長城保護公益訴訟的辦案難點及對策

摘 要：長城保護公益訴訟是檢察機關參與社會治理，保護文物和文化遺產的重要手段。當前長城保護公益訴訟被納入生態環境公益訴訟領域，但從文物和文化遺產的性質特點來看，仍存在線索來源有限、監督對象認定標準不清、跨區域案件移送不暢等實踐難點。對此，應從數字化、標準化、協同化的視角出發，在個案基礎上提煉長城保護公益訴訟的類案經驗。以標準化機制實現數字檢察與公益訴訟的互動結合，跨區域協同助力長城保護公益訴訟的高質效發展。

關鍵詞：長城保護公益訴訟 類案監督 數字檢察

長城是我國現存規模最大的文化遺產，已經成為中華民族的代表性符號。高質效辦好長城保護公益訴訟案件是檢察機關切實保護文物和文化遺產，積極履行檢察公益訴訟職責的重要表現。2020年1月至2024年7月，全國檢察機關共立案辦理長城保護公益訴訟案件1264件，其中行政公益訴訟1257 件、民事公益訴訟7件。［1］從實踐辦案情況來看，長城保護公益訴訟不僅需要多方協同、凝聚合力，也需要檢察機關總結辦案經驗，形成規范的辦案流程，推動完善文物保護法律體系。對此，本文以2024年河北省秦皇島市山海關區人民檢察院（以下簡稱“山海關區院”）督促邊墻子烽火臺修繕行政公益訴訟案為例，分析當前長城保護公益訴訟的實踐難點，探討檢察機關如何充分發揮監督職能助力長城保護公益訴訟，以期為檢察機關辦理類似案件提供有益借鑒。

一、基本案情與辦案過程

邊墻子烽火臺位于山海關古城以東5公里的高地處，系目前保存較為完整的烽火臺，2019年12月被河北省人民政府列為全國重點文物保護單位，為非參觀游覽區的長城段落。因文物防護設施出現坍塌、損壞，巡查、巡護不到位，時常發生游客擅自攀爬對烽火臺文物保護造成風險的事件。

2024年2月，山海關區院通過全省公益訴訟大數據智能化應用平臺推送發現該線索后，經實地踏查，查明邊墻子烽火臺周邊防護網已出現坍塌、損壞情況，烽火臺入口及平臺處缺少警示提醒標志。部分游客為博取視頻流量，擅自攀爬并拍攝短視頻在視頻平臺播放，累計觀看量超萬次。山海關區院同山海關區旅游和文化廣電局（以下簡稱“區文旅局”）、孟姜鎮人民政府就長城保護情況進行走訪調查。

2024年2月29日，山海關區院向區文旅局發出訴前檢察建議。主要內容為：第一，立即開展長城保護管理工作。對邊墻子烽火臺周邊已坍塌、損壞的防護設施進行修復，增設警示提醒標志，完善烽火臺的文保設施建設。第二，提升長城保護執法力度。落實長城保護員的巡查、看護工作，加強對非參觀游覽區長城段落的保護管理，及時查處并糾正在非參觀游覽區長城文物上的刻劃、涂污及有組織舉辦活動的行為。第三，加強長城保護法律宣傳。利用微博、短視頻等網絡媒體平臺，對山海關古城及長城保護的法律規定進行宣傳。

2024年3月15日，區文旅局組織人員對烽火臺周邊設施進行了加固，累計加固防護欄100米，并增設8處警示標志，對3處已被人為涂畫的區域進行了清理。區文旅局加強對長城保護員的業務培訓，提高了針對非參觀游覽區長城的巡查、巡護頻次。為進一步引導群眾樹立文明游覽意識，山海關區院聯合區文旅局通過典型案例講解、法律法規解讀等形式，宣傳攀爬非游覽區長城對文物保護的危害，并要求部分涉事游客參與拍攝長城保護宣傳視頻，推廣文明游覽理念。

二、長城保護公益訴訟辦案難點

當前各地檢察機關依據《環境保護法》第2條關于環境包括人文遺跡的規定，將長城保護納入生態環境公益訴訟領域加強司法保護。但長城作為“不可移動型文物”具有文化遺產和人文遺跡的雙重屬性，生態環境公益訴訟和常規文物保護公益訴訟的辦案方法無法簡單套用到長城保護之上。在司法實踐中，長城保護公益訴訟主要存在以下三個較為突出的問題。

（一）線索來源有限，線索辨別較為困難

辦案線索是檢察機關啟動公益訴訟的前提和基礎。當前長城保護公益訴訟的線索收集主要存在以下困難：第一，線索來源有限。長城保護公益訴訟的對象不僅包括景區內的游覽長城，還涉及人跡罕至的長城遺址。目前針對景區內游覽長城的公益訴訟案件線索主要是通過行政執法機關移送，線索數量和質量較高，但長城遺址等非游覽區長城由于分布廣泛，存在行政管理不足問題，相關線索的發現、獲取仍較為困難。本案涉及的邊墻子烽火臺就屬于非參觀游覽區的長城段落，破壞受損情況已經存在了一段時間，但相關線索未被及時發現。第二，線索辨別較為困難。隨著信息網絡的發展，公民可以通過諸如益心為公平臺進行線索舉報或者在社交媒體上發布相關舉報信息。但由于長城的保護范圍線和建設控制地帶線各地規定并不明確，周邊居民難以判斷某些行為是否威脅到了長城安全。部分社交媒體上發布的攀爬非游覽區域長城視頻和非游覽區域長城徒步信息雖然是長城遭受破壞的重要線索，但由于上述信息并非舉報信息，檢察機關難以通過辦案系統直接識別獲取。

（二）行政管理主體多元，監督對象認定難

相較于民事公益訴訟而言，行政公益訴訟是檢察機關履行長城保護職責的核心手段。但在行政公益訴訟中如何確定被告一直存在理論爭議。司法實踐中，如何明確長城公益訴訟的監督對象也存在諸多問題。原因在于，當前長城保護屬于典型“綜合統一監管模式”，即明確哪個機關是統一監管部門，再按地域、層級、事務等標準劃分出專門的監管內容交給其他部門監管。［2］地級市政府、文旅局以及其他相關行政部門均有法定監督管理職責，屬于多主體共同管理。但在涉及具體問題時，不同分管部門的監管職責又處于變動之中，如根據長城受損原因不同，長城保護監督管理主體也存在個案上的差異。在本案中，長城保護受損存在著多方面的原因，如未采取保護措施而導致的長城本體老化，未采取警示措施而導致的人為破壞等等。此時，如何確定監督對象是長城保護公益訴訟的棘手問題。

（三）跨區域案件證據固定、移送不暢

長城保護公益訴訟案件的另一特點在于，長城分布點多面廣，在地理位置上橫跨不同的行政區域，相鄰行政區域內的長城保護工作互相關聯、相互影響，跨區域的證據固定、案件移送較為頻繁。當前各地長城保護范圍略有差異，但基本以長城文物本體兩側外擴10米-500米為保護范圍，建設控制地帶為保護范圍外擴100米-2500米。實踐中極易出現長城本體與建設控制地帶在行政管轄上隸屬于不同檢察機關的情況。此時就涉及案件證據固定以及案件移送的問題。當前，檢察機關的跨區域案件協作機制在內容上主要以倡議性、框架性的會簽文件為主體，管轄邊界、移送流程、證據固定等具體規定都有待進一步完善。不僅如此，部分自然因素影響下的長城受損情況往往是跨區域內長城保護的共性問題，僅停留在“各管一片、個案監督”的層面上，也無法實現“辦理一案，治理一片”的效果。

三、長城保護公益訴訟的辦案對策

傳統法律監督模式存在被動性、個案性以及碎片化弊端，不僅無法適應當前檢察公益訴訟的辦案需要，也無助于實現檢察機關深度參與社會治理的價值目標。結合上文提及長城保護公益訴訟中存在的主要問題以及本案的辦案經驗，可以從數字化、標準化、協同化三個方面來進一步完善長城保護公益訴訟辦案機制。

（一）數字化線索收集研判機制

數字檢察既是信息技術對檢察工作方法的革新，也推動了檢察辦案理念的轉型發展。本案線索來源于全省公益訴訟大數據智能化應用平臺，檢察機關在鎖定相關疑似被破壞的長城區域后，利用科技手段對該區域內的長城進行再次調查核實，實現了數字檢察與公益訴訟的有效結合。當前數字化線索收集研判機制的發展重點為：第一，拓寬檢察信息系統與其他行政機關信息系統的對接渠道，實現檢察機關與行政機關內部數據的有序互通。此種數據互通應是以問題為導向的，長城保護的相關線索既可以由行政執法機關移送，也可以由文物主管部門發現問題后移送。多渠道的線索移送機制可以提高非參觀游覽區域長城的線索移送數量。第二，利用大數據分析技術對線索進行初次研判，提升線索質量，以案件特點為導向完善算法分析機制。檢察機關應總結與案件具有高度關聯性的字段vbXA1oacl3JjtVMReIWlDg==，如小眾長城旅游點、長城野游、徒步長城等關鍵詞，進而提升信息系統抓取、提煉重要線索的能力。與此同時，應建立異常關鍵詞，如對長城刻字、長城坍塌等關鍵詞應納入重點檢索庫，提升線索預警級別。

（二）標準化監督對象確定流程

在履職主體確定問題上，行政公益訴訟主要是以“相關的行政機關未依法全面履職盡責為監督目標”作為履職主體的判斷標準，即明確應由誰負責，應如何盡責。本案在確定監督對象時采取“領域協商、重要分離”的判斷方式，即將該問題涉及的不同行政機關以會議磋商的形式確定各自協助職責，再由承擔核心職責的行政機關作為履職主體。本案最終由區文旅局負責受損長城的維護工作，并進行相關宣傳。在行政管理主體多元的案件中，檢察機關應注重分析侵害公益是否與行政機關不依法履行法定職責之間存在因果關系。具體來說，在因果關系上的判斷上，應先判斷事實因果關系后判斷法律因果關系。如年久失修、傾倒建筑垃圾、過度旅游開發等事實均會導致長城被破壞，應區分何種事實是導致長城被破壞的主要原因。隨后應對主要事實進行法律因果關系判斷。如果行政機關不適當履職、不完全履職的行為造成了該事實的發生則應認定為“不依法履職”，并將其作為監督對象。當案件為多因一果時，應從如何更好盡責的角度，將承擔核心職責、具有協調處理能力的行政機關作為監督對象。

（三）協同化跨區域案件辦理方法

長城保護公益訴訟是一項綜合性保護業務，其中既涉及多部門的協調配合，也需要各地檢察機關的交流協作。在跨行政區域案件辦理問題上，應強化協同共治理念，加強橫向聯合，協調跨界長城的保護工作，建立聯合督辦、個案會商、聯席會議等辦案機制，實現資源共享、信息互通，提高長城保護的效率和水平。具體而言，第一，應建立常態化聯絡機制，在案件辦理、信息共享等問題上，應在跨區域檢察機關之間建立日常聯系渠道，由專人負責異地轉辦案件的線索收錄、案件結果反饋等工作。與此同時，應充分利用聯席會議等機制，將辦案經驗及時總結共享，實現跨區域協同治理；第二，要形成內外數據聯動機制。有必要建立內外部之間、上下之間、區域之間的一體協同信息處理平臺，在場景共建、機制共建、制度共建、工作聯動上與其他部門的協同。［3］在此基礎上，不同行政區域的檢察機關可以考慮建立統一文物保護專家庫、文物損害鑒定標準庫等專業類數據庫來為跨區域長城保護公益訴訟案件提供統一技術支持。