作為其中唯一的“人的要素”，是最主動、最積極的要素。一切現實的生產力都在一般生產力的基礎上通過人的自主活動生成。勞動者是全部生產力構成要素中最重要的決定性因素，其需要具備必要的生產知識、生產經驗和勞動技能。但對于勞動者的理解，學界有著不同的看法。

一種意見認為，勞動者是指具有勞動能力的個人。因為勞動者這一概念，本身就是個人的意思。有的學者認為，企業本身就是個人的集合，即企業是集合了個人和可利用資源的綜合體。例如英國著名管理學家彭羅斯認為，企業是一群有共同工作經驗的人的集合。

另一種意見認為，勞動者是指企業。主要依據是，我國黨政機關所頒發的文件在提到支持創新的對象時，一般都是指企業。例如黨的二十大報告強調“強化企業科技創新主體地位”。《關于強化企業科技創新主體地位的意見》指出“企業是科技創新的主體”。《中共中央國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》將民營企業定位為產業創新主體。

第三種意見認為，勞動者是指企業和個人。至于在何種情況下指企業，何種情況下指個人，根據具體場景確定。有學者指出，在發展新質生產力的場景下，對勞動者的理解應當既包括企業，也包括勞動者。這個時代的企業，實際上是包容諸多要素的綜合群體，該綜合群體應當具有基礎科研厚實性、應用研究實用性、科技創新引領性、人力資源持續性的特點，在實踐中集中體現為人員、企業及平臺的優化運行。一是人員結構和素質的升級。人工智能、大數據分析師、生物工程師、工業設計師等高素質人才成為新質生產力的代表。二是人員結構和素質升級后企業的發展。在這個場景下，科技公司、高新技術企業、創新型企業等成為新質生產力的經營主體，在服務社會中取得極大發展。

2.對“勞動者”概念的法律表達

（1）法律意義上的勞動者。其有時指勞動者個人，有時也指勞動者所在的企業，但多數場景下是指勞動者個人。我國憲法在序言中使用了“社會主義勞動者”這一概念，是指擁護社會主義制度和中國共產黨領導的人民。在民商法層面，勞動者是指以自身勞務和勞務產品為商品進行平等的市場交易以獲取利益的自然人。在勞動法層面，勞動者是指依法能夠轉移自己的勞動力使用權，通過與用人單位平等協商訂立勞動合同，參與到用人單位內部勞動協作與分工之中，與用人單位形成管理與被管理的人身隸屬關系和身份關系，以此謀取生活資料或工資收入的當事人。勞動法層面的勞動者又可細分為廣義的勞動者和狹義的勞動者兩類。廣義的勞動者指具有勞動主體資格的自然人，即勞動力市場中的勞動者；狹義的勞動者是在特定勞動關系中享有具體權利、承擔具體義務的自然人，即勞動法第2條規定的與用人單位建立勞動關系的個人，以及與國家機關、事業組織、社會團體建立勞動合同關系的個人。從以上引述的法律文件看，勞動者這個概念，多數場景下是指勞動者個人，是自然人。

（2）關于保護勞動者權益的法律規定。我國高度重視以立法方式保護勞動者權益，業已逐步形成以憲法為基礎，以勞動法為核心，以勞動合同法、勞動爭議調解仲裁法、《勞動合同法實施條例》《勞動保障監察條例》等法律、行政法規、部門規章、地方性法規為輔助的勞動者權益法律保障體系。具體而言，一是憲法對保護勞動者權益的規定。勞動權是憲法賦予公民的一項重要權利，它不僅涉及公民的生存，更涉及其全面自由的發展。我國憲法不僅規定了每個公民都享有勞動的權利，都可以成為法律上的勞動者，而且規定了勞動者有休息的權利。二是勞動法對保護勞動者權益的規定。根據勞動法的規定，勞動者享有平等就業和選擇職業、取得勞動報酬、休息休假、獲得勞動安全衛生保護、接受職業技能培訓、享受社會保險和福利、提請勞動爭議處理、依法參加和組織工會等權利。三是對勞動者個人信息的保護。雖然現行勞動法律沒有關于勞動者個人信息保護的專門規定，但民法典、個人信息保護法對此已經有所體現，如民法典在人格權編專設一章規范“隱私權和個人信息保護”，其第995條規定了侵害人格權的民事責任；個人信息保護法第69條進一步明確了侵害個人信息的過錯推定責任和損害賠償的計算方法。學術界對勞動者個人信息保護也進行了深入探討，從規范用人單位的監管權、完善反就業歧視法律制度、將勞動者個人信息納入勞動基準保護等方面提出了保護路徑。

（二）關于“生產資料”概念的表達

1.對“生產資料”概念的經濟學表達

在經濟學上，生產資料是指具有必須進入或至少能夠進入生產消費的形式的商品，具象化的表達是勞動者開展生產活動過程中所使用的資源或工具。在這個意義上講，生產資料是生產過程中土地、廠房、機器設備等勞動資料以及原料等勞動對象的集合。其中，勞動資料與勞動對象的關系表現為：勞動者直接掌握勞動資料，進而將自身的勞動活動通過勞動資料傳導至勞動對象，形成“勞動者—勞動資料—勞動對象”的生產鏈條。

2.對“生產資料”概念的法律表達

（1）法律意義上的生產資料，是指財產的一部分，即財產中用于生產的勞動資料和勞動對象。與財產相關的權利，是財產權。根據財產權的分類，人們對生產資料的權利，不動產方面包括土地權和房產權等，動產方面包括對廠房、車輛、生產工具的權利等。因此，依法保護財產權，本身就包含了對生產資料權利的保護。保護財產權，實質上就是保護勞動、保護發明創造、保護和發展生產力，對營商環境的改善和經濟的穩定增長具有基礎性的意義，對激勵投資興業、創造財富起著重要作用。為了敘述的方便，本文將對生產資料的權利的保護，統稱為對財產權的保護。

（2）關于保護財產權的法律規定。一是憲法對財產權保護的規定。財產權是一項經憲法確認、由公民享有的極其重要的經濟權利。它不僅為公民正當行使其他權利提供物質保障，也為我國發展社會主義市場經濟奠定物質基礎。我國社會主義經濟制度建立在社會主義公有制基礎之上，但是其不僅致力于保護全民所有制和勞動群眾集體所有制的公共財產，也高度重視并充分保障公民個人合法財產權益的不可侵犯性。我國憲法明確規定國家保護社會主義的公共財產，并依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。

二是民法對財產權保護的規定。財產權在民法上包括物權、債權、知識產權等財產形態。一方面，民法典明確規定所有合法的財產權不論所有制成分，都受到法律的平等保護，其集中體現于民法典第113條、第207條等條文。另一方面，民法典明確了財產權的種類及法律保護機制，如物權的確立、變動、保護以及救濟途徑，集中體現于民法典物權編等；又如，知識產權的取得、使用、許可、轉讓、侵權責任追究，集中體現于民法典第123條、第1185條等條文。

三是知識產權法對知識產權保護的規定。我國對知識產權保護的規定主要體現在專利法、商標法、著作權法等法律中。專利法專門保護發明專利、實用新型專利和外觀設計專利，明確規定了專利權的授予條件、期限等內容。商標法專門保護商標專用權，規定了注冊商標的續展、變更、轉讓和使用許可，商標注冊的申請等內容。著作權法專門保護具備獨創性的文學、藝術和自然科學、社會科學、工程技術等作品，規定了著作權人的權利、權利保護期以及與著作權有關的權利。

四是刑法對財產權保護的規定。刑法第13條規定了犯罪的概念，列舉了各種被視為犯罪的行為，其中侵犯國有財產、勞動群眾集體所有的財產、公民私人所有的財產，依照法律應當受刑罰處罰的，都屬于犯罪的范疇。刑法第5章、第8章等，集中規定了搶劫罪、搶奪罪、盜竊罪、詐騙罪、貪污罪等侵犯財產權利的犯罪，其他章節涉及轉化為搶劫罪、搶奪罪、盜竊罪、詐騙罪、貪污罪的相關規定。

（三）關于“勞動者與生產資料的結合”的表達

1.對“勞動者與生產資料的結合”的經濟學表達

歷史唯物主義深刻指出，物質資料生產活動構成人類存在和發展的物質基礎，是人類最基本、最關鍵且最核心的實踐活動。隨著上述物質資料生產活動的展開，自然而然地衍生出兩大基本關系：一是人類與自然界的互動關系，其歸屬于生產力范疇；二是人與人之間的交往和協作關系，其歸屬于生產關系范疇。生產力與生產關系并非孤立存在，而是緊密相連、不可分割的，它們統一于生產方式之中。

基于以上分析，筆者認為，勞動者與生產資料的結合有兩類基本方式：一類是技術方式的結合，其映射出不同發展階段的生產技術水平及其變化，著重描述基于手工工具、蒸汽機械動力、電氣自動化運行、人工智能驅動等不同技術條件背景下勞動者與生產資料的結合關系，因而未納入本文研究范疇。另一類是社會方式的結合，其本質上體現為生產活動開展過程中勞動者與生產資料所有者或經營者的相互關系，著重表達勞動者與生產資料在何種條件下結合以及如何結合。基于法律維度來看，即是指在生產過程中UeTNTpJ9I7Y5nMTzH/boQe7risoOkKMadvmSi5M46hI=“人與物之間的關系”以及“人與人之間的關系”。

2.對“勞動者與生產資料的結合”的法律表達和立法保護

（1）對生產過程中“人與物之間關系”的法律表達和立法保護。關于生產過程中“人與物之間關系”，主要是指生產過程中勞動者對生產資料的支配關系。比如，在所有權的場景下，是指誰對某類財產具有占有、使用、收益或者處分的權利。也就是說，有了所有權，就有了對財產的支配權利，就在生產過程中占有主動地位。再如，對科研人員的科研成果，承認其科研成果的所有權和長期使用權，有助于調動科研人員進行科研創新的積極性。民法典規定了職務技術成果的財產權歸屬、非職務技術成果的財產權歸屬和技術成果的人身權。專利法、商標法、著作權法等法律對此均作出了具體規定。

（2）對生產過程中“人與人之間關系”的法律表達和立法保護。正確規范生產過程中“人與人之間關系”，對于生產力的發展具有十分重要的作用。只有人與人之間關系融洽，才會產生從事愉快生產、科研的動力和心態。比如，在企業中，只有企業的員工與領導者之間有著融洽的合作關系，才能產生旺盛的生產積極性，形成高漲的改造自然界的熱情和能力。綜上，“勞動者與生產資料的結合”的法律表達實質上包括兩個維度：一是尊重勞動者的財產權利；二是尊重勞動者的人身權利，包括對其人格權的尊重等。

尊重勞動者的權利，這是調動勞動者積極性的根本要素。上述對勞動者權利的尊重需要置于“勞動者與生產資料的結合”的特定關系之中。“勞動者與生產資料的結合”關系，在一定意義上即指生產關系。在法律層面，該種關系構成相應的法律關系。比如，勞動者是生產力中最為活躍的因素。在企業“勞動法律關系”中，其中的管理組織，屬于生產關系的范疇；勞動者個人，屬于生產力的范疇。為此，我國勞動法、職業病防治法等法律對構建和諧勞動關系，保護勞動者相關合法權益作出了明確規定。如勞動法規定了國家應當采取措施，促進勞動就業；用人單位應當完善規章制度，保障勞動者合法權益。又如，職業病防治法規定了用人單位應當為勞動者提供符合國家職業衛生標準和衛生要求的工作環境及條件，依法采取有效措施保障勞動者正當的職業衛生保護權利。

新質生產力的核心內涵在于勞動者、生產資料及其優化組合的質變，并以全要素生產率的提升作為核心標志。以上列舉的相關法律規定表明，我國高度重視促進和保障生產力發展的立法工作，在該領域制定了相當數量的法律法規，對于促進和保障新質生產力的發展，發揮了十分重要的作用。

（四）關于“形成改造自然的能力”的表達

1.對“形成改造自然的能力”的經濟學表達

關于“形成改造自然的能力”，其中的能力一詞根據《現代漢語詞典》的表述，有“水平”或者“力量”的意義。所謂“水平”，是指在某方面所達到的程度。所謂力量，是指能力，即做事的本領。而“改造自然的能力”，是勞動者在實踐中發揮出來的改造自然、為我所用的特定能力與水平。所謂“形成”，是指“達到”的意思，即在具備勞動者、生產資料、勞動者與生產資料結合等要素的基礎上，經過科研攻關等手段，所達到的改造自然的水平和力量。

通過認真學習習近平總書記關于新質生產力的重要論述，筆者認識到新質生產力是相對于傳統生產力而言的，是新時代人類生存和發展所必須依賴的生產力。新質生產力是以顛覆性的新技術深化應用為驅動，并整合科技創新資源，引領發展戰略性新興產業和未來產業，進而形成以綠色為底色的強大的改造自然的能力，并極大推動人類文明發展與進步。因此，在理論上，也就自然而然地劃清新質生產力與“舊質生產力”和“新型生產力”等概念的界限了。

2.對“形成改造自然的能力”的法律表達

所謂“形成改造自然的能力”的法律表達，是指國家通過立法等手段，在依法保護勞動者、保護勞動者的生產資料權利、保護勞動者與生產資料的結合基礎上，通過制定科學技術進步法、促進科技成果轉化法等法律法規，促進我國生產力的發展。

在促進形成改造自然的能力方面，科學技術進步法規定了支持基礎研究、應用研究與成果轉化、企業科技創新、區域科技創新等內容，通過健全資金、稅收等科技創新保障措施，為促進科學技術進步、促進科技成果向生產力轉化、形成新的改造自然的能力提供法治保障。促進科技成果轉化法則規定了科技成果轉化的組織實施、保障措施、技術權益和法律責任等內容，體現了國家對研究開發機構、高等院校、企業等創新主體及科研人員轉移轉化科技成果的重視，有利于克服科技成果向生產力轉化的障礙。通過引導和激勵科研機構、科研人員積極轉化科技成果，加大對科技成果完成人和對轉化工作作出重要貢獻的人員的激勵力度，促進科技人員創新創業，從而推進形成新的改造自然的能力。

此外， 專利法、《專利法實施細則》《中國專利獎評獎辦法》《專利轉化運用專項行動方案（2023—2025年）》等規定，在各自領域對保護專利權人的合法權益，形成創新能力和改造自然的能力，促進經濟社會發展，也發揮了重要作用。

二、發展“新質生產力”專門立法的法理分析

在廓清法律意義上的“生產力”概念并對相關立法進行梳理后，就可以在此基礎上對支持發展“新質生產力”的法理進行分析了。有扎實的法理作為支撐，下一步開展促進新質生產力發展的專門立法，才會成為可能。

（一）發展新質生產力需要立法的保障

習近平總書記指出：“生產關系必須與生產力發展要求相適應。發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。”這是習近平經濟思想對馬克思主義基本理論的創新性應用與發展。馬克思主義認為，生產力和生產關系的矛盾運動是人類歷史發展的現實動力，人類社會發展的基本規律從根本上體現為生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑矛盾運動的規律。生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，而生產關系和上層建筑又分別產生反作用。從總體上看，生產力的發展水平決定了生產關系的性質和形式。隨著生產力的不斷發展，生產關系也會相應發生變化，以適應生產力的發展要求，當生產關系適應生產力發展要求時，它會促進生產力的發展，當生產關系不適應生產力的發展要求時，它會阻礙生產力的發展。生產關系和上層建筑既可以成為新技術革命產生和發展的動力，也可能成為新技術革命產生和發展的阻力。因此，進一步推動新質生產力加快發展，就必須形成與之相適應的新型生產關系和包括法律制度在內的上層建筑。

改革是我國經濟社會發展的強大動力。如果說過去的改革主要是由當時生產力的發展要求推動的，那么現在的改革就是由新質生產力的技術經濟特點所推動的。習近平總書記強調：“新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效_{d6a25ce9165a0c138eda46bba0dd776a}能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。它由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力。”這一先進生產力，以新制造、新服務、新業態、新動能為具體表現形式，具有人力資本占比高、研發階段時間長、金融支持力度強、營商環境要求高、市場渠道聯系緊、政府政策配套細等特點，在勞動者及生產資料的優化組合方面，強調創新用工模式、人才激勵機制和企業管理手段；在數據的生產、運用和保護方面，強調相適應的產權制度設計等。這一切，對調整生產關系、改革現行法律制度形成了現實驅動力。

2024年3月5日，習近平總書記指出：“深化科技體制、教育體制、人才體制等改革，打通束縛新質生產力發展的堵點卡點。”這進一步明確了形成與新質生產力相適應的法律制度的重點領域。

生產關系構成一定社會的經濟基礎。經濟基礎決定上層建筑，包括法律制度在內的上層建筑，在一定條件下會反作用于經濟基礎。因此，在當前和今后大力發展新質生產力的態勢下，專門制定促進和保障新質生產力發展的法律，是上層建筑積極服務于經濟基礎和生產力發展的必然要求。

（二）現行規范存在若干不適應新質生產力發展的阻礙

1.存在諸多影響新質生產力發展的阻礙

當下發展新質生產力還有諸多阻礙，亟須立法層面提供治理保障。首先，在數字經濟領域，隨著數字技術和數字經濟的迅猛發展，數字鴻溝加深、隱私侵犯、信息技術風險等問題凸顯，我國數據要素市場存在數據產權不清、標準不統一、共享程度低和安全保障力度不夠等問題。其次，在科技領域，我國目前科技創新法律制度體系尚不健全，法律落實還存在諸多桎梏，譬如科技人才培養、知識產權保護、科技成果應用轉化等方面的法治保障還有所欠缺。再次，在勞動法領域，現行勞動法律法規以團體性勞動為前提假設，以用人單位為基本保障主體，沿著“勞動事實—責任單位—保障義務—權利救濟”的邏輯展開，并未將個體性勞動作為主要調整對象，導致在個體性勞動興起并日漸成為主要就業形式后，現行勞動法律難以有效應對。互聯網平臺經濟的迅速發展帶來了數量龐大的新就業形態勞動者，他們與平臺企業和相關機構的法律關系復雜且認定難度大，勞動者權益保障不足。此外，在法律層面，發展新質生產力涉及的方面甚廣，而現有法律法規體系難以適應新的形勢，急需新的法律法規對新形成的社會關系進行公正和高效調整。因此，以上各項障礙，只有依靠法律手段，才能有效破解。

2.現行法律無法解決體系性的協同

促進發展新質生產力的政策的覆蓋面日益全面，其對體系化構造的需要日益突出。在構建新發展格局的戰略背景下，我國新質生產力的發展將越來越重視長效影響、戰略眼光與全面推進，并向體系化、法治化的方向運行。

立法具有明確的問題導向，其致力于解決特定領域現行法律無法體系性解決的現實難題。近年來，我國圍繞科技創新、產業發展、數據安全、勞動者權益保護、綠色低碳發展、能源安全、網絡安全等制定、修訂了一系列專門法律。上述規范雖然在一定程度上可發揮促進新質生產力發展的作用，但由于其均以解決專門問題為導向，難以解決不同問題交織導致的法律規定混亂、重復、沖突等協同性不佳的結構問題。因此，制定一部集中性、綜合性較強的專門法律，將相關重要政策制度統一融入一部法律中，制度規則之間的協調銜接性更強，對發展新質生產力具有重要意義。

3.頒布新政策無法解決長期穩定的問題

政策和法律都是治國理政的基本工具，政策是法律的淵源之一。在經濟發展新趨勢日新月異的背景下，政策由于具有較強的時效性、靈活性、針對性往往成為法律的先導，能夠在推動新質生產力形成和發展初期發揮較強的指導作用。但囿于政策規范性、連續性和可預期性不足的天然缺陷，難以為推動新質生產力穩步發展提供長效保障。因而，在全面依法治國背景下，需要運用法治思維和法治方式推動新質生產力發展。黨的十八大以來，黨和國家出臺了一系列關于促進高質量發展、推動新質生產力加快發展的政策文件，上述文件中關涉新質生產力發展的工作原則、具體制度、方法舉措等為專門立法提供指引，有必要將其中探索成熟和行之有效的內容上升為法律。

（三）為促進新質生產力發展應當專門立法

根據立法的邏輯，首先，要認真執行好現行的法律法規，將法律法規的要求落到實處，不能動輒立法；其次，涉及立法的，先要考慮修訂現行的法律，不能隨意起草新的法律法規，以免造成立法資源的浪費；再次，只有在以上兩個條件都不能滿足法治需求的情形下，才可考慮制定新的法律。從現有實際情況看，筆者認為當下前兩個選項均不能滿足發展新質生產力的需要，因此，可以專門制定促進新質生產力發展的法律。主要理由如下：

1.專門立法有助于堅定發展新質生產力的信心

社會主義法律應當與新質生產力發展要求相協調，為解放和發展生產力提供最大限度的法治保障。一些專家強調應當強化法律手段推進新質生產力發展。張占斌認為，形成新質生產力的過程中，法治化很關鍵。社會主義市場經濟要發展，法治建設應當及時地跟上。陳驚天認為，法治的引領、規范和保障作用，為新質生產力的發展創造更加優質的環境和條件。加強法治建設、完善法治體系、提升法治實施效能，應成為推動新質生產力發展的重要戰略選擇。張欽昱認為，新質生產力的內涵因法治保障而更具生命力和穿透力。法治要緊跟新經濟的演化，科技創新是法治助推新質生產力的關鍵要素。有序的促進型法律規范設計為我國重大科技創新成果涌現提供了制度支撐。將新質生產力形成與發展納入法治軌道，發揮法治保障在加快形成新質生產力中的重要作用，能夠有力促進法治中國建設與科技強國建設的深度融合。

2.專門立法有助于破解發展新質生產力的難題

筆者認為，依法發展新質生產力，不是僅僅靠修改科學技術進步法和促進科技成果轉化法就可以解決的，必須專門制定“新質生產力促進法”。

專門制定“新質生產力促進法”，有利于解決市場失靈問題。改革開放以來，我國市場主體獲得較大發展，但依然面臨發展機會不平等、產權保護不足、經濟自由受限、國際競爭力較弱等難題。急需集中法律資源，專門制定“新質生產力促進法”，并以市場失靈的補正機制呈現，而這決不是修訂一部科學技術進步法所能解決的。

專門制定“新質生產力促進法”，不僅能夠應對“市場失靈”難題，而且能夠對現行管理型立法模式進行一定的矯正。“促進”一詞強調強化市場主體的內在驅動力，即通過適時采取相應激勵措施誘發市場主體在促進新質生產力過程中的自主性。為推進形成和發展新質生產力，亟待國家通過立法提供更加有效的支持，推進法治建設，支持民營經濟發展，將產業政策的治理工具從行政審批等直接的干預型治理工具，轉向金融支持、產業發展基金等間接的引導型治理工具，提高產業政策的合法性與有效性。專門制定“新質生產力促進法”，應堅持市場機制的主導地位，而不宜過分采取行政命令等管控措施。這也就意味著“新質生產力促進法”之具體法律規范應當在遵循市場規律基礎上側重引導、鼓勵和支持保障，進而弱化行政控制和制裁性色彩，實現市場主體合法利益的有效保護。

（四）發展新質生產力需要專門制定一部促進型法律

為了促進新質生產力的發展，建議專門制定一部促進型法律——“新質生產力促進法”。

1.制定“新質生產力促進法”有利于發揮立法的引導作用

促進型立法釋放出法律的積極功能，強化了政策等非法律規范的正當性，具有明顯的引導作用。通過“引導”的方法鼓勵發展，積極的促進作用明顯。促進型立法能夠將現有關于促進新質生產力發展的政策規范轉化為法律制度，兼顧了政策的靈活性與法律的穩定性。同時，其在觀照現實的基礎上展望未來，體現出立法者在新質生產力形成和發展過程中，對尚未出現或未完全成熟的行為作指引性規范，從而引導各方主體預測并創新性調整其應然行為模式，在此基礎上取得良好的法律效果。在這個意義上講，“新質生產力促進法”以法律手段推動生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展，是建設法治中國的重要組成部分。

2.制定“新質生產力促進法”有利于“集中力量辦大事”

社會主義制度具有集中力量辦大事的優勢。促進型立法通過整合立法資源，發揮集中力量推進事業發展的功能，在重點領域集中立法、及時立法，有助于回應社會發展的法治需求。這主要是通過促進型立法的多重功能得以實現。一是通過將政策上升為法律進而產生政策推進功能。二是通過對相關主體行為的肯定性或否定性評價產生客觀評價功能。三是通過法律條文的簡潔與客觀呈現及其有效實施產生教育功能。四是以增益性內容為主激勵相關主體適當調整其行為進而產生預測功能。以上功能，決不是修改某一部現行法律所能解決的，必須單獨制定專門的法律，以有力促進新質生產力的加快發展。

3.制定“新質生產力促進法”有利于擴大法治的調整空間

現行法治以三大訴訟制度（民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟）和三大制裁制度（民事責任、行政責任和刑事責任）作為其核心調整范圍，在這種格局下，法治部門活動的空間很有限，很難進入我國國民經濟和社會發展的“主戰場”。而促進型立法的調整方式，注意采用政策、獎勵、補貼、稅收、榮譽等積極的行為手段，設定各種便利、優惠的激勵措施，大大拓展了法治的調整空間。相較于傳統的管理型立法，促進型立法更加注重將人作為法律主體，注重培育人的自主性與創造性，而不僅僅局限于對違法人員進行處理，這就會積極推動市場經濟的發展。因此，用促進型立法的方式，有助于更好發揮法治積極服務經濟與社會發展的功能，更加有力保護和激發社會主體發展新質生產力的創新精神。

4.憲法的綱領性條款為促進型立法提供了明確的憲法依據

現行憲法形成了系統完整、功能豐富、層次鮮明的治理工具譜系，“倡導提倡”“鼓勵獎勵”“保護保障”“發展支持”“推廣推行”“組織普及”等憲法中規定的治理方式為促進型立法模式的建構和發展提供合憲性前提，也為促進型立法的具體規范形成提供文本和制度供給。在此基礎上，立法者可以通過治理工具的靈活搭配激發市場潛力、推動多元共治，使得被視為“軟法”的促進型立法在市場經濟條件下間接產生規范和禁止的法律效果。

此外，“憲法國策條款+公民基本權利條款”構成新質生產力專門立法的憲法基礎。憲法第14條等條文就發展社會生產力作出專門具體規定。尤其是國策條款及公民基本權利條款往往在現實中凸顯出更強的立法必要性，可成為制定促進型立法的優先選項。“新質生產力促進法”即旨在落實上述憲法相關規定。

三、“新質生產力促進法”的主要制度構想

法律制度是國家政策向法律規范轉化的重要載體， 也是特定領域法律規范體系化的具象體現。“新質生產力促進法”可成為黨在新時代領導新質生產力發展的重要抓手，成為加快形成和發展新質生產力的法治保障。專門制定“新質生產力促進法”可以為發展新質生產力提供更好的環境和條件。“新質生產力促進法”主要制度的構建，應當圍繞支持新型勞動者、保護新型生產資料、促進勞動者和生產資料的有機結合，形成創新性的改造自然的能力等方面展開。

（一）進一步發揮新型勞動者潛能的各項制度

推動發展新質生產力，應當將最終落腳點聚焦于支持新型勞動者的創新行為。新質生產力的形成和發展意味著人類改造自然能力的提升，其與傳統的生產力的最大區別就是新型勞動者的出現。作為推動生產力迭代升級的主體，新型勞動者能夠帶來改變人類歷史進程的科技創新和生產經營創新。

充分發揮新型勞動者潛能，應當以系統觀念為指導，重點抓好重大制度的創新并對現行的一些制度進行優化，以期發揮先進制度的最佳效果，形成全面支持創新的良性機制。具而言之：一是完善人才引進制度。建議改革高科技人才有效供給不足的現狀，在高校、科研院所、企業之間科學合理地配置科技創P4DWK4l97iP96lK7IiEqgg==新人才，建立三者之間人才流動機制與聯合科研攻關制度，解決高科技企業高層次人才結構性供給不足問題。二是完善科研人員的績效評價制度。建議基于科研活動客觀規律，區分自由探索型和任務導向型科技項目，以類型化建構不同價值導向的評價模式，以質量、績效、貢獻為核心建構相應評價規則，以創新價值、能力、貢獻為導向建構科技人才評價體系；以標志性新理論、新技術、新產品、新專利為標準來設計人才評價標準，而決不能以論文發表數量作為評價的主要標準。三是完善支持科研事業單位探索試行更加靈活的薪酬制度，穩定并強化從事基礎性、前沿性、公益性研究的科研人員隊伍，為其安心科研提供保障，尤其是要解決好科技創新人才的后顧之憂，在子女教育、住房、收入、養老、醫療方面給予符合科技創新人才預期的福利待遇，提高科技創新人才創新的積極性和主動性，激發人才的創新潛能。

（二）進一步有效保護新型生產資料的法律制度

關于有效保護新型生產資料的制度，限于篇幅，本文以數據財產權利的保護為中心展開討論。人類進入數字時代，發展新質生產力需要各類新型的生產資料。隨著大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等信息技術的迅猛發展，數據作為一種基本的生產要素，具有極高價值，正在成為繼有體物與智力成果之后可供人類支配與利用的新型財富，數據財產正在成為與物權、知識產權相并列的第三類新型財產。尤其是，伴隨數據生產要素深度融入當下經濟發展模式，催生并進一步促進了人工智能發展，使其成為新質生產力發展的引擎。為此，需要在“新質生產力促進法”中就數據財產權利保護等作出明確規定，以充分保護新型生產資料。

1.明確數據財產權利的具體內容

不同于傳統的有形物質，數據作為新型生產資料被儲存于網絡空間中，因此其占有、使用、收益、處分等規則需要法律予以特殊規定。網絡安全法、數據安全法對數據的保護作出了特別的規定，但是并未明確數據財產權利的具體內容，而民法典也沒有作出明確規定，從而無法為發揮數據這一新型生產資料的作用提供法律保障。為此，建議在“新質生產力促進法”中對數據財產權具體內容予以細化，明確其行使方式，包括確立數據所有權并規定其取得方式；確立數據使用權推動數據生產要素的充分流通；確立數據的保有權并明確其與數據所有權、使用權的關系等。同時，明確在行使數據保有權時應充分尊重數據所有權和使用權，防止有關主體濫用市場支配地位，侵害他人合法權益。

2.建立數據財產權利的分級分類保護機制

《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》明確提出要探索數據產權結構性分置制度。為此，建議在“新質生產力促進法”中建立數據財產權利的分級分類保護機制。一是建議數據財產權利具體分為公共數據的財產權利、企業數據的財產權利和個人信息數據的財產權利；二是建議對上述不同的數據財產權利建構個性化的確權授權機制，以減少交易成本。對于公共數據，在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，除依法不予公開的外，適度向社會提供，并依據使用目的不同，分別探索建立無償和有償使用制度。對于企業數據，推動建立企業之間的雙向公平授權制度，防止數據壟斷。對于個人信息數據，推動數據處理者規范采集、持有、托管和使用，并依法保障數據來源者的合法權益。

3.強化數據財產權利的多渠道保護模式

現行數據安全法、網絡安全法主要以行政監管手段對一定主體的數據行為進行規范。在“新質生產力促進法”對數據財產權予以確認的前提下，僅依靠行政監管難以實現對該權益的完整保護，需要拓展民事訴訟等司法救濟路徑。具體而言：一是建議規定，侵權人侵害公共數據的財產權利的，法律規定的機關或組織可以依法向人民法院提起公益訴訟。二是建議規定，侵權人侵害企業數據或個人信息數據的財產權利并造成損害的，被侵權人可以依法提起民事私益訴訟尋求救濟。三是建議規定，進一步強化政府行政監管，明確行政監管的主體、監管方式，以及違反數據使用相關規定所要承擔的法律責任。此外，對于數據犯罪行為，還要依照刑法進行刑事處罰。

4.推動數據與人工智能等新型生產資料的協同保護

正如上文所述，數據與人工智能息息相關。一方面，大數據促進了人工智能的進一步優化，推動其在提升新質生產力中發揮更優功效。以ChatGPT為例，其即由大數據驅動，并深度改變了當下的生活方式和生產方式。另一方面，人工智能運用過程中又進一步產生相關數據，并產生相關數據財產權益保護問題。為此，建議在“新質生產力促進法”中推動數據與人工智能等新型生產資料的協同保護。比如，建議規定運用大數據訓練生成式人工智能需要進行算法備案和審查，明確由人工智能產生的相關數據財產權的歸屬。

（三）對“勞動者與生產資料結合”關系的協調制度

1.關于人與物之間關系的協調制度的創新

傳統生產力背景下，關于“人與物之間關系”，強調人對財產的支配關系，但是新質生產力條件下所確立的新型人與物的關系，更加強調“不為所有，但為所用”。這一點尤其在數據上表現得更加明顯。當下人類社會已經進入以互聯網信息技術為架構、數據互惠分享為基礎生態規則的數字社會。因此，關于人與物之間的制度也需要作出改變和創新以適應互惠分享這一導向，在保護財產權的基礎上推動物盡其用，以充分發揮物的功效，推動新質生產力發展。

建立新型財產關系，需要從以下方面切入進行制度創新：一是建立健全相關生產要素收益分配的規則。如在確認數據的保有權基礎上，確認數據保有者可以獲取相應的保有利益，并根據數據生成的貢獻度等建構數據所有者、數據保有者與數據使用者之間的利益分配規則。二是建立健全有關新型生產資料的分享制度。如在尊重企業數據財產權利基礎上，通過定期發布數據使用權合同指南等措施推動數據進一步流通使用。三是建立健全有關新型生產資料使用過程中公共利益保護除外條款。仍以數據為例，其作為新型的生產資料不僅承載著私人利益，也承載著公共利益。在為實現保護公共利益目的時，獲取個人信息等數據可以適當突破知情同意原則。

2.關于人與人之間關系的協調制度的創新

傳統生產力背景下，人與人之間的關系，強調在組織內部尊重勞動者的財產權利、人身權利，這無疑是正確的。但在發展新質生產力情勢下，人與人之間的關系發生了一定的變化，因此，國家不僅強調在企業、高校等組織內部給予勞動者以尊重，還強調在其他場景下充分發揮個體的積極性、主動性、創造性。這就需要回應人與人之間關系的變革進行相應的制度創新，以充分激發勞動者為個人發展、社會發展作出貢獻的積極性。具體的創新維度：一是完善薪酬分配制度，充分激發高技能人才創新創造的動力，打造高素質產業人才隊伍，助力發展新質生產力。二是推動實施戰略科學家隊伍培育支持計劃、卓越工程師隊伍建設計劃、戰略企業家培育計劃、名家大師培育計劃、“大國工匠”培育計劃、博士后創新支持計劃、高質量現代服務業人才隊伍建設工程。三是探索建立人才培養與工程項目、建設資金有機結合的人才開發機制。在國家科技計劃、重點工程項目經費中，安排一定比例用于人才吸引、培養和保障用途，將其作為考核對象實施效果的重要指標。四是貫通技能人才成長發展通道，落實高技能人才的年薪制、協議工資制，加大對高技能人才的獎勵表彰力度。在戰略人才力量建設中，國家采取稅收等措施引導各類用人單位加大對人才開發的支持。

（四）關于形成人與自然和諧共生能力的法律制度創新

傳統的法律制度，鼓勵形成改造自然的能力。但在自然資源日益枯竭的境況下，僅僅強調形成改造自然的能力，完全依靠消耗自然資源的做法，已經難以為繼。在發展新質生產力的時代，必須貫徹習近平經濟思想和習近平生態文明思想，在依靠科技創新提高生產力的同時，積極進行生態文明建設，建設環境友好型和資源節約型社會，并構建與之相適應的法律制度。

“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。”人類既要改造、開發、利用自然，同時還要適應、保護、美化自然，只有這樣，人類社會才能持續生存和發展。在新時代，生產力應是人類進行社會生產的能力，主要內容既包括勞動力和生產資料，還包括科學技術。由于勞動力、生產資料、科學技術不是一成不變的，而是不斷變化發展的，因此不同的時代和發展階段，生產力的狀況或者說發展水平有著很大的差別。新時代要求發展新質生產力。新質生產力本身就是綠色生產力，在新時代下，需要按照新發展理念，將綠色低碳發展貫穿到相關法律制度設計之中，以促進新質生產力的加快發展。

為促進綠色新質生產力發展，提高生態文明建設的能力，一要進一步完善生態環境規劃、監測調查基本制度，為生態環境治理提供頂層設計和信息支持。生態環境規劃不應限定為環境保護規劃，其是指行政機關為達成生態環境保護目標而編制的總體工作安排和實施方案，因而其內容應當包括污染防治、生態保護、綠色低碳發展等諸多方面。同理，生態環境監測調查之目的在于為行政機關決yZ0xGpZOrP8Cu47NXLLTew==策、執法等活動提供基礎信息，因而該項活動之范圍應當涵蓋自然資源調查、生態狀況監測、溫室氣體監測內容。二要進一步完善直接管控類基本制度，以此授權行政機關監管企業環境利用行為，具體包括生態環境標準、環境影響評價、生態環境許可制度，上述三項制度分別發揮技術指標、事前準入、事中管控功能。三要進一步完善激勵誘導類基本制度，通過稅費優惠、政府補貼等激勵措施激發企業綠色低碳轉型的積極性，督促企業切實承擔起環境保護社會責任。還應當制定綠色消費激勵機制，利用社交媒體宣傳推廣綠色消費理念，促進綠色消費。四要進一步完善事后應對類基本制度，包括生態環境應急管理制度、生態環境損害修復制度，發揮損害防治與損害修復功能。還要強化落實懲罰性賠償制度，進一步提高違法成本，從而形成震懾力，為發展綠色新質生產力提供可靠保障。總之，要進一步完善生態文明基礎體制，健全生態環境治理體系，健全綠色低碳發展機制。

結語

《決定》指出，要“推動生產關系和生產力、上層建筑和經濟基礎、國家治理和社會發展更好相適應，為中國式現代化提供強大動力和制度保障”。歷史證明，生產關系和上層建筑既可以成為新科技革命的加速器，也可能成為其抑制器。新質生產力是由科技革命的重點突破而拉動形成的，它的創新發展也一定需要新的生產關系、上層建筑和國家治理的有效適應。因此，為從根本上推動新質生產力的創新發展，就必須形成與之更相適應的生產關系和包括法律制度在內的上層建筑。根據《決定》精神，從當前和今后發展新質生產力的實際需求看，我國有必要在梳理現行相關政策和法律法規的基礎上，根據全面深化改革的目標進行重大制度創新，專門制定“新質生產力促進法”。這部促進型法律應當構建一系列重要制度，有效保護新質生產力發展的第一要素——新型勞動者，全面保護新型生產資料，有力促進新型勞動者與新型生產資料之間的高效協同，在關鍵技術領域實現突破，努力推進形成以綠色為底色的改造自然的能力。與此同時，還應抓緊制定、修訂其他相關法律，以營造良好的營商環境，全面深化數字技術與實體經濟的融合，大力發展戰略性新興產業和未來產業，形成因地制宜發展新質生產力的合力，為實現強國建設和民族復興偉業，作出新的更大的貢獻。