淺析永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的劃定策略

摘要：民以食為天，糧食是人類賴以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，同時，也是國家經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展的重要保障。為了確保糧食安全，促進藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，國家加大了對永久基本農(nóng)田的重視程度，要求管理者樹立良好的農(nóng)田保護意識。此外，還需要優(yōu)化永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作，才能確保國家糧食安全，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好條件。永久基本農(nóng)田不能隨意占用，其中，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)主要是為永久基本農(nóng)田補劃預(yù)留的耕地。在自然災(zāi)害、項目建設(shè)占用等因素影響下，永久基本農(nóng)田逐漸減少，就需要從儲備區(qū)補劃。由此可見，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定具有重要意義。本文主要對永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定策略進行了分析，明確了具體的劃定工作要點，優(yōu)化劃定工作的管理策略，尤其要對現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)進行優(yōu)化應(yīng)用，實現(xiàn)儲備區(qū)劃定工作的信息化、高效化，從而進一步提升儲備區(qū)劃定精度，進一步提升耕地保護效果。

關(guān)鍵詞：永久基本農(nóng)田；儲備區(qū)；劃定工作

永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的劃定，需要選擇質(zhì)量較高的耕地，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將其劃定為永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，同時，要結(jié)合實際情況，制定科學(xué)合理的劃定方案，對建設(shè)項目占用、自然災(zāi)害損壞且需要補劃的永久基本農(nóng)田進行補劃。針對永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作中存在的問題，需要結(jié)合實際情況進行分析，提出科學(xué)合理的管理策略，從而保障永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作的順利進行。通過儲備區(qū)劃定可以鞏固永久基本農(nóng)田劃定工作，且厘清基本農(nóng)田非耕地劃入問題，提高永久基本農(nóng)田整體質(zhì)量，優(yōu)化基本農(nóng)田空間布局。

1 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的劃定

1.1 前期準(zhǔn)備工作

在前期準(zhǔn)備工作中，需要全面收集相關(guān)資料，確定初步圖斑。具體工作如下：（1）資料收集，即需要收集全面的資料信息，其中，包含最新的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、國土調(diào)查數(shù)據(jù)、地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)、建設(shè)用地管制區(qū)數(shù)據(jù)等。此外，還需要結(jié)合永久基本農(nóng)田劃定、質(zhì)量監(jiān)測與評價工作要求，建立數(shù)據(jù)庫，為永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的劃定工作的有序開展創(chuàng)建良好條件[1]。（2）初步確定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)圖斑。在該項工作實施過程中，需要根據(jù)最新航天航空遙感影像，提取儲備區(qū)潛力圖斑，以便初步確定可劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的圖斑。

1.2 外業(yè)工作階段

在該階段，主要涉及制作外業(yè)調(diào)查底圖和實地調(diào)查舉證等工作。（1）制作外業(yè)調(diào)查底圖，結(jié)合已經(jīng)制作好的圖斑編制一定比例尺的底圖。此外，還需要結(jié)合專業(yè)軟件編輯處理圖斑數(shù)據(jù)，形成外業(yè)調(diào)查舉證數(shù)據(jù)包，并將其傳輸?shù)秸{(diào)查舉證平臺。（2）實地調(diào)查舉證，將圖斑分發(fā)給外業(yè)調(diào)查舉證人員，并在3S一體化技術(shù)的支持下，結(jié)合核查軟件逐圖斑實地核實矩陣。此外，還需要結(jié)合實際調(diào)查情況，對調(diào)查潛力圖斑現(xiàn)狀、面積、分布等信息進行細化調(diào)查和分析[2]。

1.3 內(nèi)業(yè)工作階段

該階段工作中主要包含三個部分：（1）劃定方案編制與論證，結(jié)合外業(yè)實地核實的具體現(xiàn)狀，把采集的數(shù)據(jù)傳輸?shù)綌?shù)據(jù)庫中，同時，根據(jù)本地重大項目建設(shè)、自然災(zāi)害損毀等占地需要，對未來一段時間內(nèi)可能占用永久基本農(nóng)田的面積、質(zhì)量等級進行全方位調(diào)查和分析，多部門聯(lián)動合作，協(xié)同編制劃定方案。之后要協(xié)同各個部門聯(lián)動合作，組織開展儲備區(qū)劃定方案論證會，全面綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展實際、儲備區(qū)劃定目標(biāo)等因素，對當(dāng)前儲備區(qū)劃定方案的合理性、可行性進行審議和論證，并針對方案中的不足之處提出合理化的建議[3]。（2）圖件編制與數(shù)據(jù)庫建立。結(jié)合初步確定的可劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的圖斑制作相關(guān)圖件，同時還需要以此為依據(jù)開展實地調(diào)查核實工作，保障實際劃定區(qū)域?qū)澏ǚ桨傅膱D斑保持契合性。完成儲備區(qū)圖斑設(shè)計后，需要對其標(biāo)志編號，并結(jié)合國家規(guī)定要求，補充確定圖斑的屬性信息，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建儲備區(qū)數(shù)據(jù)庫，并結(jié)合相關(guān)質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)，進行質(zhì)檢。（3）編制數(shù)據(jù)匯總與表冊，自下而上逐級統(tǒng)計儲備區(qū)面積、質(zhì)量、坡度等信息，制定兩級永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定情況表。

1.4 成果論證審核與匯交

（1）成果論證審核，在該環(huán)節(jié)中，需要通過內(nèi)業(yè)審核、實地抽查的方式聯(lián)合進行，并按照自下而上的方式進行驗收，包含縣級自核、市級初驗、省級驗收等，逐級核查儲備區(qū)劃定成果[4]。其中，縣級自核需全面實地核實，編制縣級儲備區(qū)劃定方案，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，利用專業(yè)軟件質(zhì)檢；市級初驗需要對總面積一半以上的區(qū)域開展實地抽查核實，并對縣級儲備區(qū)劃定方案進行科學(xué)論證，核查逐圖斑；省級驗收需要對提交上來的縣級成果開展詳細驗收工作，并結(jié)合相關(guān)規(guī)定要求明確實地核查比例，合格后，需要向部級進行匯總。（2）成果數(shù)據(jù)匯交，上交到部級的報告，需要通過信息化手段，構(gòu)建專門隊伍開展集中復(fù)查工作，尤其著重核查儲備區(qū)耕地的真實性，同時，要實地隨機抽查，然后將其納入到數(shù)據(jù)庫中，沒有通過復(fù)查的需退回并整改。

2 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作存在的問題

2.1 部分地區(qū)高質(zhì)量耕地較少

我國地域分布廣闊，很多縣市地區(qū)地形復(fù)雜，耕地數(shù)量較少，且空間分布不均衡，質(zhì)量較差，再加上當(dāng)?shù)厝藗兊母乇Ｗo意識不足，容易出現(xiàn)棄耕拋荒的問題，導(dǎo)致現(xiàn)有耕地保有量較少，致使耕地數(shù)量嚴(yán)重不足，符合儲備區(qū)劃入標(biāo)準(zhǔn)的耕地嚴(yán)重不足，加大了儲備區(qū)劃定工作難度[5]。

2.2 儲備區(qū)地塊與三調(diào)數(shù)據(jù)成果銜接不到位

通常情況下，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)地塊是按照國家下發(fā)的潛力區(qū)及國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)進行劃定的，而這些數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)成果存在一定出入，導(dǎo)致彼此之間不重合，且容易出現(xiàn)地塊偏移等現(xiàn)象。尤其是三調(diào)數(shù)據(jù)往往呈現(xiàn)為面狀圖斑，剔除了點狀線物、線狀地物，該成果更加準(zhǔn)確。當(dāng)國家下發(fā)的潛力區(qū)與三調(diào)充分銜接，會在一定程度上降低可劃入儲備區(qū)地塊的數(shù)量。

2.3 優(yōu)質(zhì)耕地不能優(yōu)先劃入儲備區(qū)

一般情況下，劃入儲備區(qū)的耕地平均質(zhì)量要求較高，但是這種情況下，會出現(xiàn)大部分地塊質(zhì)量較高、小塊質(zhì)量較低的耕地[6]。此外，部分位于開發(fā)區(qū)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，往往會預(yù)留為后期發(fā)展用地，而不能劃入到儲備區(qū)內(nèi)。此外在生態(tài)文明建設(shè)要求下，需要進行退耕還林，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地減少。

2.4 保護監(jiān)管不到位

一般情況下，儲備區(qū)主要是永久基本農(nóng)田的后備力量，當(dāng)后者不足時，需要從前者及時補劃和補充。但是當(dāng)前，儲備區(qū)監(jiān)管工作還不到位，致使非法占用儲備區(qū)耕地的現(xiàn)象屢禁不止，長此以往會導(dǎo)致高質(zhì)量耕地越來越少，導(dǎo)致儲備區(qū)無地可劃。

3 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定的管理策略

3.1 強化耕地保護意識

為了對耕地進行有效保護，需要強化宣傳教育力度，全面推廣和普及土地保護法律法規(guī)，確保人們對糧食生產(chǎn)安全知識進行詳細了解，從而自覺形成良好的耕地保護意識。只有這樣才能有效約束和規(guī)范人們的日常行為，減少破壞耕地、占用耕地的現(xiàn)象。針對耕地質(zhì)量較差的現(xiàn)象，可以與周邊地區(qū)聯(lián)動合作，協(xié)同劃定儲備區(qū)，同時要采取科學(xué)合理的方式提高耕地質(zhì)量，開發(fā)耕地后備資源，這樣可以拓展儲備區(qū)的可選擇性。

3.2 嚴(yán)格用地審批制度

為了提升永久基本農(nóng)田儲備區(qū)管理質(zhì)量，需要結(jié)合實際情況，制定嚴(yán)格的用地審批制度，尤其要完善用地審批制度與流程，嚴(yán)格落實用多少批多少的原則，強化人們的節(jié)約用地的意識，實現(xiàn)土地使用數(shù)量、布局的合理規(guī)劃，最大程度上提高土地資源利用率，有效控制占用永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象[7]。針對還未使用但已經(jīng)通過審批的永久基本農(nóng)田，需要保留期耕地屬性，繼續(xù)耕種，當(dāng)項目落實后才能對其使用；如果閑置時間過長，需要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求收取荒蕪費，也可以收回該土地的使用權(quán)。

3.3 儲備區(qū)日常監(jiān)管

在日常監(jiān)管工作中，需要強化儲備區(qū)的日常監(jiān)管力度，要定期組織開展監(jiān)督工作，促進各個部門聯(lián)動合作，形成完善的監(jiān)管機制，及時發(fā)現(xiàn)質(zhì)量隱患，并提出科學(xué)合理的措施進行整改，根本上保障永久基本農(nóng)田儲備區(qū)質(zhì)量。此外，要加大該方面的投度力度，構(gòu)建日常監(jiān)管平臺，對現(xiàn)代化信息技術(shù)進行聯(lián)合應(yīng)用，形成多部門聯(lián)動機制，形成系統(tǒng)化的監(jiān)管制度，拓展監(jiān)管隊伍，保障儲備區(qū)監(jiān)管工作落到實處。在具體工作中，要明確監(jiān)管部門的職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行考核機制，把日常監(jiān)管成效與政績考核相掛鉤；在具體監(jiān)管工作中，可以以鎮(zhèn)村為單位，進行分片區(qū)監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管范圍的全面覆蓋，避免出現(xiàn)遺漏區(qū)域。針對各種因素占用永久基本農(nóng)田或者地類發(fā)生變化的情況，需要定期組織開展實地核實工作，并從儲備區(qū)中補劃，并及時補充儲備區(qū)耕地。嚴(yán)禁在儲備區(qū)范圍內(nèi)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，嚴(yán)禁出現(xiàn)閑置、拋荒。此外，在監(jiān)管過程中如果發(fā)現(xiàn)地類發(fā)生變化且難以恢復(fù)，需要替換儲備區(qū)圖斑，剔除不合理的圖斑，并補劃相應(yīng)圖斑[8]。此外，還需要構(gòu)建動態(tài)化的監(jiān)管體系，定期更新監(jiān)管系統(tǒng)，促進儲備區(qū)監(jiān)管工作的有序開展。

3.4 完善保護補償機制

要貫徹執(zhí)行永久基本農(nóng)田保護制度，才能從根本上保護糧食安全，為社會經(jīng)濟長遠健康發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。在實際工作中，要完善永久基本農(nóng)田保護補償機制，并使其落到實處，同時，提供科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，定期組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行專業(yè)化培訓(xùn)，全面挖掘農(nóng)民的耕田保護意識，激發(fā)種植糧食積極性。

3.5 規(guī)范儲備區(qū)劃定成果管理

當(dāng)重大建設(shè)項目需要占用永久基本農(nóng)田時，需要結(jié)合相關(guān)法規(guī)要求，同時，根據(jù)實際情況，從儲備區(qū)內(nèi)補劃耕地[9]。在此過程中要確保整體穩(wěn)定性，在確保劃定成果質(zhì)量、數(shù)量的基礎(chǔ)適當(dāng)微調(diào)，確保補劃地塊的保質(zhì)保量落實。針對永久基本農(nóng)田，需要按照永久基本農(nóng)田紅線管理規(guī)范要求，及時更新保護檔案、標(biāo)志牌，確保相關(guān)資料齊全性和真實性，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田的高效監(jiān)管。

3.6 強化儲備區(qū)耕地質(zhì)量建設(shè)

通常情況下，儲備區(qū)內(nèi)的農(nóng)田是除永久基本農(nóng)田以外質(zhì)量較好的耕地，為了對儲備區(qū)內(nèi)的耕地質(zhì)量進行保護，需要按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進行建設(shè)，同時，引進集中連片、高質(zhì)量建設(shè)的方針，進而整體上提升儲備區(qū)耕地質(zhì)量[10]。

3.7 對儲備區(qū)進行動態(tài)補充更新

完成儲備區(qū)劃定工作后，需要定期補充更新，有效提升儲備區(qū)劃定成果質(zhì)量和數(shù)量，使其與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求保持契合性。縣級自然資源主管部門要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門協(xié)同合作，確保年度儲備區(qū)耕地補充動態(tài)更新工作的有序開展和落實。只有通過這種方式，才能在永久基本農(nóng)田儲備區(qū)耕地受到人為生產(chǎn)建設(shè)、自然災(zāi)害等毀壞后，第一時間進行補充更新，保障永久基本農(nóng)田質(zhì)量符合要求。

4 結(jié)語

綜上所述，永久基本農(nóng)田屬于優(yōu)質(zhì)耕地，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要保障。永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作的進行，能夠為今后一段時間內(nèi)重大項目建設(shè)占用、生態(tài)文化建設(shè)調(diào)整、自然災(zāi)害損毀等占用需求提供保障。但是，在永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作中還存在一定的問題，需要結(jié)合實際情況進行優(yōu)化管理，尤其要強化人們的耕地保護意識，嚴(yán)格用地審批制度，做好儲備區(qū)日常監(jiān)管工作，完善農(nóng)田保護補償機制，強化儲備區(qū)耕地質(zhì)量建設(shè)，實現(xiàn)儲備區(qū)的動態(tài)補充更新，為國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

參考文獻

[1] 方利，姚敏，于忠偉，等.“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定中永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化方法與實證 [J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2022，38（16）：42-50.

[2] 石迪迪，宋剛賢.永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)“三區(qū)合一”推進路徑及應(yīng)用研究 [J].浙江國土資源，2022（8）：33-35.

[3] 翁睿，金曉斌，張曉琳，等.集成“適宜性-集聚性-穩(wěn)定性”的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定 [J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2022，38（2）：269-278+331.

[4] 劉婧，湯峰，張貴軍，等.基于TOPSIS和矩陣組合的縣域永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定時序研究 [J].中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報（中英文），2021，29（7）：1224-1235.

[5] 王瀟雨.潛在土地利用沖突視角下的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定研究[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2021.

[6] 胡占森，張永福，趙芳.基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定研究——以阿克蘇市為例 [J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2020，48（13）：53-58.

[7] 張航.我國永久基本農(nóng)田保護制度完善研究[D].鄭州大學(xué)，2020.

[8] 雷婉.對永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作的分析 [J].華北自然資源，2020（1）：102-103.

[9] 青海省永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作進入驗收匯交階段 [J].青海國土經(jīng)略，2019（5）：74.

[10] 互助縣永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定成果通過省級審核驗收 [J].青海國土經(jīng)略，2019（5）：75.