強化預算功能推動國家治理現代化

財政是國家治理之基，預算是財政管理之柱。預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。

五種功能

預算具有非同尋常的使命，是規范和指引國家和社會事務管理的重要方式與手段，這是由預算本身所具有的潛在功能決定的。

一是計劃功能。預算是預先做好的如何組織收入和支出的計劃安排，它具有預測性和前瞻性，通過對未來發展趨勢的分析判斷，提前謀劃，預為安排，增強預見性，達到“預則立，不預則廢”。

二是配置功能。從配置的對象看，由有型的資金資產資源，拓展到所有有形無形的利益。從配置范圍看，早期預算主要是圍繞政府自身而發揮以財輔政作用，現在則擴展到幫助政府這只“有形的手”彌補市場失靈和實現杠桿撬動上，促進政府“發揮更好作用”。

三是統籌功能。主要體現為，對納入預算管理的政府資源、發展目標、工作任務等等，可以進行統籌規劃，一體化謀篇布局，統籌兼顧，協調做好各種利益平衡和工作平衡。

四是指引功能。主要體現為，預算的投入方向和支出重點不僅反映了政府的施政目標和施政重點，從而引導各部門及其工作人員向其聚焦和努力，同時也回應社會期待和關切，引導社會組織帶動社會力量和資源為促進經濟社會發展而共同努力。

五是規制功能。政府全部工作行為和資金支出管理不僅要合法合規，而且要接受績效評價。同時，政府的工作流程和工作結果還要依法公開，接受社會監督。

獨到且不可替代的作用

首先，在財政管理和財政工作中處于核心地位，發揮著統帥作用。從預算的編制、預算的審查批準、預算的執行與調整，到決算的審核與總結，預算管理將財政工作管理的階段性與過程性有機融合起來，形成一個思路清晰、工作明確、環環相扣的全生命周期管理過程。不僅如此，預算管理還將源頭溯源前推至財政政策特別是具體的財政收支政策，將預算的末端繼續向后延伸到支出管理中資金使用績效評價，從而真正推動預算管理現代化。

其次，在經濟管理和經濟工作中處于中心地位，起著主導作用。社會經濟活動以利潤和效益為導向，預算管理的強大功能和豐富手段，則實現了經濟活動的目的性與經濟管理的目標性的融合統一。體現在宏觀層面，政府可以通過財政撥款、補助補貼、政府采購、購買服務、政府投資、轉移支付等各種預算管理手段，發揮財政杠桿職能，對社會經濟活動進行適度干預和必要調控。體現在微觀層面，市場主體對預算管理的運用已成為企業經營管理的常態化操作。企業和企業家因其肩負逐利與創新使命，所以對預算管理的理解和運用走在政府和社會的前面。

最后，在國家治理和社會生活中處于樞紐地位，起著關鍵作用。規劃作用。預算從本質上說就是一個“從何而收，往何而支”的計劃，它將其收支特別是資金的支出與政府的施政目標及其各部門單位的工作開展，做了統籌謀劃，一體布局，精心對接。一是體現在對能夠預見和難以預見的工作或事項，已預先列入計劃保障范圍。二是凡是列入預算的工作都有必要的資金予以支持，以保障政府相關職能順利履行?？刂谱饔谩Ｕ凸矙C構必須在預算設定的條件和允許的范圍內，做好依法該做的事。評價作用。現代預算的最重要特征是要對財政資金的使用情況開展績效評價，預算的績效最終要體現在工作的成效上，過去那種“把說了當做了，把做了當做成了”的粗放管理和無人過問的狀況，必須要受到政府行為評價法律規制和社會公眾及輿論監督。

改進提升預算治理大有可為

安徽省的預算管理和財政工作，多年來一直是走在全國前列的，但也存在一些不容忽視的突出問題，改進提升預算治理大有可為。

一是全社會要深刻認識和了解預算。長期以來，搞預算做財政工作的人僅僅把它當作一種業務一項工作來做，學術界對預算的地位和作用研究也不夠，社會公眾更是缺乏認識和了解。所以，要讓預算像法治那樣成為治國理政的重要方式和手段，要加強預算的理論研究特別是其作用機制研究，還要持續開展預算知識及管理應用的普及宣傳。

二是要把工作謀劃與預算安排有機結合起來。預算治理最核心，也是最缺失的，就是預算安排與工作謀劃是完全脫節的。其實現代預算的治理作用，不僅僅體現在為工作計劃的落實提供經費保障，更重要的是謀劃預算就是謀劃工作，擺布工作就是擺布預算。換言之，預算的投向就是工作的努力方向，資金支出的重點就是工作的重點，錢隨事走，有多少錢辦多少事，不該干、不能干、可干可不干的統統放一邊，錢要花在刀刃上。計劃好的工作都有資金來保障，資金的支出都必須對應到實際工作，從而讓預算的績效與工作的成效相互驗證，相得益彰。

三是各級政府成立預算編制和政府投資委員會。這些年，在實際工作中財政在某種程度上已經變成了部門的財政，政府的集中領導和統籌作用發揮不夠。為避免預算碎片化和撕裂財政功能，統一調配財政資源，各級政府成立這一機構十分必要。第一，該機構宜由政府首長擔任主任，成員由政府常務會議組成人員及財政、發改等部門負責人組成。第二，由財政等部門在對來年政府收支進行科學預測和廣泛聽取各方面意見的基礎上，提出下一年預算安排的初步設想，按養人（人員經費）、辦公（運轉經費）和干事（發展建設經費）三大塊編制預算。第三，由發改委在向各方面公開征集政府應該投資項目并對其進行排序和必要論證的基礎上，會同財政部門提出下一年本級政府擬投資清單。第四，各級政府預算編制和政府投資委員會應按時間節點，結合政府工作目標和計劃，對財政和發改委分別提出的下一年預算安排設想和投資項目，進行多輪深入研究反復協商，最終形成共識性決定。堅持重大財政政策和投資項目由政府決定而不是出自部門，可以更好發揮預算治理的規范和指導作用。

四是各級預算部門單位成立預決算編制委員會。自新世紀以來，在各級各部門推行預算管理，編制部門預算決算已行之有年了，但直到今天大多部門單位仍舊把部門預算管理和編制部門預決算視作其內設財務機構的事情，其他工作機構和人員對本部門、本單位的預算管理過程基本上關注較少。為更好發揮預算治理作用，各級政府應當推動本級各部門各單位成立預決算編制委員會。該委員會由部門單位主要領導擔任主任，成員由各內設機構主要負責人組成。在預算編制階段，組織內設職能機構與財務機構密切配合，實現工作謀劃與預算安排融合對接；在預算執行階段，定期開展執行調度與督促檢查；在決算階段，對預算執行結果和工作任務完成情況進行分析總結與考核，并為下一年加強預算與工作融合，改進預算管理，提升工作水平，奠定良好基礎。

全面深化對預算治理重要性的認識，有序推動預算治理融入國家治理，與法治建設同步推進同向發力，為實現國家治理現代化提供堅強支撐和不竭動力。

（作者單位：安徽省人大常委會預算工作委員會）