高校“十四五”規劃實施機制探討

摘 要：規劃是高校頂層設計、謀劃未來的一種戰略管理手段。實施是規劃的重要一環，但在具體的實踐過程中仍然存在諸如規劃編制中缺少可操作性實施舉措、規劃任務目標與學校重點工作缺乏有效銜接、規劃評估考核形同虛設等問題。高校可以從建立領導組織體系、優化資源配置、完善評估體系等方面著手，提升規劃實施成效。

關鍵詞：高校；“十四五”規劃；實施機制

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：0450-9889（2024）24-0009-05

高校五年規劃是推動高校各項事業發展的指南針和路線圖，對有效推進高校各項事業發展具有重要的意義。《教育部辦公廳關于做好直屬高校“十四五”規劃編制工作的通知》（教高廳函〔2020〕18號）明確提出，高校要將規劃中提出的目標任務進行分解，在規劃編制過程中同步謀劃規劃落實工作，統籌規劃的年度監測、中期檢查和終期考核等工作，形成規劃編制、實施、考核的管理閉環，著力改變重編制、輕實施的現象。教育部高等教育司2023年工作要點中也提出要加強對直屬高校“十四五”規劃實施工作的指導，推進直屬高校提高事業發展規劃實施水平。各高校在“十四五”規劃文本中也都提出了相應的規劃實施和保障舉措，例如加強組織領導、強化動態調整、加強過程監測、實施定期評估等。但從總體來看，我國高校規劃工作普遍存在“重制定、輕實施”的現象。當前高校“十四五”規劃已經進入了落實和推進的關鍵階段，如何更好地推進與落實“十四五”規劃，優化規劃推進落實機制，是高校規劃工作面臨的現實問題。

一、高校規劃實施中存在的問題

實施是推進落實高校規劃、實現發展戰略目標的關鍵環節。離開了實施，再美好的規劃也只能成為掛在墻上的美麗圖案，而失去了其實際的意義。當前由于各種主客觀原因，高校規劃實施過程中存在不少問題，影響了規劃的落實。主要表現為以下幾個方面。

（一）規劃編制中缺少可操作性實施舉措

規劃是指導學校未來發展的綱領性文件和愿景藍圖，而執行則是規劃引領學校發展的關鍵環節，同時是檢驗規劃科學與否的重要標準［1］。張安富對澳大利亞、新西蘭的8所大學的規劃進行分析，發現其主要特征就包括發展規劃的實施具有極強的可操作性［2］。當前，高校中存在的一種普遍現象是重規劃、輕實施：到了五年規劃編制年，規劃編制工作非常受重視；一旦規劃編制完成，似乎任務就全部完成了，只需靜待下一個五年規劃編制時期的到來［3］。規劃能否被有效執行，其決定因素一是其是否具備可操作性，二是實施行動是否嚴肅認真，三是實施過程是否閉環。［4］可見，規劃是否具備可操作性對規劃實施至關重要。

當前，高校大多依據教育行政部門的要求組織開展編制規劃，這導致規劃文本結構大同小異，大多包括發展現狀、指導思想與發展目標、重點任務、保障體系、組織實施等幾個組成部分。其中組織實施的部分提出了規劃如何組織推進和落實，如何進行過程監督和評估，如何進行動態調整，但是內容往往局限于原則性、空洞性的描述，很少提出實際可操作的具體舉措。同時，針對規劃中的重點任務或重大戰略，也并未詳盡列出與之配套的具體項目和舉措來推進落實。

（二）規劃任務目標與學校重點工作缺乏有效銜接

實現規劃的價值關鍵在于實施，而規劃實施的關鍵一步就在于如何將規劃任務目標進行分解落實，與學校重點工作緊密結合。目標分解是指將組織發展的總目標以及階段性目標逐層分解，從而實現以“目標”進行管理［5］。高校規劃的目標分解一般可以從兩個方面進行：一方面是將規劃的目標任務分解到各個職能部門和二級院系，另一方面則是從時間維度將五年規劃目標分解落實到每個年度。劉獻君認為在制定“十四五”規劃的過程中，一方面要變戰略措施為戰略行動，而且要明確每一年的分目標和具體行動，以解決規劃與年度計劃脫節的問題；另一方面要把每年的行動列出來，進行任務分解［6］。

當前，部分高校規劃任務目標與學校重點工作未能有效銜接是造成規劃難實施的重要原因之一。一方面，部分高校在規劃中沒有明確的可量化考核指標或者設置了過高的指標，很難將指標合理分解到各責任部門，導致規劃的戰略目標難以達成。另一方面，部分高校雖然設定了可量化、可考核的任務指標，但在分解過程中只是將定量指標進行簡單的分割，以量化指標代替目標任務，未能將規劃的戰略任務和目標落實轉化為具體的工作目標和要求，導致出現學校工作計劃與發展目標“兩張皮”的現象。

（三）規劃評估考核形同虛設

高校規劃是一項系統工程，包括規劃編制、規劃實施、規劃考評、規劃反饋。除了執行環節，評價也是規劃實施不可或缺的，唯有在規劃實施后對實施效果進行評價，才能形成規劃運行體系的完整閉環［4］。規劃考核評估指的是通過對一段時間內規劃的實施情況、目標任務完成進度、實施效果等進行衡量和評估，總結成效及分析存在問題的原因，為規劃動態調整提供決策依據，保證規劃有效落實。劉念才、周玲在《中外大學規劃：比較與借鑒》中介紹了美英高等教育規劃的一般程序包括環境評估、戰略規劃、專項規劃、操作性行動計劃、規劃的實施、規劃的監控等［7］。其中規劃的監控就涵蓋了規劃的考核評估等內容，能夠有效地對規劃的實施效果和質量起到保證的作用。有學者認為規劃執行過程中出現目標漂移或是行動乏力的主要原因是缺乏問責與評估［8］，這使得院系缺乏規劃執行的動力與約束機制，從而消極地應對發展規劃［9］。

當前高校規劃編制工作中，規劃編制負責部門更多地注重對建設目標、重點任務的描述，對規劃的考核評估僅僅作為規劃實施部分的一個組成部分，并未對評估考核的負責主體、辦法、形式、周期、結果應用等關鍵內容進行詳細的規劃設計，評估考核主體不明確、考核評估方法缺失，將會導致高校規劃與實際工作開展的脫節，使得規劃僅僅停留在文件層面。雖然也有高校根據教育行政主管部門的要求，統籌開展規劃年度監測、中期檢查和終期考核等工作，但是由于教育行政部門并未提出剛性的要求，這些評估考核工作大多以高校自評方式開展，缺乏社會或第三方機構的參與。同時評估考核的結果也并未有效應用于規劃的動態調整等，雖然形式上完成了規劃的“編制—實施—考核”的管理閉環，但是實質上流于形式。

二、阻礙高校發展規劃實施的因素

（一）規劃實施的領導組織機構不健全

當前，高校規劃領導機構主要是在編制規劃的時候成立臨時的規劃編制工作領導小組，以學校書記和校長作為組長，成員則包括學校黨委班子成員，負責頂層設計和領導規劃編制工作，下設涵蓋各職能部門的工作小組，負責學校整體規劃編制工作及各專項規劃的編制。在規劃編制完成之后，領導小組和工作小組就完成了“使命”。規劃的實施則成為發展規劃部門的主要職責，從高校內部的組織管理架構來看，發展規劃部門負責規劃編制和實施的組織推進。然而，許多高校的規劃機構并非專司規劃，還承擔著學科建設、“雙一流”建設、學科評估甚至高教研究等工作，這使得規劃工作的實施和推進難以得到足夠的重視。非專司規劃的組織機構一身多職，勢必另有側重而難以均衡，難以對規劃做全面和深入推進［4］。同時，規劃的編制和實施涉及高校內不同的職能部門、院系等主體，僅僅依靠發展規劃單一部門力量不足。在規劃實施的過程中，缺乏一個能夠統籌協調的規劃領導機構，從全校的層面構建規劃實施的統一協調體系，以形成規劃實施的總牽引力。

（二）規劃實施與資源配置嚴重脫節

資源配置是規劃得以順利實施的重要抓手。合理配置資源是推進規劃實施的前提，沒有與之配套的人、財、物等建設資源，再好的規劃也難以落地。成功的戰略規劃往往是與資源配置有機配套的［10］。美國伊利諾伊大學香檳分校的做法值得借鑒，其每個戰略重點都明確了主要舉措、所需資源和具體負責部門，確保了戰略規劃的有效實施［11］。

當前，高校規劃與資源之間的關聯度較低。一方面，在國家層面上就缺乏規劃實施質量與撥款掛鉤的規定，并且對規劃實施效果的監督與評估也沒有相應的詳細要求。這就導致部分高校認為規劃與獲取資源之間沒有關聯性，從而也不會將規劃實施作為資源配置的重要依據。另一方面，在實際工作中，高校的資源配置更多地依據“雙一流”建設方案或者學校建設的學科需求，而非依據規劃提出的重點任務。從總體上來看，高校規劃沒有成為資源配置的依據，學科建設資源、院系資金投入等配置與規劃沒有內在的邏輯關系，這就導致了規劃與資源配置的脫節，從而使得規劃往往停留在文件層面。

（三）規劃的評估問責機制缺失

規劃評估問責是完成規劃管理閉環的重要組成部分。國外高校非常重視戰略規劃的評估，已經形成了“制訂規劃—實施規劃—評估規劃—制訂規劃”的循環。當前，我國許多高校在規劃實施中并沒有具體的推進舉措，更不要說規劃實施效果的評估和問責機制的建立，高校規劃評估和問責的缺失是大學戰略規劃低效的主要原因［8］。

首先，對規劃評估的重要性認識不足。當前，國家層面有針對學科建設質量的學科評估，有針對本科教育教學質量的本科教育教學審核評估，而缺乏針對規劃實施效果的高校發展規劃評估。這是由于教育管理部門更多關注高校規劃文本是否如期上交，未對高校規劃實施效果進行深入評估。其次，規劃評估流于形式。當前高校對規劃實施效果的評估大多是對規劃文本的內容完成情況進行總結從而形成總結報告，脫離了“以評促建”“以評促改”的規劃評估實質。即使在規劃評估中發現問題，也鮮少對現有規劃的目標任務等進行及時調整，一般都會待下一個五年規劃再進行調整，這其實失去了規劃評估的真正意義。最后，問責機制缺失。當前高校內部治理體制存在缺陷導致問責機制不夠健全，基本上不會出現因為規劃實施不力而被問責的情況。同時，高校發展規劃負責部門作為眾多行政機構之一，雖然擔負著規劃實施的評估責任，但是既“無權”也“無力”對規劃執行不力的同級部門進行問責。

三、完善高校“十四五”發展規劃實施機制的對策

（一）建立發展規劃實施的領導組織體系

1.構建清晰的領導組織架構

建立高效的高校發展規劃實施的領導組織體系是確保規劃順利進行的關鍵。當前，黨政領導權在戰略規劃編制中仍具有重要地位，高校領導“自上而下”積極推動戰略規劃的編制，確保了編制工作在一定時間內得以完成，同時保障了后期規劃的落實［12］。高校應建立一個由學校高層領導組成的發展規劃領導小組，該小組負責規劃的整體制定、實施監督和效果評估。領導小組應由黨委書記和校長擔任組長，副校長和其他關鍵職能部門負責人作為成員，確保規劃工作得到全校層面的支持和資源保障。此外，應設立一個執行委員會，由各職能部門負責人和學院領導組成，負責將規劃目標分解為具體的行動計劃，并對這些計劃的執行情況加以監督。執行委員會下設專門的工作小組，針對規劃中的關鍵領域和項目，確保每個項目都有明確的負責人和時間表。這種分層管理的架構有助于明確責任，提高決策效率。

2.完善跨部門協調與合作機制

高校發展規劃的實施往往涉及多個部門和學院，因此需要建立有效的跨部門協調機制。高校應定期召開跨部門協調會議，確保各部門之間的信息流通和資源共享，通過匯報規劃進展情況，討論存在的問題，并共同尋找解決方案。此外，可以設立跨部門項目組，由不同部門的代表組成，專門負責協調和推進規劃中的重點項目。項目組應有明確的工作目標、職責分工和進度安排，以及定期匯報和評估機制。通過跨部門協調與合作機制，促進不同部門之間的合作，避免資源浪費和工作重復，提高規劃實施的協同效應。

3.培養規劃意識與提升組織能力

高校應通過培訓、研討會等形式，提升全校師生對發展規劃重要性的認識，增強其規劃意識。同時，應加強對規劃實施過程中所需技能和知識的培訓，如項目管理、戰略規劃等，提升相關人員的組織能力和執行力。此外，還可以通過激勵機制，如表彰、獎勵、給予晉升機會等，鼓勵師生積極參與規劃的實施和評估工作，形成積極向上的工作氛圍。通過這些措施，可以確保規劃實施過程中的人力資源得到有效利用，提升整個組織的執行能力。

（二）優化發展規劃落實的資源配置

1.建立規劃與資源配置的聯動機制

高校如何合理而充分地利用資源，發揮資源的最大效力是高校管理中的核心問題［5］，也是規劃實施落地的關鍵核心問題。高校應建立規劃與資源配置聯動機制，確保規劃的制定、實施與資源的分配、使用相匹配。首先，規劃部門在制訂發展規劃時，需要與財務、人事、資產等資源配置相關部門緊密合作，確保規劃目標的設定與學校的人、財、物等實際情況相適應。其次，資源配置應根據規劃的重點領域和項目進行優先排序，確保關鍵領域和重點項目獲得必要的支持。此外，應建立動態調整機制，根據規劃實施的進展和效果，及時調整資源配置方案。

2.完善資源配置的決策和監督流程

高校應完善資源配置的決策流程，確保資源配置的科學性和合理性。首先，應建立一個多方參與的資源配置決策委員會，包括校領導、教師代表、學生代表、校友代表等，以充分聽取各方意見，提高決策的透明度和公正性。其次，資源配置的決策應基于充分的數據分析和論證，考慮到長期戰略目標和短期實際需求，避免資源的浪費和重復投入。最后，應加強對資源配置的監督，建立獨立的評估機構，定期對資源使用效率和效果進行評估，確保資源得到有效利用。

3.強化規劃實施與資源配置的績效管理

高校應強化規劃實施與資源配置的績效管理，確保資源與任務匹配，運用經濟手段充分考量學科建設成本與建設績效，提高資源配置效益［13］。首先，應建立績效評價指標體系，將規劃的關鍵指標，如教學質量、科研成果、人才培養等，與資源配置的效果進行量化評估。其次，績效管理應與激勵機制相結合，將規劃目標任務落實納入各單位的年度考核，將規劃實施成效作為調整各單位資源配置的主要依據［13］。要考察投入與產出比，進行成本分析，通過對資源占用與消耗、工作業績的綜合分析，對學校及各單位的資源利用效率作出評估［6］。最后，績效管理的結果應用于規劃的調整和資源配置的優化，形成閉環管理，不斷提高規劃實施的質量和資源配置的效率。

（三）構建科學的發展規劃評估體系

1.確立全面的評估目標和指標體系

高校應以學校規劃為基礎，建立規劃評估體系的目標和指標體系，涵蓋人才培養、科研創新、社會服務、校園文化建設等多個維度。基于這些目標，構建一個綜合性的評估指標體系，包括輸入指標（如師資力量、經費投入）、過程指標（如教學活動、科研項目）、輸出指標（如學生就業率、論文發表數）以及效果指標（如社會影響力、國際排名）。指標體系應具有可操作性，既要反映學校的整體發展水平，又要關注關鍵領域和特色項目的進展。此外，評估指標應定期更新，以適應教育發展和外部環境的變化。

2.采取多元化的評估方式

高校要創新評估方式，強化過程評價，探索增值評價，健全綜合評價，考核堅持全面和重點相結合，存量與增量相結合，定量與定性相結合，數量與質量相結合。規劃評估體系應建立包括自我評估、外部專家評估和第三方5Nyjgh81S7/mrxbsx+3WGQ==評估相結合的評估體系。自我評估可以幫助各部門及時了解工作的進展和存在的問題；外部專家評估可以提供客觀的評價和建議；第三方評估則可以提供更為獨立和權威的評估結果。多元化的評估方式有助于從不同角度和層面對學校的發展進行評價，提高評估的全面性和客觀性。同時，高校應采用多種評估方法，如數據分析、問卷調查、訪談、案例研究等，同時利用信息技術，如大數據分析、人工智能等，提高評估的效率和科學性，確保評估結果的準確性和可靠性。

3.完善評估結果的應用和反饋機制

評估結果的有效應用是評估體系發揮作用的關鍵。評估結果應及時反饋給領導小組和執行委員會，作為調整規劃和改進工作的重要依據。高校應將評估結果作為制定和調整發展規劃的重要依據，從而指導下一步規劃實施［14］。同時，應建立透明的評估結果反饋機制，將評估結果及時通報給全校師生和相關利益方，鼓勵他們參與到規劃的實施和改進中。此外，要完善評價激勵機制，強化結果運用，綜合運用多種獎懲手段，突出考核的導向性、激勵性、約束性，建立問責制度，懲處規劃實施不力或者未能完成任務的組織或個人，加強引導和協調，不斷提升規劃實施的執行力［15］。

綜上所述，高校應該高度重視規劃在提升辦學實力中的重要作用，不僅要科學合理地編制發展規劃，而且要強化貫徹落實。不斷完善規劃的實施機制，建立健全規劃實施工作的領導組織體系，做好規劃的目標任務分解，加強規劃與資源配置之間的協調聯動，完善規劃評估考核體系，確保規劃落地做實，使得規劃藍圖真正起到引領學校發展的作用。

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注：本文系中國冶金教育學會2022年度教育科研重點課題“高校‘十四五’發展規劃落實及評估機制研究”（2022ZD08）的研究成果。

（責編 秦越霞）

作者簡介：莫欣，1981年生，山東菏澤人，法學碩士，研究方向為發展規劃、高等教育；謝寅波，1984年生，山東臨沂人，理學學士，研究方向為發展規劃、高等教育。