北京城市更新最佳實踐評選分析與啟示

摘 要 隨著中國城市建設進入存量為主的時期，城市更新成為推動城市轉型、提升城市品質的關鍵手段，而北京作為首都，其在城市更新領域的探索和實踐具有重要示范意義。筆者以2022—2024年連續3次組織“北京城市更新最佳實踐評選”活動的一手數據為基礎，深入分析了近年來北京城市更新工作的類型變化和地區分布特征以及背后的深層次原因。同時，筆者作為在城市更新領域長期實踐的活動參評專家，從“完善城市更新政策體系”“優化城市更新工作環境”和“加強規劃引領和統籌作用”3個方面對未來城市更新工作提出建議。

關鍵詞：城市更新；最佳實踐；評選

1 背景

1.1 活動組織情況

近年來，隨著中國城市建設進入存量為主的時期，城市更新成為推動城市轉型、提升城市品質的關鍵手段。北京市作為中國的首都，在城市更新領域的探索與實踐具有重要的示范意義。北京城市更新最佳實踐評選活動，通過挖掘和表彰優秀案例，不僅促進了城市更新工作的深入開展，也為其他城市的更新工作提供了寶貴的經驗借鑒[1-4]。

北京市于2022 年首次開展了“北京城市更新最佳實踐評選”活動，在北京城市更新專項小組指導和市委城市工作辦公室、市住房城鄉建設委、市規劃自然資源委支持下，由北京城市規劃學會、北京城市更新聯盟作為主辦方，北京城市規劃學會城市更新與規劃實施專業委員會作為承辦方共同組織開展。旨在評選出一批落實城市規劃，有利于完善城市功能、塑造活力空間、改善民生福祉、體現多元參與，并具有一定社會影響力和示范效應的實踐案例，形成可復制、可推廣的城市更新北京模式。

1.2 活動開展情況

評選活動組織方借鑒相關經驗，本著“公開”“公平”“公正”的原則，研究確定了活動通過網絡公開征集、專家初評、網絡投票、專家復評和綜合復議5個環節，評選出城市更新“最佳實踐”和“優秀案例”名單，并進行表彰。

首屆活動于2022年3月初啟動公開報名，征集范圍為《北京城市總體規劃》（2016—2035年），自批復以來，全市范圍內已完成或階段性完成，并投入使用的城市更新項目。這是北京市首次針對城市更新實施工作開展的評選活動，首屆活動各單位參與積極性高，影響廣泛，取得了十分良好的推動效果。為了持續推進北京市的城市更新工作，活動組織方于2023年繼續開展了第二屆的評選工作。第三屆的評選活動也于2024年3月開始報名，目前還在進行之中。

2 活動情況分析研究

分析已經完成的兩屆評選活動，可以看出活動組織方在征集工作組織、征集類型劃分等方面都在不斷完善。同時，比較分析兩屆活動的申報項目類型及地區分布，也可以總結出北京市近年來城市更新工作的一些趨勢和特點。

2.1 征集組織變化

首屆活動項目征集以項目實施主體主動申報和規劃設計單位、北京城市規劃學會各專委會推薦為主，北京市和各區規劃自然資源、住房城鄉建設、城市管理等部門進行了有效組織。第二屆活動項目征集以項目實施主體自主申報和市區相關部門、北京城市規劃學會會員單位及二級專委會推薦為主，北京市和各區發展改革、規劃自然資源、住房城鄉建設、交通、商務、國資等部門進行了有效組織。這種變化主要體現在兩個方面：一方面，取消了設計單位作為申報主體申報項目，改由實施主體統一申報，有利于強化更新項目以實施為導向；另一方面，擴大了市區二級相關部門的參與范圍，有利于吸引更多部門關注并參與城市更新工作。

2.2 征集類型變化

首屆評選的征集類型是根據當時行業的基本共識劃分為4類：歷史街區保護更新類、民生改善類、產業升級和活力提升類及其他類（公共空間、基礎設計）。2023年3月1日《北京城市更新條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，評選活動根據《條例》要求，將更新實施征集類型更改為與《條例》一致的居住類（老舊平房院落、老舊小區、危舊樓）、產業類（老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇、傳統商業設施）、公共空間類、公共設施類和區域綜合類5大更新類型，并且沿用到第三屆。這種變化有利于不斷推動社會各界對城市更新的類型認知達成共識。

分析兩屆活動的參與類型數量占比（表1），可以得出如下結論。

（1）產業類項目占比一直處于領先地位。連續兩屆占比均大于45%，說明北京城市更新工作注重產業升級和功能轉型，同時對產權房更新的積極性較高，共同推動老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇、傳統商業設施等產業類項目的更新改造。

（2）居住類項目占比略有下降。從第一屆的23% 下降至第二屆的16%，但仍然占有一定比例，說明北京城市更新工作依然關注民生改善和老舊小區改造。

（3）公共空間類和公共設施類項目占比略有提升。 從第一屆的15% 上升至第二屆的19%加13%，說明北京城市更新工作更加注重城市環境品質提升和公共服務設施完善，這有利于推動公共空間、基礎設施等項目的更新改造。

（4）新增區域綜合類城市更新項目。第二屆評選中新增了區域綜合類城市更新項目，占比約7%，說明北京城市更新工作更加注重片區統籌和整體提升。

2.3 參與地區分析

首屆評選活動共征集到210 個項目，評選出獲獎項目總計34 個，包括16 個“最佳實踐”項目和18 個“優秀案例”項目。第二屆評選活動共征集到148 個項目，評選出獲獎項目總計26 個，包括10 個“最佳實踐”項目和16 個“優秀案例”項目。第二屆申報數量較首屆明顯減少，這可能與以下因素有關。

（1）前期積累：第一屆評選積累了大量優秀項目，第二屆可供申報的項目相對減少。

（2）城市更新項目難度大、周期長：城市更新項目普遍難度大、周期長，導致符合申報要求的項目數量相對減少。

（3）評選機制調整：第二屆評選活動對申報項目的要求有所調整，導致第一屆一些綜合項目由設計單位分局部申報，轉化為第二屆由實施主體進行整合統一申報。另外，還有部分項目根據新要求不符合申報條件。

分析兩屆活動的申報及獲獎項目的城區分布（表2）。可以看出北京市各個城區由于所處的區位不同，城市發展面臨的主要需求不同，因此在城市更新工作的開展上存在一定的差異。

（1）核心區與中心城區申報和獲獎數量均占據絕對優勢，這與這些地區城市建成區比例大、時間久、城市更新需求量大、項目成熟度高等因素有關。同時也說明這些地區的更新工作起步早、基礎工作扎實、項目成熟度高、參與的各方主體都在積極推動更新工作，積累了較豐富的經驗。

（2）北京城市副中心所處的通州區申報數量占比相對較低，但獲獎數量占比有所提升，說明北京城市副中心在城市建設過程中十分重視更新實施工作的同步開展，取得了一定成效。

（3）平原新城地區申報數量占比有所提升，但獲獎數量占比相對較低，說明這些區域城市更新工作力度在逐步加大，并取得了一定成效。

（4）生態涵養區申報和獲獎數量較少，說明該區域城市更新工作相對滯后，需要進一步加強推進。

綜上所述，目前北京城市更新工作區域發展不夠均衡，中心城區項目成熟度高，平原新城地區和生態涵養區項目相對滯后。未來建議，針對不同區域的城市更新需求，應制訂差異化的政策措施：首先，要繼續支持核心區與中心城區的城市更新工作，提升項目品質和示范效應；其次，進一步加大對平原新城地區和生態涵養區城市更新工作的支持力度，推動區域均衡發展；最后，加強區域統籌協調，建立跨區域城市更新合作機制，推動區域協同發展。

3 啟示與建議

基于兩屆“北京城市更新最佳實踐”評選活動的全過程分析和參評專家的建議，可以總結出以下幾個后續工作建議。

3.1 完善城市更新政策體系

傳統增量時期城市建設積累的經驗和工作方法，很多都無法適應存量時期的需求，尤其是支撐城市更新工作的開展。分析兩屆申報項目，可以看出許多項目推進難，都是因為現行的政策法規缺少相應的支撐條款或實施細則。申報過程中發現有的項目雖然實施效果很好，但是擔心審批手續不完善，不愿意積極申報，這在老舊樓宇和老舊廠房改造中較為明顯。未來完善調整適應城市新時期發展需求的政策體系是推動城市更新工作實施落地最重要的環節[5-7]。

（1）細化政策支持。針對不同類型、不同區域的城市更新項目，制定更加細化的政策支持措施，例如，土地、資金、稅收等方面的優惠政策，鼓勵更多社會資本參與城市更新。

（2）簡化審批流程。優化城市更新項目的審批流程，提高審批效率，降低項目實施周期和難度。

（3）建立健全長效機制。建立健全城市更新項目運營維護機制，確保城市更新項目長期發揮效益，確保城市更新工作持續健康發展。

3.2 優化城市更新工作環境

目前，對于北京的城市更新工作，不同類型的項目參與主體的側重各有不同，從實施主體來看，國有企業參與的比例最高。評價一項城市更新工作是否成功，不僅僅要有高質量的建設實施環節，更重要的是能夠長期健康運營。這就需要社會多元主體對城市更新工作的開展加強重視，并達成共識，實現城市更新的可持續發展。

（1）強化政府平臺作用。政府在完成公共職能的同時，應強化平臺作用，匯集聯通多方資源，為其他主體參與城市更新工作創造便捷條件。

（2）鼓勵市場積極參與。完善城市更新相關政策，明確城市更新項目的土地使用、產權處理、資金來源、稅收優惠等政策，加大力度鼓勵社會資本參與城市更新。建立健全城市更新資金保障機制，通過政府引導、社會資本參與、居民自籌等方式，多渠道籌措城市更新資金。

（3）加強公眾自主參與。建立健全公眾參與機制，充分聽取公眾意見，保障公眾利益，提高市民的自主意識和責任感，實現對城市更新工作的共治、共建、共享的良好局面。

（4）重視宣傳培訓推廣。加強城市更新政策的宣傳解讀，提高社會各界對城市更新的認知度和參與度。第一屆評選過程中的公眾參與環節，主辦方對入圍的68個項目開展網絡投票，10天累計參與網絡投票的群眾約2，139.5萬人次，累計投票數超過996.8萬，遠遠超出主辦方的預期，關注度也遠高于同期舉辦的類似評選活動。這說明城市更新是社會各界都十分關注的工作。加強優秀城市更新案例的宣傳培訓，推廣成功經驗，發揮示范引領作用，有利于營造良好的城市更新氛圍。

3.3 加強規劃引領和統籌作用

城市更新工作是新時期城市面向高質量發展，規劃建設工作的重點領域。由于城市更新工作是一項系統性較強的工作，不僅僅要實現對既有建筑本體室內外的改造升級，同時還要完成對周邊環境的提質，基礎設施的配套完善，最重要的是要解決后期的可持續發展問題，因此需要充分發揮規劃的統籌引領作用。未來，可以采取以下措施。

1）優化空間布局，提升城市功能。

強化街區統籌理念，以街區為單位，統籌考慮居住、產業、公共服務、交通、環境等要素，實現功能互補和協同發展；推動功能疏解和產業升級，將功能提升與城市更新相結合，引導產業轉型升級，提升城市產業競爭力；優化公共服務設施布局，完善教育、醫療、文化、體育等公共服務設施，提升城市宜居性；加強公共空間建設，打造高品質的公園、廣場、步行道等公共空間，提升城市活力和居民生活品質。

2）加強頂層設計，完善規劃體系。

統籌考慮城市發展戰略和城市更新目標，將城市更新納入城市總體規劃、控制性詳細規劃等各級規劃，明確城市更新目標、方向和重點區域；編制專項規劃，針對不同類型的城市更新項目（如老舊小區改造、老舊廠房改造、歷史文化街區保護等），制訂專項規劃，明確更新目標、技術路線和政策支持。

3）強調實施引導，統籌時間空間。

建立城市更新項目庫，梳理全市范圍內的城市更新項目，并進行動態管理，為項目審批、資金支持、政策制定等提供依據。

加強規劃引領和統籌是城市更新工作的重要保障。優化空間布局、完善規劃體系、強調實施引導等措施，可以更好地推動城市更新工作，提升城市功能和環境品質，改善民生福祉，建設國際一流的和諧宜居之都。

參考文獻

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