完善我國行刑反向銜接路徑思考

摘 要：目前我國已初步建立行政執法與刑事司法雙向銜接機制，但在行刑反向銜接環節仍然存在檢察機關內部流轉渠道不順暢、外部銜接機制不完善以及檢察意見剛性不足等問題。為破解制約行刑反向銜接工作深入開展的難題，建議進一步明晰檢察機關內部工作機制，完善與行政機關的外部銜接機制，一體推進行政違法行為監督，有效服務法治政府建設。

關鍵詞：行刑反向銜接 行政違法行為監督 檢察意見

行刑反向銜接是完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度的重要一環。應勇檢察長在大檢察官研討班上強調，要規范辦理反向銜接案件，堅持實事求是、依法監督，嚴格把握“可處罰性”原則。［1］司法實踐中，隨著我國輕微犯罪在犯罪結構比例中的持續上升，檢察機關作出不起訴決定的案件數量也在逐年增長。相較于正向銜接，行刑反向銜接的相關制度建設略顯滯后。檢察機關作為行刑反向銜接的“主力軍”，應當堅持問題導向，加強調查研究，建立健全相關制度機制，以高質量的檢察履職促進法治政府建設。

一、行刑反向銜接的實踐探索

［案例一］被不起訴人汪某于2022年9月向鐘某借款3000元。同年9月26日，汪某將顯示延遲轉賬1萬元的銀行卡轉賬截圖發送給鐘某，謊稱其已轉賬還款，并要求0a07d0348023d1409fe2afb313dad55a鐘某返還多轉的7000元。鐘某向汪某支付寶轉賬后，發現還款一直未到賬便詢問汪某，汪某以各種理由推脫，并刪除鐘某微信。2023年5月10日，公安機關以汪某涉嫌詐騙罪移送檢察機關審查起訴。檢察機關審查認為，汪某犯罪情節輕微，有坦白、自愿認罪認罰情節，為初犯且全部退賠，依照《刑法》規定可以免除刑罰處罰，于2023年7月25日對汪某作出相對不起訴決定。刑事檢察部門認為應當對被不起訴人汪某予以行政處罰，移送行政檢察部門審查辦理。行政檢察部門審查認為應當對汪某詐騙的違法行為給予行政處罰，遂于2023年8月8日向公安機關制發檢察意見。公安機關收到檢察意見后既未立案，也未按期回復，經檢察機關督促后仍未作出處理。檢察機關遂向其制發檢察建議。最終，公安機關于2023年12月11日對汪某作出行政處罰決定。［2］

［案例二］被不起訴人胡某、吳某某于2022年9月15日22時至16日5時許共謀盜竊他人財物。公安機關于2023年6月30日以兩人涉嫌盜竊罪向檢察機關移送審查起訴。檢察機關審查認定兩人犯罪情節輕微，到案后如實供述全部犯罪事實，具有坦白情節，且自愿認罪認罰，積極賠償被害人經濟損失并取得諒解，依照《刑法》規定不需要判處刑罰，對兩人作出相對不起訴決定。檢察機關刑事檢察部門作出不起訴決定后，將案件移送行政檢察部門進行審查。行政檢察部門經審查認為應當依法給予胡某、吳某某行政處罰，遂于2023年7月6日向公安機關制發檢察意見。公安機關在收到檢察意見后既未在規定期限內回復，也未對兩人作出行政處罰。縣人民檢察院梳理發現楊某某、梁某某案件也存在類似問題。2024年1月16日，檢察機關向公安機關發出檢察建議，并根據與司法行政機關建立的行政檢察與行政執法監督協作機制，將檢察建議抄送縣依法治縣辦和縣司法局。同年2月2日，依法治縣辦向公安機關發出檢察建議督辦函。最終，公安機關對胡某、吳某某作出行政處罰決定。某縣人民檢察院以辦理此案為契機，篩查出行政機關未回復檢察意見也未作行政處罰的案件，均監督糾正。同時，與縣公安局等部門召開座談會，簽訂協作機制，細化銜接程序。［3］

［案例三］被不起訴人胡某某于2023年7月介紹楊某提供銀行卡用于轉移網絡詐騙犯罪資金，并承諾給予楊某一定的報酬。2023年7月28日，胡某某從楊某名下銀行卡中提取網絡詐騙款18800元，楊某從中非法獲利300元。2024年3月11日，公安機關以楊某、胡某某涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪移送檢察機關審查起訴。檢察機關審查認為，兩人犯罪情節輕微，具有自首、認罪認罰等從輕、從寬處罰情節，于2024年3月22日作出相對不起訴決定。檢察機關刑事檢察部門作出不起訴決定后，將案件移送行政檢察部門進行審查。行政檢察部門審查認為應當依法給予兩人行政處罰，于2024年3月26日向公安機關制發檢察意見。公安機關全部采納檢察機關的意見，對兩人進行行政處罰。［4］

上述刑事案件具有犯罪情節輕微，社會危害性小，違法后果修復可能性大等特征，對其中的犯罪嫌疑人免于追究刑事責任，作不起訴處理，符合相關法律規定。但如果檢察機關不起訴后，曾經的犯罪嫌疑人“不刑不罰”、一放了之，則無法實現法理情的有機統一。因此，有必要通過行刑反向銜接機制，實現“免刑不免罰”。實踐中，行刑反向銜接案件的處理流程大致可分為：刑事檢察部門決定不起訴——移送行政檢察部門審查——行政檢察部門制發檢察意見——行政機關作出行政處罰；或者刑事檢察部門決定不起訴——移送行政檢察部門審查——行政檢察部門終結審查。在上述的辦案流程中，檢察機關對檢察意見落實情況的跟蹤問效至關重要，即檢察機關發現行政執法機關對檢察意見不按期回復、落實檢察意見不到位、應當進行處罰而怠于處罰或不處罰等情形時，應當及時制發檢察建議督促其整改。如在上述案例一、案例二中，行政執法機關均存在落實檢察意見不到位的情形。此時，檢察機關應及時跟進、積極履職，最終督促行政機關依法作出行政處罰決定，實現了刑事處罰與行政處罰的有效銜接。

同時，檢察機關還可以個案辦理為契機，探索“個案辦理——類案監督——社會治理”。例如案例二中，檢察機關在后續篩查出行政機關收到檢察意見后超期未予回復也未作出行政處罰案件線索，通過類案監督予以糾正。針對行政執法機關在行政執法中存在的普遍性或傾向性的問題，檢察機關應與公安機關、市場監督管理部門開展座談交流，聯合簽訂行政執法與刑事司法協作機制，為行刑反向銜接落地落實提供制度支撐，有效促進社會治理。

二、行刑反向銜接存在的現實困境

行刑反向銜接既保障了寬嚴相濟刑事政策的落實，有助于貫徹刑法謙抑性原則，又完善了“兩法銜接”配套機制，避免“不刑不罰”，是檢察機關助推依法行政、社會治理的直接抓手。但由于行政檢察部門牽頭負責行刑反向銜接工作時間尚短，該項工作在實踐中還存在以下問題。

（一）檢察機關內部缺乏流轉機制

根據現有規定，刑事檢察部門在作出不起訴決定后的3日內，需要將案件材料移送至行政檢察部門。然而在實際操作過程中，從刑事檢察部門作出不起訴決定并移送至行政檢察部門，再到行政檢察部門向相關行政機關制發檢察意見，以及行政機關在收到檢察意見后進行調查并作出行政處罰決定，整個過程耗費時間相對較長。

另外，如果違法行為人的經常居住地不在違法犯罪行為地，那么在行政機關準備作出處罰決定時，該行為人可能已經離開原地，遠在其他城市甚至省份。這就使得行政機關面臨一個兩難的選擇：其一，在犯罪地作出處罰，這將導致高昂成本及后續在執行上的困難；其二，將案件移交給有管轄權的外地行政機關，這將使得檢察機關的監督工作變得更加復雜。

（二）檢察機關與行政機關外部協作渠道不暢

本文以公安機關為切入口分析行刑反向銜接外部協作中的現實難題。司法實踐中，公安機關在收到檢察意見后，雖然能夠對大部分被不起訴人依法予以行政處罰，但也存在立案不及時、處罰不積極、回復不按期的情形。造成這種情形的原因可能是因為：一方面，檢察機關認為應當對被不起訴人予以處罰的依據往往是刑事案件中的證據，與行政處罰或治安管理處罰領域中證據的標準、要求存在一定出入，這在一定程度上導致公安機關有時因為“拿不準”而不愿啟動處罰程序；另一方面，公安機關對“可處罰性”原則的理解把握與檢察機關存在差異，導致公安機關存在“靜觀其變”“不催不動”的錯誤認識。此外，針對已被刑事拘留的被不起訴人，公安機關對其是否應當處以行政拘留多持否定態度。檢察機關往往需要與公安機關就處罰問題進行反復溝通，導致出現行政處罰及回復的日期超過規定2個月期限的情形。

（三）跟蹤督促力度不強

司法實踐中，部分檢察人員在辦理行刑反向銜接案件過程中，對檢察意見存在“一發了之”的錯誤做法，往往只要求行政機關在接到檢察意見書之日起2個月內以書面形式向檢察機關反饋處理結果。既不注重對檢察意見實際落實情況全程跟蹤，也未及時通過制發檢察建議督促行政機關糾正不回復、不予采納、不處罰等情況，導致部分檢察意見被束之高閣。這種情況的出現既沒有發揮出檢察意見在避免“不刑不罰”中的作用，也對檢察機關的權威產生了負面影響。

如案例二，檢察機關在辦理該案過程中，還發現楊某某涉嫌盜竊罪行刑反向銜接案、梁某某涉嫌危險駕駛罪行刑反向銜接案也存在公安機關既不立案處罰，也未按期回復的情形。這也表明，檢察機關在就楊某某涉嫌盜竊罪行刑反向銜接案、梁某某涉嫌危險駕駛罪行刑反向銜接案向公安機關制發檢察意見后，未建立案件臺賬并動態跟進檢察意見落實情況，也未在期限屆滿前及時督促提醒。

三、完善行刑反向銜接的思考與建議

行刑反向銜接制度的建立既有助于實現輕罪治理現代化，維護社會公平正義，還能在一定程度上推動完善中國特色社會主義法治體系、促進國家治理能力和治理體系現代化。為更好地推進行刑反向銜接工作，需要采取以下措施：

（一）強化檢察機關內部協作力度

行刑反向銜接工作的關鍵環節是評估對被不起訴人施加行政處罰的可能性。如此，就需要在刑事檢察部門與行政檢察部門之間建立銜接配合機制。在2.0辦案系統已經增設行刑反向銜接模塊的情況下，應當支持、鼓勵各地檢察機關就不起訴案件的移送標準、材料范圍、責任追究等積極探索，并形成機制成果。同時，各地檢察機關為確保檢察機關內部協調的順暢，可以設立行刑銜接工作辦公室，由刑事檢察部門、行政檢察部門、案件管理部門等工作人員組成，通過定期會商研判、信息交互等，統籌好行刑反向銜接工作。

（二）暢通檢察機關外部協作渠道

一方面，要建立行刑反向銜接協作機制。加強與公安機關、市場監督管理部門、稅務部門等主要行政執法單位的溝通協調，既要明確檢察機關檢察意見移送程序、行政機關檢察意見接收程序，又要建立聯席會議、常態聯絡、信息共享等機制，消除行政機關對檢察意見的抵觸觀念，確保檢察意見能夠落到實處。另一方面，要建立行刑反向銜接保障機制。爭取司法行政機關支持，將行政機關落實檢察意見情況納入法治政府建設考評體系，提高行政執法機關對檢察意見的重視程度，積極配合檢察機關開展行刑反向銜接工作。必要時，可以依托“府檢聯動”機制，將行政執法機關在落實檢察意見中的普遍性、傾向性問題提交府檢聯席會議研究解決。此外，還可探索向黨委、人大適時匯報行刑反向銜接工作，爭取理解和支持。

（三）統籌推進行政違法行為監督

近年來，檢察機關的實踐探索已經證明行政違法行為監督在促進行政機關嚴格依法執法、促進法治政府建設等方面的價值意義。因此，最高檢明確在行刑反向銜接領域可以開展行政違法行為監督。當下檢察機關開展行政違法行為監督雖然具有一定政策依據［5］，但仍存在法律規范供給不足的困境。因此，檢察機關必須恪守人民檢察院法律監督職能定位，積極穩妥開展行政違法行為監督工作。對行政機關無正當理由對檢察意見不采納、不回復、不落實的，要及時制發檢察建議督促行政機關糾正其“違法行使或者不行使職權”的不當行政行為。同時，可以加強與司法行政機關的協作配合，通過建立行政檢察監督與行政執法監督協作機制，共同督促行政機關依法履職，確保反向銜接機制順暢運行。但要特別強調的是，檢察機關在開展行政違法行為監督時，決不能代行行政權，也決不能干預行政機關依法行使行政處罰裁量權。