構建數字經濟治理的法治路徑

關鍵詞：數字經濟 法治路徑 制度預期 政策與法律 良法善治 包容審慎

中圖分類號：DF41 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2024）05-0145-156

一、背景與問題

數字技術的快速迭代和廣泛應用，極大改變了生產方式和生活方式，形成了數字經濟和數字社會的新形態。為有效回應經濟社會的巨變，國家的治理方式亦需相應調整。其中，為了化解數字經濟發展帶來的大量新問題，需要構建有效的治理體系，明晰具體治理路徑，以保障和促進數字經濟的有序健康發展。在數字經濟治理方面，我國主要運用政策和法律兩種手段。其中，政策手段有助于及時解決新問題，回應數字技術發展對數字經濟治理的挑戰，但政策制定主體多、政策手段數量大、政策內容變化快，導致政策協調性、穩定性不足，影響市場主體的有效遵從和“制度預期”，因此，應加快推進數字經濟立法，構建數字經濟的基本法律制度，使數字經濟治理逐漸從主要運用政策手段，轉向更多運用法律手段，從過于依賴政策路徑，逐步轉向更多依循法治路徑，由此才能切實在法治軌道上推進數字經濟發展，發揮法治“穩預期”的重要功能。

從“歷史—系統”的維度看，自改革開放以來，我國在經濟領域經歷了兩次“大轉型”：第一次是市場化轉型，它帶動了整體經濟體制的巨變，推動了與社會主義市場經濟體制相適應的法律體系的建立；第二次是數字化轉型（或稱信息化轉型），它催生了數字經濟、數字社會和數字政府，需要在國家治理方面構建與數字化相適應的法律體系。上述兩次轉型引發的法律體系變革，為數字經濟治理奠定了重要的制度基礎。事實上，無論是市場化還是數字化，都離不開法治化。如果說“市場經濟是法治經濟”，那么，“數字經濟更是法治nwiSA3kKIBO8LTqQs2feeg==經濟”。只有系統推動市場化、數字化、法治化的“三化”融合，才能有效解決數字經濟治理的相關問題。

在建設社會主義現代化國家的新時代，數字經濟關乎現代化經濟體系的構建，影響經濟社會的高質量發展，對人民福祉、區域發展、國家競爭等均有重要影響，只有不斷完善數字經濟治理，“加快構建促進數字經濟發展體制機制”，才能推動數字經濟的有序健康發展。因此，不僅要完善相關政策措施，構建數字經濟治理的政策體系，還要加強數字經濟領域的法治建設，明晰數字經濟治理的法治路徑，從而保障市場主體的“制度預期”。這是當前亟待解決的重要問題。為此，本文將基于“政策—法律”的分析框架，以及保障市場主體“制度預期”的主線，分別探討數字經濟治理的政策之維與法治之維，并提煉相應的法治路徑。本文強調應有效處理“政策與法律”的關系，將行之有效的數字經濟政策及時上升為法律，確立數字經濟治理的基礎法律制度；同時，還應加強數字經濟領域的執法和司法，將包容審慎監管原則貫穿其中，做到在執法中有效規制數字經濟發展，在司法中公正對待新經濟、新業態、新模式，從而切實遵循數字經濟發展規律，全面構建數字經濟治理的法治路徑，實現對傳統治理方式的突破和超越。此外，本文還試圖說明，面對數字技術的快速發展，不僅要關注數字經濟各個具體領域的治理，還應構建數字經濟治理體系，推進相關立法的體系化；尤其要強調法治“穩預期”的重要功能，通過加強數字經濟法治建設，使各類主體有法可依，并在包容審慎的治理實踐中形成穩定的“制度預期”。只有切實在法治軌道上推動數字經濟的健康發展，才能實現“以法治穩預期”“以法治促發展”的目標。

二、數字經濟治理的政策之維

我國的互聯網乃至整體數字經濟發展，存在著“非法興起”的現象和問題。在數字經濟治理方面，通常都是政策先行。其中，宏觀層面的整體數字經濟政策，主要體現為一系列重要的戰略綱要、發展規劃等；而微觀層面的具體數字經濟政策，則主要體現為針對具體領域的相關“意見”“建議”“通知”等。上述政策性文件數量眾多，在一定時期發揮著引領、推動數字經濟發展的重要作用。

例如，2016年5月發布的《國家創新驅動發展戰略綱要》強調要推進數字化、網絡化、智能化，提升數字產業競爭力；2016年11月發布的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》明確要促進“網絡經濟”和數字創意產業發展；2018年8月發布的《數字經濟發展戰略綱要》首次提出國家發展數字經濟的整體戰略；2021年12月發布的《“十四五”數字經濟發展規劃》對我國“十四五”期間的數字經濟發展作出整體擘畫；2023年2月發布的《數字中國建設整體布局規劃》則進一步對數字經濟的“做強做優做大”作出整體布局（見表1）。

以上列舉的不同時期重要戰略綱要、發展規劃，體現了我國數字經濟政策的重要發展歷程。在此過程中，我國對數字經濟的認識不斷深化和拓展，先后提出了網絡經濟、數字經濟、數字中國等概念。例如，第一，我國在數字經濟發展早期，主要強調將網絡化、數字化、智能化融入相關經濟領域，大力拓展“網絡經濟”；第二，在2016年G20杭州峰會通過《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》，明確界定“數字經濟”概念后，我國在后續制定的戰略綱要、發展規劃中，已普遍使用“數字經濟”一詞；第三，在2021年通過的“十四五”規劃中，設專編對“數字中國”建設作出規劃，國務院據此出臺了《“十四五”數字經濟發展規劃》，對發展數字經濟作出全面部署，專門強調“數字經濟治理”。上述三個時段，體現了“網絡經濟—數字經濟—數字中國”的概念拓展和持續發展，對于研究數字經濟治理的法治路徑尤其具有重要意義。

除上述整體數字經濟發展的戰略綱要和發展規劃外，我國還針對互聯網、大數據、人工智能等具體領域，分別制定了一系列重要的指導性文件和專項規劃（見表2），它們直接影響數字經濟治理體系的具體內容。

表2列舉的與數字經濟相關的不同層級指導意見和專項規劃，是對表1的戰略綱要和總體發展規劃的進一步具體化，它們都是數字經濟政策體系的重要組成部分。在表1、表2的專門數字經濟政策之外，還有涉及數字經濟內容的其他經濟政策，如有關要素市場化配置的政策就涉及數據要素的市場配置問題。上述各類政策的協調配合，有助于構建數字經濟的政策體系，共同形成治理合力。

此外，基于上述國家層面的各類政策，在地方層面也會制定相應的具體政策，包括與數字經濟相關的具體規劃、促進數字經濟高質量發展的政策措施等，由此使數字經濟領域的政策數量更為龐大，而相關法律的數量則相對較少。

應當說，針對數字經濟這一全新領域，相關政策治理確實需要不斷探索。在數字經濟發展之初，有關新經濟、新業態、新模式的規則較為匱乏，上述各類政策有助于快速回應相關新問題，并能夠發揮一定的指引作用。考察上述2015年以來持續出臺的相關政策，可以發現，隨著數字技術和數字經濟的發展，政策制定者持續回應數字經濟發展的需求，對數字經濟的認識亦不斷深化；與此同時，大量出臺的各類政策表明，我國的數字經濟治理更重視政策路徑，不僅政策制定主體多，而且政策的數量和層次多，能否保持政策的協調性、統一性、穩定性，會直接影響市場主體的“制度預期”。

鑒于在數字經濟發展早期，人們對許多新問題還普遍缺少清晰認識，較多運用政策手段實施治理，強調“政策先行”確有其必要性。但隨著對數字經濟及其相關治理規律認識的深化，可基于以往政策的得失，確立相關基礎制度，這對于形成各類主體穩定的“制度預期”更為重要。因此，數字經濟治理不能僅靠政策手段，還應構建法治路徑，完善數字經濟法治體系。

總之，從政策維度看，制定和實施數字經濟治理的相關政策甚為必要，但僅有政策手段是不夠的，還應進一步運用法律手段。基于政策與法律的關系，上述數字經濟治理的各類政策，是進行數字經濟立法的重要基礎，應將行之有效的政策予以法律化，并據此推進相關執法和司法，從而構建數字經濟治理的法治路徑。

三、數字經濟治理的法治之維

在數字經濟治理方面，需要從法治維度進一步完善數字經濟治理體系。為此，有必要梳理數字經濟治理中影響市場主體“制度預期”的突出法律問題，并基于“問題導向”構建數字經濟治理的法治路徑。

（一）既往備受關注的法律問題

數字經濟涉及領域廣泛，相關法律問題眾多。其中，平臺經濟治理、數據治理、人工智能產業規制等方面存在的大量法律問題備受關注，對市場主體的“制度預期”具有較大影響，現略舉例加以說明。

第一，在平臺經濟治理方面，我國曾于2020年年底提出“強化平臺經濟領域反壟斷，防止資本無序擴張”，依循這一政策導向，有關部門采取了一系列措施，由此釋放的政策信號引發了社會的強烈反響。能否準確理解上述政策導向，依法規范和引導資本健康發展，會直接影響市場主體的“制度預期”，是需要有效解決的重要法律問題。既往平臺經濟治理的實踐表明，僅強調政策導向，可能會導致不同的政策解讀；為保障市場主體的可預見性，必須運用法律手段，“促進平臺經濟創新發展，健全平臺經濟常態化監管制度”，切實在法治軌道上推動數字經濟發展。

正如其他經濟政策一樣，數字經濟政策也必須在法治框架下實施，只有按照法治的基本要求，避免政策的頻繁調整、劇烈變動帶來的不確定性，做到不溯及既往，才能保障市場主體合理的“制度預期”，從而推動經濟的穩定增長和良性運行。

第二，在數據治理方面，上述的平臺經濟發展會產生大量數據，此外，全社會各領域的數字化轉型都會生成大量數據，數據對生產、生活和國家治理的重要影響已達到前所未有的高度。隨著數據成為數字經濟的關鍵生產要素，由此也會帶來諸多復雜問題，迫切需要加強數據治理。由于相關法律制度缺失會直接妨礙對數據行為合法性的判斷，影響數據主體的“制度預期”，嚴重制約數據的流通、開放、共享、開發、利用，不利于數據價值的有效實現和數字經濟的發展，因此，大力推進數據法治建設，已成為從技術、經濟領域到法律領域的重要共識。

盡管我國與數據相關的立法已有多部，但仍不能滿足數據治理的需要，尤其在推動數據要素市場化配置、發揮數據要素“乘數效應”方面，更需要法治的有效保障。目前，對于數據應否確權、確什么權、如何確權等問題，在認識論和方法論上還存在較大分歧。對于此類難題，只有在未來的數據立法中更多考慮數據的特殊性，著重采取規制數據行為的路徑，才能保障數據主體的“制度預期”，從而促進數據要素的流通和利用。

第三，在人工智能產業發展規制方面，與上述互聯網、大數據等技術應用密切相關，隨著人工智能技術的迅速發展，對人工智能的主體地位、相關主體的權利義務、法律責任等基本法律問題已有較多討論，在此基礎上，對人工智能產業發展如何加強法律規制，亦成為日益受到關注的重要問題。特別是生成式人工智能的迅速迭代，標志著人工智能產業已發展到新階段。如何規制人工智能產業發展，對市場主體的“制度預期”會產生較大影響。

在人工智能產業快速發展的背景下，我國在以往重視“互聯網+”的基礎上提出了“人工智能+”，力圖通過人工智能賦能各相關領域的發展。為了解決人工智能產業發展涉及的大量法律問題，必須建立相應的法律制度，明確相關治理規則，“完善生成式人工智能發展和管理機制”。為此，我國已將制定人工智能法列入立法規劃。鑒于該法律尚未出臺，在GPT問世后不久，我國就發布了《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，盡管其立法層級相對較低，但面對人工智能技術的重大突破，它有助于及時提供基本的制度導向，明確相關監管和促進發展的原則，對于保障市場主體的“制度預期”與推進人工智能領域的相關立法均具有重要價值。

總之，上述三個方面分別涉及互聯網、大數據和人工智能，是數字經濟發展的核心領域，對于其中存在的大量法律問題，尤其應通過加強立法，提供有效的制度供給，保障市場主體的“制度預期”。上述具體領域備受關注的法律問題，在未來數字經濟法治建設中應持續關注。

（二）尚需進一步關注的法律問題

除前述備受關注的影響市場主體“制度預期”的法律問題外，還需進一步關注上述領域普遍涉及的共性法律問題。其中，貫穿上述領域的基礎制度，在數字經濟法治建設方面更具有基礎意義，如何夯實這些基礎制度，是需要進一步關注的重要法律問題。

對于數字經濟的基礎制度，可以從“數字”和“經濟”兩個方面觀察。一方面，從體現共性的“經濟”角度看，數字經濟只是一種新型“經濟形態”，它仍然建立在社會主義市場經濟體制基礎上，具有與其他經濟形態的共性，同樣需要有關市場主體產權保護、市場交易、市場競爭等方面的基礎制度；另一方面，從體現個性的“數字”角度看，數字經濟作為“新型”經濟形態，不同于農業經濟、工業經濟，尤其在數字技術、數據要素等方面有其特殊性，應據此構建相關的基礎制度。

第一，基于“經濟”的視角，數字經濟領域的基礎制度應與市場經濟體制相匹配。其中，市場主體的產權是其從事市場交易和市場競爭的基礎，只不過數字經濟領域的產權，因其客體存在特殊性，會與傳統產權有所不同，由此會影響數字經濟領域產權制度的構建。例如，學界普遍認為不應從所有權的角度進行數據確權，也有一些學者認為對數據難以確權或無需確權。由于數據主體更關注通過數據流通、共享、開發、利用實現數據利益，因此，在數字經濟治理方面，更需要在保障相關主體信息權等基本權利的前提下，實行負面清單制度，建立鼓勵和促進市場交易、維護公平競爭的基礎制度，建設和運營國家數據基礎設施，培育全國一體化數據市場，促進數據共享。這對數字經濟發展更為重要。

第二，基于“數字”的視角，應更多考慮“新型”經濟形態的特殊性，從數字技術、數據要素等維度，構建貫穿網絡化、數據化、智能化的基礎制度。其中，數據、算法、算力方面的基礎制度，會影響數字經濟的各個領域，涉及技術、經濟、法律、倫理等諸多方面。例如，“數據二十條”是從政策維度強調構建數據要素的基礎制度，如果對這些政策內容加以法律化，就會影響數字經濟的多個領域。此外，數字經濟的各類新業態新模式的發展，都需要利用數字經濟基礎設施，對這些方面的基礎制度也應盡快完善。

（三）解決上述法律問題需要構建法治路徑

上述數字經濟治理方面存在的多種法律問題，無論是具體領域的法律問題，還是涉及各個領域的基礎制度問題，都會影響各類主體穩定的“制度預期”，迫切需要相應的法律制度加以解決。隨著數字經濟從“非法興起”階段轉入“依法發展”階段，更應強調法律手段的運用，著力構建數字經濟治理的法治路徑。

構建數字經濟治理的法治路徑，需要有效處理“政策與法律”的關系。鑒于各類數字經濟政策是數字經濟立法的源泉，同時，加強數字經濟立法也能為各類數字經濟政策的有效實施提供重要保障，應在法治框架下，選取行之有效的數字經濟政策加以法律化，并將其作為數字經濟治理的基本手段。為此，應分別在國家和地方層面推進數字經濟立法，既要對傳統法律制度加以優化或改造，也要創設新型的專門法律制度，從而為構建數字經濟治理的法治路徑奠定制度基礎。

構建數字經濟治理的法治路徑，同樣涉及良法和善治兩個方面：一方面，在構建良法的過程中，應在既有法律制度中不斷增加涉及數字技術、數字經濟的法律規范的同時，進一步加強數字經濟領域的專門立法，打造能夠直接回應數字經濟發展的新型制度，從而將傳統制度的優化與新型制度的創設有機結合，為數字經濟治理奠定良法基礎；另一方面，在推進善治的過程中，應基于上述良法，貫徹包容審慎原則，推進執法和司法的協同，加強數字經濟立法的有效實施，從而為市場主體提供穩定的“制度預期”。

此外，由于各類主體在立法層面都要遵守憲法、立法法等，在執法和司法層面都要遵守數字經濟領域的相關法律，因此，應將守法貫穿立法、執法、司法等各個環節，并確保各類國家機關帶頭遵守憲法和法律，這對于保障市場主體的“制度預期”尤為重要。鑒于各個環節都涉及守法問題，本文在后面將分別著重研討立法和執法、司法問題，而對守法問題則不再單獨討論。

四、數字經濟立法：構建法治路徑的基礎

加強數字經濟立法，是構建數字經濟治理的法治路徑的重要基礎。為了推進數字經濟立法的體系化，應明確數字經濟治理的重點立法領域，并在具體立法中融入相關重要價值。只有基于“價值—規范”的二元結構，在相關重要價值的引領下，加強各類重點領域立法，才能實現數字經濟立法體系化的目標，發揮法治“固根本”“穩預期”的重要作用。

（一）數字經濟立法的體系化目標

在數字經濟治理方面，我國已推出一系列“新型立法”或“專門立法”，包括數據安全法、網絡安全法、個人信息保護法、電子商務法、電子簽名法等。與此同時，我國還在刑法、民法、經濟法、行政法等部門法的相關既有立法中，融入有關數字經濟的條款，它們同樣是數字經濟立法體系的重要部分。

例如，在數據立法方面，反壟斷法有關數據壟斷的規定，反不正當競爭法的“互聯網專條”和擬新增的“數據專條”，消費者權益保護法有關個人信息權的規定等，都在數據治理方面發揮著重要作用。此外，民法典有關保護個人信息權益的規定，以及刑法對相關信息犯罪的補充規定等，都是在修法過程中增補的相關條款。上述涉及數字經濟的各類法律制度，共同構成了數字經濟治理的立法體系。

目前，國家層面和地方層面的數字經濟立法已初具規模，其立改廢釋亦在持續推進，需要加強央地立法的協調，并與數字經濟政策相銜接。在推進立法體系化的過程中，可以從數字經濟的地方立法中汲取營養，構建國家立法與地方立法相互協調的立法體系。

例如，為了促進數字經濟發展，已有多個省市制定《數字經濟促進條例》，并積累了一定經驗，對此，國家在制定數字經濟促進法的過程中亦可加以借鑒。又如，結合地方在數據方面的立法經驗，既可對數據行為、數據產業、數字經濟基礎設施等多個具體領域進行專門立法，也可在數字經濟促進法或數據法等綜合性立法中對上述內容分別規定。此外，面對人工智能產業的迅猛發展，我國尤其重視“人工智能+”，并將人工智能法的立法提上日程。對此，上海、深圳等地有關人工智能的立法經驗也值得借鑒。

另外，在推進數字經濟立法體系化的過程中，還可適當借鑒國外的相關立法經驗。從全球范圍看，各主要經濟體都非常重視數字經濟立法，并以此推動數字經濟發展。例如，歐盟在數字治理方面的多項立法，從2018年的通用數據保護條例（GDPR），到后續的數據治理法（DGA）和數據法（Data，Act），以及數字市場法、數字服務法、人工智能法等，已形成較完整的數字經濟立法體系，產生了全球性影響。此外，美國、日本、韓國、俄羅斯等諸國，也都結合本國國情制定了相關法律。盡管各個國家和區域對數字經濟治理存在不同認識，其具體立法領域和內容側重亦不盡相同，但在重視相關立法，構建數字經濟治理的法治路徑方面，則具有較大的共通性，在推進數字經濟立法體系化方面的經驗亦值得借鑒。

總之，只有持續修改既有立法，并制定新型專門立法，才能構建數字經濟的立法體系，為整體的數字經濟治理奠定重要的法律基礎。在此過程中，需處理好“科技與法律”以及“數字經濟與數字政府”的關系，并適當借鑒地方立法和國外立法的相關經驗，進一步推進我國數字經濟立法的體系化。

（二）數字經濟立法的重點領域

為了有效實現上述數字經濟立法體系化的目標，還需要明確立法的重點領域。鑒于數據要素配置、數字產業發展直接影響數字經濟的地位及其可持續發展，應將有關數據要素和數字產業發展的立法作為數字經濟立法的重點領域。

1.有關數據要素的立法

基于數據對數字經濟發展的關鍵作用，需要在法律層面對數據資源的持有、數據要素的使用、數據產品的開發利用等加以規定。對此，盡管“數據二十條”等數字經濟政策已經確定了重要的原則和規則，并提出了“三權分置”的框架，但這些政策畢竟不能作為各類主體從事數據行為、實施數據要素配置的法律依據。因此，如果普遍認為“數據二十條”的某些政策內容具有合理性和可行性，就應將其上升為法律，規定于相關立法中；如果認為其相關政策內容尚需在立法層面加以改進或優化，也應通過數據立法加以解決。

例如，“數據二十條”有關公共數據開放共享、分級分類授權等內容，已得到廣泛認可，可考慮將其適當轉化為相關法律規定。鑒于我國的數據安全法、個人信息保護法等主要是從“安全法”“保護法”的角度對數據和個人信息作出規定，還缺少促進數據有序流通、有效利用等方面的具體制度安排，因此，需考慮未來應如何構建更為完整的數據立法體系，是制定綜合性的數據法，還是具體的、專門的公共數據法、數據產業發展促進法等，這對于有效發揮數據要素的作用尤為重要。

此外，數據主體可否從事數據處理行為，取決于其是否享有“數據處理權”。鑒于數據不同于傳統的“物”，不宜或難以確定數據的所有權歸屬，應著重“界定”相關主體從事數據行為的權利，實現有效的“數據界權”。例如，“數據處理權”是涉及數據的收集、加工、存儲、使用、交易等一系列權利的“權利束”，如果某個主體享有數據處理權，其數據處理行為合法有效，其行為產生的相關收益或利益就具有合法性，應依法受到保護。

因此，應將數據界權與數據行為緊密結合，從而揭示“信息—數據”領域的主體、行為、權利、義務、責任之間的內在關聯。依據現行法律規定，相關主體的信息權，包括個人信息權、國家和企業的秘密信息權等受法律保護，這是對數據行為邊界的重要限定。只有實行負面清單制度，依法“界定”相關主體的權利范圍或行為邊界，切實保護相關主體的信息權，才能有效促進數據的開放共享、開發利用，從而推動數字經濟的發展。

2.有關數字產業的立法

數字經濟發展離不開產業，核心是產業數字化和數字產業化。我國正在著力構建現代化產業體系，數字產業是其重要組成部分，國家高度重視數字經濟的發展規劃。例如，國家為促進互聯網產業、大數據產業和人工智能產業的發展，已制定專門發展規劃。同時，在數據安全法等立法中，也要求將包含數字產業的數字經濟發展納入相關規劃。基于上述各類發展規劃，應將相關促進數字產業發展的政策轉化為國家或地方層面的立法，并由此進一步構建“數字產業法”的制度體系。

其實，在地方立法層面，對促進數字產業發展已有諸多探索。一方面，在浙江、廣東、河南、河北等省制定的綜合性立法中，對促7ad57ad0838168873be826feaabd4080ec94a8e3bf14d434e0e2d04af79284c8進數字產業發展的具體措施均有大量規定；另一方面，在各地的數字經濟專門立法中也有諸多規定，如遼寧等多個省的大數據立法都涉及大數據產業發展。此外，上海、深圳等地還對人工智能產業進行專門立法。可見，數字產業化和產業數字化，以及政府促進數字經濟產業發展的諸多規定，都是數字經濟立法的重要內容。結合各地的既有立法及其共識，未來在國家立法中也應進一步增加促進數字產業發展的內容。

另外，在國家立法層面，已經體現了對數字產業發展的支持。例如，網絡安全法第3條規定，“國家堅持網絡安全與信息化發展并重”“推進網絡基礎設施建設和互聯互通，鼓勵網絡技術創新和應用”。此外，數據安全法第7條規定“國家保護個人、組織與數據有關的權益，鼓勵數據依法合理有效利用，保障數據依法有序自由流動，促進以數據為關鍵要素的數字經濟發展”；該法第13條還規定“國家統籌發展和安全，堅持以數據開發利用和產業發展促進數據安全，以數據安全保障數據開發利用和產業發展”，等等。上述規定都強調統籌“安全與發展”或將兩者并重，這是對數字產業有序健康發展的重要制度保障。

（三）數字經濟立法的價值引領

上述數據立法、數字產業立法等都需要加強價值引領，這是整體數字經濟立法的共性問題。例如，安全與發展是兩類重要價值，在數字經濟立法中尤其需要兼顧。鑒于安全是發展的前提，在立法中必須切實保障相關網絡、信息和數據的“安全”，為此，我國較早制定的網絡安全法，以及其后制定的數據安全法和個人信息保護法，分別重點關注了網絡安全、數據安全和個人信息安全，這是促進數字經濟有序健康發展的前提和基礎。

此外，與上述兩類價值密切相關，數字經濟立法還涉及效率與公平、自由與秩序等價值，它們直接關乎數字正義的實現。上述價值構成的價值體系，對于構建數字“良法”尤為重要。因此，應在上述價值的引領下展開數字經濟立法，夯實數字經濟法治軌道的“路基”。

例如，在人工智能立法方面，上述各類價值均應體現：第一，人工智能有助于提高生產效率和生活便利度，但也會對就業、分配等產生負面影響，為此，應解決好經濟公平和社會公平等問題，實現效率與公平的兼顧。第二，人工智能作為人類能力的擴展，有助于擴大人的自由，促進人的全面發展，但也要防止其影響社會經濟秩序，為此，應通過維護公平競爭，保護消費者權益，實現自由與秩序的平衡。第三，人工智能可能帶來多種風險，對個人乃至人類造成威脅或危害，為此，應在保障“個體的人”以及“整體人類”基本安全的前提下，促進人工智能產業的發展，通過安全與發展兩類價值的協調，充分發揮人工智能的積極功用，不斷推進數字經濟各個領域的有序健康發展。

基于上述價值體系，在保障公平、秩序、安全等重要價值的前提下，應強調給市場主體更多自由空間，從而提升經濟效率，促進科技創新和數字經濟發展。因此，應將推進“具有包容性的數字經濟立法”作為基本方向，并據此推動“包容審慎原則”在執法和司法中的落實。

總之，鑒于我國目前數字經濟立法的系統性還不夠，應基于數字經濟的發展要求，推進各個層次、各個領域的相關立法，推進數字經濟立法的體系化。為此，應在數據要素、數字產業等重點領域加強立法，并在相關立法中體現各類重要法律價值的引領，由此才能基于“價值—規范”的二元結構，構建數字經濟領域的良法，為整體數字經濟治理奠定法律基礎。

五、數字經濟善治的關鍵：執法與司法

完善數字經濟治理，不僅要持續構建良法，還要在執法和司法環節有效實施法律，保障市場主體穩定的“制度預期”，這是實現數字經濟“善治”的關鍵。為此，應堅持包容審慎原則，推進多元主體的協同共治，這對于構建數字經濟的法治路徑至為重要。

（一）應堅持包容審慎原則

無論是執法還是司法，都應當堅持包容審慎原則，體現自由與秩序、安全與發展等重要價值的平衡和協調。在數字經濟持續創新發展，新業態、新模式不斷涌現，相關制度供給滯后的情況下，依法有效適用包容審視原則更為重要。

為此，在執法環節，應基于數字經濟的特殊性，充分貫徹包容審慎原則。例如，在平臺經濟治理方面，需要結合平臺經濟反壟斷的特殊性，關注數據壟斷、相關市場界定等方面與傳統法律制度的差別。只有遵循包容審慎原則，將積極的鼓勵促進與消極的限制禁止有機結合，才能實現有效的全面規制。基于執法機構的監管給平臺經濟帶來的較大影響，可以認為，有效的數字經濟治理，既需要好的法律，也需要執法機關對數字經濟發展規律有全面的認識。

此外，在司法環節，同樣要遵循包容審慎原則。例如，在處理數據糾紛方面，在缺少法律明確規定的情況下，如果堅持傳統的“確權路徑”，許多糾紛就很難解決。為此，司法機關普遍依循包容審慎原則，主要采行“規制路徑”來定分止爭。相關司法實踐表明，即使在立法上對相關主體數據權利未作規定，仍可通過既有法律規定的妥善適用，來規制相關主體的數據行為，并保護其合法權益。事實上，對易于復制、越用越有價值的數據，更應鼓勵其流通和使用，而不應通過傳統的確權路徑加以限制，這更有助于保障市場主體的“制度預期”，促進新經濟、新業態與新模式的發展。

（二）加強多元主體的協同共治

完善數字經濟治理，需要多元主體協同共治。其中，優化和協調各類執法機構、司法機關的權力配置，保障平臺企業、消費者等主體的依法參與，對數字經濟的協同共治具有重要影響，需要著重關注。

首先，在執法機構的權力配置方面，我國參與數字經濟治理的執法機構眾多，要實現有效的分權、分治，就需要構建系統的法治路徑。為此，應當對執法機構的規制權限進行適度整合，增進其相互協同，同時，應避免不當的監管競爭，防止出現監管空白等，從而保障市場主體的“制度預期”。

其次，在司法機關的權力配置方面，應明確各級、各類法院對數字經濟領域相關案件的受案范圍，這涉及法院系統的內部分工問題。例如，為加強數字經濟治理，適應數字技術發展的需要，我國先后在杭州、北京、廣州等地設立了互聯網法院，不僅審理網絡購物、網絡借貸等一般性的互聯網糾紛，還審理算法規制、數據確權、平臺治理等新型復雜案件，對于促進數字經濟發展起到了一定的積極作用。同時，知識產權法院等專門法院，在審理數字經濟領域的反壟斷、反不正當競爭案件方面，更應發揮重要作用。此外，面對數字經濟領域的復雜問題，執法機構往往側重于市場監管的立場、手段和方法，而司法機關則側重于解決糾紛的思路，兩者有時可能存在認識分歧。但在遵循數字經濟發展規律、促進數字經濟發展方面，兩者應該是一致的。在平臺經濟反壟斷、數據主體權益保護、人工智能產業規制等方面，尤其應提升執法機構與司法機構的共識度，增進兩者之間的有效協同，這對于保障市場主體的“制度預期”更為重要。

最后，多元主體參與的協同共治，不僅需要優化和協調上述執法主體和司法機關的權力配置，還要保障平臺企業、消費者等眾多主體的參與權，這對于數字經濟的健康發展具有特殊價ca61050b88d33225098dac10f898a67f值。為此，應有效配置各類主體參與數字經濟治理的權力與權利，充分發揮平臺企業、消費者等各類主體的不同作用，構建多層次、多類型的“規制體系”，并提升多元規制的有效性。只有各類主體能夠有效行使參與權，才能形成更為合理的治理規則，保障市場主體的“制度預期”。

總之，隨著數字經濟立法的不斷完善，執法與司法已成為實現數字經濟善治的關鍵環節。由于數字經濟治理涉及多元共治，需要有效配置各類主體的權力和權利，其中，執法機構能否依法行使規制權，司法機關能否依法獨立行使審判權，兩類主體能否在法治框架下堅持包容審慎原則，對實現數字經濟領域的善治至為重要。

結論

我國的數字經濟治理，主要運用政策與法律兩類手段。應強調“數字經濟更是法治經濟”，要更多依靠法律層面解決相關問題，因而須著力構建數字經濟治理的法治路徑。基于“政策—法律”的分析框架，本文從政策和法律兩個維度，探討在數字經濟治理領域影響市場主體“制度預期”的問題，強調應有效處理“政策與法律”的關系，將行之有效的數字經濟政策及時上升為法律。鑒于無論在平臺經濟治理、數據治理和人工智能產業發展規制等具體領域，還是在貫穿上述各領域的基礎制度等方面，都存在影響市場主體“制度預期”的突出法律問題，應著力從良法與善治兩個層面，構建數字經濟治理的法治路徑。為此，在數據治理、數字產業發展等重點領域，應加強相關價值引領，推進數字經濟立法的體系化，從而構建良法；同時，基于上述良法，還應將包容審慎原則貫穿執法和司法，優化和協調執法機構和司法機關的權力配置，保障平臺企業、消費者等主體在數字經濟治理方面的參與權，通過加強多元主體的協同共治，持續推進“善治”。依循上述數字經濟治理的法治路徑，更有助于“打造透明穩定可預期的制度環境”，保障市場主體的“制度預期”，切實在法治軌道上推動數字經濟的有序健康發展。

數字經濟發展狀況如何，會直接影響國家整體經濟的現代化，關乎國家競爭和未來發展。應充分認識到“法治是中國式現代化的重要保障”，將法治建設提升到應有高度，推動數字經濟領域的良法善治的形成。在此過程中，既要從市場化的角度，關注數字經濟發展與數字政府建設，處理好政府與市場的關系；又要從信息化的角度，有效解決數字技術、數字經濟和法治建設的相關問題。對于數字經濟發展帶來的大量新問題，相關制度如何回應，制度調整是否劇烈、多變，都會直接影響市場主體對制度的預期；而市場主體的“制度預期”，又會影響其各類經濟行為，從而影響整體經濟發展。由于相對于政策手段，實施法治更有助于市場主體形成穩定的“制度預期”，因此，應著力完善各類數字經濟立法，推進立法的體系化；同時，在法律實施過程中應貫徹包容審慎原則，保障各類主體的廣泛參與，切實實現協同共治。通過推動包容性立法以及法律的包容性實施，促進市場主體形成穩定的“制度預期”，更能體現法治“穩預期”的重要功能。基于既往多個學科有關“預期”的理論，以及保障市場主體“制度預期”的實踐，可以進一步提煉數字經濟的“制度預期”理論，并將其作為整體法治理論的重要內容。既往有關數字經濟治理的大量研究，為探討數字經濟治理的法治路徑奠定了重要基礎。在此基礎上，還應進一步提升數字經濟治理研究的系統性，以全面回應數字經濟的新發展。數字化轉型為中國經濟發展提供了重要機遇，可基于“政策—法律”“歷史—系統”“數字技術—數字經濟—數字法治”等分析框架，結合市場主體的“制度預期”問題，以及國家的“包容性立法”等，進一步構建數字經濟治理的理論體系，從而推動“數字經濟法”知識體系的形成和完善。