構建高標準自貿區網絡的對策分析

李馥伊

當今世界正面臨百年未有之大變局，我國所處的國際經濟格局發生了深刻變化，全球經貿規則面臨重構，各主要經濟體紛紛在新一輪規則重構中搶占話語權、主導權。與此同時，我國國內的深化改革已進入攻堅期和深水區，亟需處理好政府與市場的關系，進一步優化營商環境、加強與國際通行經貿規則對接。在這種形勢下，準確把握國際經貿規則變化趨勢，進行自貿區網絡高標準建設更加刻不容緩。我國自貿區戰略實施以來取得了舉世矚目的成就，但在規則的“高標準”“廣覆蓋”方面與新一輪國際高標準自貿協定仍存在不小的差距，阻礙了我國與大型經濟體構建自貿區的進程。要對接國際高標準規則，不僅要深入研究當前國際經貿規則的變化，還要從體制機制建設入手，從源頭上改善市場預期和營商環境，從制度上提升自由化和便利化水平。

一、我國高標準自貿區網絡建設的成就與不足

我國自貿區（FTA）戰略實施以來取得了快速發展。截止到2019年7月，我國已和澳大利亞、韓國、瑞士、新加坡、東盟等24個國家和地區簽署了16個自貿協定，區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、中日韓、中國—海合會等13個自貿協定正在積極談判之中，中國—哥倫比亞、中國—加拿大等8個自貿區也正在研究中。從自貿協定數量看，我國所簽署的自貿協定數量次于歐盟（42個）、韓國（18個），高于美國（14個）。從自貿協定涵蓋的貿易量來看，我國所簽署的自貿協定已覆蓋全球40%的貨物進出口貿易額。從自貿協定的議題來看，在中韓和中澳自貿協定中，已涉及到環境、標準、勞工、競爭中立等“21世紀新議題”。

同時也應該注意到，我國所簽署的16個自貿協定中，有9個簽約對象均為亞太地區的中小型經濟體。我國和美國、日本、歐盟等全球性和區域性大型經濟體的自由貿易協定談判還未達成，我國與美國的雙邊投資談判也已擱置。我國與主要經濟體的自貿協定談判進程緩慢，部分原因在于現階段我國自貿協定的規則標準與大型經濟體間自貿協定的標準仍有較大差距，尤其是在對標規則的“廣覆蓋”和“高標準”方面還有待提高。

在“廣覆蓋”方面，隨著我國經濟發展水平的不斷提高，自貿協定規則所覆蓋的領域也在逐步拓寬，從早期集中于關稅減讓、原產地規則等傳統領域逐步涉及跨境電商、透明度等議題。但相較全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、美墨加協議（USMCA）等高標準自貿協定，我國FTA規則中涉及的“21世紀協定”邊境后議題仍然偏少（詳見表1）。

在“高標準”方面，雖然我國在貨物貿易關稅減讓、原產地規則、技術壁壘等傳統議題已經形成了一套成熟的理念和模式，但在數字貿易、知識產權、勞工、環境等非傳統領域議題方面，我國的規則設計理念、設計能力和法理基礎較美日歐差距較大，尚未形成“中國FTA規則”。如在數字貿易規則方面，我國已明確表示將致力于在跨境貨物貿易及物流、支付等相關服務，在跨境電子商務便利化、電子簽名、電子認證、在線消費者權益保護等領域建立規則，但迄今為止，我國的FTA無一納入該領域相關規則。且就規則本身而言，USMCA、CPTPP的數字貿易規則設計能力要顯著強于我國，相關章節不僅覆蓋了基于網絡的跨境商品流動，而且強調跨境數字服務流動。再比如，在勞工規則方面，USMCA勞工章節新增禁止對實施權利的勞工施以暴力、保護移民勞工、反對對特定工作場所和特定職業的歧視、保障女性平等權利等條款。除正文條款外，USMCA還在美墨勞工合規雙邊換文中進一步加以規制，要求墨西哥做出改善勞工權力、加強勞工執法的承諾。

二、新一代高標準自貿協定經貿規則的特征及對比

近年來，國際經濟格局發生深刻演變。一方面，新興經濟體和發達經濟體的增長速度已經逐漸形成前者占優的“剪刀差”，基于這一變化，過去“被平衡”的廣大新興國家主動提出自己的訴求，要求在全球治理體系的重建中建立能代表自己利益的經貿規則。另一方面，二戰以來，發達國家主宰著“中心—外圍”的全球治理體系，長期向其他國家輸出各類“規則”“標準”“秩序”和“最佳實踐”。但2008年金融危機之后，發達國家民粹主義涌動、掀起逆全球化浪潮，尤其是特朗普上臺以后，美國退出多個全球治理框架，導致部分全球治理領域出現真空甚至赤字。

在此背景下，經貿規則的重塑正在加快推進，發達經濟體與新興經濟體在構建國際規則方面的博弈更加激烈。發達經濟體所提出的新一輪高標準經貿規則不僅關注邊境措施的改革，更加關注邊境后措施;既有傳統的議題，又有反映新興貿易業態的議題。部分議題和高標準規則是與我國既定政策方向一致、我國部分占優的領域，比如數字貿易;部分議題和高標準規則雖超越我國發展階段，但與我國既定方向一致，比如知識產權;部分議題與我國既定政策差異明顯，甚至存在根本利益沖突，比如國有企業等。這些經貿規則層面的變化，給我國構建高標準自貿區網絡帶來了機遇和挑戰。

（一）高標準自貿協定中數字貿易規則架構及特點

當前新一代高標準自貿協定如CPTPP、USMCA等，所指數字貿易內涵不斷擴大，相關規則不僅涵蓋了狹義上的網絡購物，而且重點關注“數字產品”的貿易，即可以通過電子方式傳輸的計算機程序、文本、視頻、圖像、錄音等其他數字編碼產品的跨境流動。

CPTPP數字貿易核心規則主要有以下幾點：一是堅持網絡自由開放、禁止對數字產品征收關稅、確保貿易伙伴不會采取保護性措施。二是要求貿易伙伴允許跨境信息自由傳輸，不得強制要求設備本地化。三是認可各國有制定自己監管規則的權力，即當信息跨境自由傳輸、數據自由存儲與實現合理公共政策目標相沖突時，可不遵守相關“自由”規則。USMCA數字貿易章節保留了CPTPP電子商務章節絕大部分內容，但對幾處關鍵環節進行了修訂，體現了USMCA更高標準、涵蓋范圍更廣的特征。從刪減內容看，USMCA刪除了非歧視待遇條款“本條不適用于廣播”的規則，擴大了規制范圍。USMCA有關設備本地化（數據存儲本地化）的措辭更加嚴格，刪除了締約方可以公共政策為理由強制要求設備本地化的例外條款（詳見表2）。