基于行政效能原則的公共部門績效預算：內涵、困境及制度回應

摘 要：績效預算是以結果為導向的預算管理方式，也是健全收支管理、提升資金效能的重要手段，更是提高公共部門財政治理能力和水平、推動預算工作高質量發展的重要保障。為此，以行政效能原則為理論指導，以優化績效預算制度效力層級、協同公共部門預算管理與績效理念及堅持決算全面評價為實施路徑，提高公共部門的預算治理能力，可資為我國全面推進績效預算、進一步深化績效預算制度改革的參考方案。

關鍵詞： 公共部門；績效預算；預算法治

中圖分類號：F812．3；D922.2 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2024）05-0058-08

一、引 言

科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。為適應新時代、新發展階段的需求，黨的二十大報告提出“健全現代預算制度”這一深化財政體制改革的關鍵舉措，以充分發揮預算作為資源配置與財力保障的重要功能。2023年中央全面深化改革委員會第三次會議指出，要“健全收支管理，提升資金效能”。現今，在社會轉型的大背景下，我國面臨著經濟發展所帶來的需求萎縮、供給受挫以及預期疲弱等多重壓力。同時，財政支出領域也出現了新的挑戰——地方政府債務危機、基本民生和科技攻關領域對財政資金支出需求不斷擴大[1]、財政赤字率持續高位維持在3%國際警戒線之上等等。這些問題的顯現，表明我國政府亟需提升行政效能和治理能力[2]，以提升財政資金的利用效率，深化績效預算改革。然而，我國現有公共部門績效預算制度在整體公共利益和制度福祉的推進方面卻存在考慮不足的問題，難以滿足建設高效政府的發展需求。

針對公共部門績效預算改革的問題，當前學術界已作出一定探討。在優化績效預算管理制度體系方面，有觀點認為應另行作出單行法，從制度上統領公共部門的績效管理[3]；另有觀點則主張在現有法律框架體系內，探求深化績效預算改革的途徑，認為我國地方各級政府關于績效預算的實踐仍主要停留在預算績效評估等層面，尚未達成全面提升“預算績效”的理想目標[4]。在制度運行方面，認為我國在預算編制和執行中，應重視對績效信息的考量及運用[5]；還可效仿新西蘭建立激勵機制，以推動績效預算改革的發展[6]。而從行政效能原則及公共部門預算治理能力提升的角度，來分析目前我國績效預算改革存在的困境及其制度進路的研究尚付之闕如。

中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議指出，科學的宏觀調控與有效的政府治理，是充分發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。在國家治理現代化背景下，行政效能原則是指導我國政府將制度優勢更好地轉化為國家治理效能的基本遵循，其強調以創新性治理、良好的制度設計和合適的政府工具，實現更高的效率與正當性，即“以最小的資源投入獲取最大的效益”[2]?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》也將提升行政效能作為法治政府建設的總體目標之一。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度中推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，要“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”，同時要“統籌利用行政管理資源，節約行政成本”。這一決定深刻揭示了當前我國公共部門績效預算改革的兩大主題，即“加強約束”與“提高績效”。故而，本文擬以績效預算的內涵闡釋為邏輯起點，在行政效能原則的指導下，提出我國公共部門預算治理能力現代化及績效預算制度體系改革的優化路徑，提升各級公共部門預算資源配置最大化滿足公共服務需求的能力，遏制不斷增長的公共財政支出需求，結余公共財政資金，提升績效，實現預算工作高質量發展，并以此推動高效、責任、透明型政府的建設。

二、公共部門績效預算改革：原理及制度

（一）公共部門績效預算：概念、性質及法律效力

《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）第十二條、第三十二條明確規定了預算要“講求績效”的原則，還規定預算需進行“績效評價”及“績效目標管理”?！吨腥A人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》）則進一步要求改進管理和編制以后年度預算時應當以績效評價結果為依據。可見，“講求績效”作為一項法定原則，是我國各級公共部門在編制預算時應當遵循的價值準繩。

受新公共管理運動以及全球治理風潮的影響，現代國家的行政不應只滿足于依法行政的最低要求，更應積極主動地追求效率效能，同時努力實現憲法中對法治、民主與人權保障的要求?！翱冃ьA算”是一種結合“預算為民、關注預算資金產出和結果”等理念，以結果為導向的預算管理方式，是行政效能原則在政府財政法治化道路中的具體體現。

“績效預算”起源于1949年美國政府行政部門組織（第一屆胡佛委員會）的報告，胡佛委員會建議公共部門應當根據“規劃”（program）來編制預算[7]。20世紀90年代后，為緩解政府財政赤字和經濟危機的問題，在新公共管理運動“提升行政效果、化解公共危機”的理念指引下，各國紛紛實施績效預算改革并取得良效，我國也逐步將企業績效管理理念引入政府預算管理中。2011年，財政部發布《關于推進預算績效管理的指導意見》，首次明確“預算績效”概念，著重強調了預算支出的責任與效率，要求公共部門更為注重使用預算資金之產出與效果。2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱2018年《意見》）提出要改變預算資金分配格局。

行政效能原則又稱行政效率原則、行政效益原則[2]。行政效能原則被視為行政立法的基本原則[8]。在行政組織法領域，組織效能原則是行政效能原則的具體實現[2]。行政效能原則指向行政過程效能與良善政府目標。這一理念也貫穿于我國績效預算制度體系中。2004年，《全面推進依法行政實施綱要》將“提高行政管理效能”視為公共部門依法行政的基本要求。2021年，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》將提高行政效能視為法治政府建設的重要目標。2023年，中央全面深化改革委員會第三次會議強調“預算工作……要服務新發展格局、推動高質量發展”，對公共部門的預算治理及行政管理能力提出了新要求；并將公共部門秉持行政效能原則進行預算績效管理，視為提升政府治理能力的關鍵。由上可知，在我國預算法治及法治政府建設的過程中，無論是對公共部門具體行政手段的選擇，還是對制度、機制與體制的設計與實施，無不以高效便民、降低行政成本和提高行政效能為導向。

預算是經法定程序審核批準的一種國家年度集中性財政收支計劃。計劃通常被認為僅具有指導性，而不具完全的法效性，這從單純的經濟計劃或一般之行政計劃通常不發生法的拘束力一事可得到佐證[9]。“績效預算”則是以結果為導向的預算管理方式，其具備預算的“計劃性”。該“計劃性”恰能提供整合各種政策目標活動資源之有效機制，提高資源分配的效率，并謀求社會利益之最大化。

正因為“績效預算”具有此種計劃機能，而不僅止于財政收支之授權，其可使公共部門預算安排模式更為靈活。因此，域外預算法治在一般公共預算外，又有所謂“特別預算”之設置，以及“預備金”“經費流用之許可”及“追加預算”等制度設置，以賦予預算執行單位更多的執行自主權[10]。有研究認為，預算乃立法機關授權政府處理該財政事項的最高限額，而非要求政府具體所定的支出或債務負擔行為[9]。如將財政預算視為一種特殊的法規范，那么它當然不僅具有“授權支出”之效力，亦有限制最高支出金額的“約束效力”，以及特定預算事項上的“強制效力”[11]。

然而，我國當前的財政預算法制在限制預算調整的“強制性”、明確財政紀律及執行預算行為的“合法性”兩方面僅擁有“硬化預算”之“拘束性”，尚未具備績效預算為“謀求社會利益之最大化”有“整合各種政策目標活動資源之有效機制”之“計劃性”。例如，《預算法》第六十三條規定，政府不得擅自改變預算支出之用途；第六十九條規定，各級政府在預算執行中，若因必要需調整預算，應編制預算調整方案，并說明預算調整之理由、項目及數額；第七十條及第七十二條還規定，未經法定程序和全國人民代表大會（以下簡稱“人大”）批準，預算不得擅自調整。各機構及部門在預算管理上，必須嚴格遵循既定的預算科目框架，確保所有支出精準對應，嚴禁未經許可的資金挪用行為，亦不可跨科目界限、層級結構或項目范圍進行財務調配，如果確實需要進行調劑，則必須按照國務院財政部門制定的相關規定執行。

由此可見，我國現行的預算法制的程序性約束已趨健全。但當預算編制者被過分要求遵循預算科目來逐一規劃其投入時，將可能忽視績效信息在預算編制和執行過程中的潛在價值[5]。如果政府等預算執行單位在執行預算過程中無法根據績效信息進行靈活調整，則難收預算績效提高之實效?！翱冃ьA算”重視將結果作為預算的資源分配之依據，而非僅依預算的支出計劃分配資源。若政府支出預算的目標在于秉持“節約”“高效”的理念，能以最少的資金盡可能做多的實事，以提供更多、更優質的公共產品和公共服務來回饋社會，那么，賦予行政機關等預算執行單位在執行預算時適度的臨機調整之權，對于節約財政資源、減輕地方財政負擔以及提升公共服務質量具有重要的意義[12]。

（二）“績效預算”：憲法及法律規范體系

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確規定了財稅“節約”和公共部門“高效”“高質量服務”的基本理念，為我國積極推進績效預算改革指明了方向。憲法規范主要涉及三個方面，即國家權力條款、基本權利條款與國家目標規定（或稱基本國策條款）。國家目標規定一般見于憲法序言或憲法總綱之中，該類型憲法條款明確揭示憲法上的價值理念，其預示了未來的國家立法規劃，對于國家權力條款與基本權利條款之解釋與適用具有強烈的價值導向功能[13]。

在績效預算改革方面，《憲法》對其指引性規范的來源主要是如下幾個條款：

首先，《憲法》第十四條規定的“國家厲行節約，反對浪費”等憲法理念，為我國積極推進績效預算改革提供了思想指引?？冃ьA算改革既然是致力于提高政府行政效能，那么，就需要讓預算執行單位及其管理者更加關注預算執行工作所產生的社會公共效益與結果[14]。“國家厲行節約，反對浪費”的憲法理念既對公共部門的支出預算提出了應以節儉的理念來安排預算，用最小的成本來謀求最大化的公眾福祉的原則要求，也是公共部門行使財政支出時，隨著情況的不同而進行資金調劑的憲法規范依據。

其次，《憲法》第二十七條規定對政府工作人員提出“高效”“反對官僚主義”的要求?？冃ьA算改革的推進要依循《憲法》和行政效能原則，這要求對公共部門處理事務“高效”并“提高工作質量”?！翱冃ьA算”是以結果為導向的預算管理方式，涉及預算資金的管理、使用、效益以及公共部門工作人員的理念、思想、行為規范等諸多方面的系統規劃。實行績效預算后，政府要獲得公共預算就必須拿出成果。通過績效審計和監督可以有效促進轉變行政風氣、降低政府行政成本，使得政府更加務實、高效、為民，切實貫徹憲法的理念與要求。

以實施預算績效、建立預算績效評價制度為起點，我國陸續出臺了從中央到地方各級關于績效預算管理的法律法規?，F階段的主要特征可歸納為兩點：一是對現有的法律法規進行修訂；二是出臺大量的績效管理制度規范，且效力層級以部門規章為主。自2017年黨的十九大提出“全面實施績效管理”，我國隨后陸續頒布了共計10余部黨內法規及中央政策文件。2018年《意見》旨在3～5年內建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，并強調提高財政資源的利用效率；同年，財政部也相應發布通知，要求快速實施績效管理并加強財政支出的績效監管，以確保“花錢必問效、無效必問責”的原則得到貫徹執行[4]。2021年，國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，強調強化預算執行與績效管理以增強預算約束力。2022年，《社會保險基金預算績效管理辦法》的出臺標志著“績效管理”在我國全面推進。2024年，國務院進一步發布相關文件，提出要將國有資本經營預算支出納入績效管理，推動預算與績效深度融合，全面提升資金效能。

目前，我國以《憲法》為統領、相關法律法規為主干，初步構建了績效預算的法律規范體系。具體為：第一，規定財稅基本國策的《憲法》。第二，以績效預算為內容的《預算法》及地方性法規178部①。其中，北京市首創預算事前績效評估管理模式，并推出了預算績效管理問責辦法，從結果問責方面增強了績效預算管理的約束力。第三，以預算為內容的行政法規44部、地方政府規章及地方規范性文件3000多件①。其中，廣東省發布的《財政預算支出績效評價試行方案》等文件，所設置的預算績效指標庫收錄了52個子類，資金用途達277個，績效指標達2589個，在指標建設方面居于前列[4]。此外，廣東省還建立了預算項目支出績效目標管理制度，其中的第三方專家全程參與機制，要求在預算評價時組織專門的第三方參與打分，并將考核評估結果與預算掛鉤，有效提升了預算績效管理的質量與結果應用。

黨的十八大以來，我國中央到地方關于績效管理的系列規定，正在推動我國財政預算制度向績效預算全面轉型。隨著相關政策措施的不斷完善，體制機制的不斷創新，我國預算績效管理逐步踏入了改革創新的深水區，開始在公共部門預算的事前、事中、事后全過程開啟更為系統、深入、全面的改革。2023年，中央全面深化改革委員會第三次會議指出，要“始終堅持‘過緊日子’的思想”，要強化財政資源科學統籌與合理分配的能力，要求公共部門審慎制定預算，統籌保障與改善民生，同時嚴禁奢靡浪費，為我國未來的績效預算改革提供了明確的思想指引。但當前財政預算日益嚴重的高投入、低效益問題遠悖于納稅人的心愿[15]，實踐中還存在著績效預算制度效力層級不高、政策原則過于寬泛、績效評價指標使用標準不一等問題[4]。由此，亟需構建邏輯自洽、運行有效的績效預算體系，對我國績效預算制度規范中存在的問題作出梳理，并對其中與當前績效預算理念不符之處予以重新審視。

三、檢視與反思：績效預算改革面臨的現實困境

（一）績效預算制度效力層級有待提升

第一，績效預算專門立法缺位。域外專門頒布績效預算法的國家，如美國的《政府績效與結果法案》、澳大利亞的《預算誠信法案》等，均為我國預算績效管理改革提供了經驗借鑒。我國現有關于績效預算的內容散見于《預算法》的第十二條、第三十二條、第四十九條，提出人大審查預算執行情況審查報告中要對提高預算績效提出建議和要求；第五十七條，規定各級公共部門要對預算支出情況開展績效評價；第七十九條等法律條文中?！额A算法》關于績效預算的具體法律條文略顯粗疏，剛性制度約束不足，使得政府對待績效預算管理工作存在一定的隨意性，削弱了硬化績效預算管理的強制約束力。鑒于此，有必要出臺專門立法予以全面、細致地規范，以完善預算績效管理流程，構建全方位預算績效管理格局。

第二，績效預算管理體制尚不健全。2018年《意見》提出，對重大項目負責人實行績效終身責任追究制，以明確各級負責人之責任，確保預算資金之有效使用。當前，有觀點認為，今后可出臺《預算績效與財政問責法》，于立法中增加政府官員的行政裁量權。例如，通過協議約定公共部門工作人員有權根據環境的變化以及部門的特點選擇最佳的投入組合方式來提供公共服務，并享有更廣的資金使用權[16]。鑒于我國目前法律法規中對于政府預算調整的嚴格控制，可通過修改現行《預算法》等相關法律規范的方式，給予公共部門適當調整之權。因財政預算并非抽象的法律規范，而是民意機關授予公共部門在履行公務時進行財務開支的具體計劃——鑒于其具有民主性，公共部門便不能擅自違背財政預算而自行決策;又因為它具有具體性和計劃性，所以公共部門在執行財政預算的過程中應在一定范圍內有根據實際情況調整預算的權力，以提升預算執行的高效性和靈活性，進而全面提升預算執行績效。

（二）公共部門的績效預算管理理念亟需深化

第一，各地方績效預算管理標準不一。黨的二十大報告中特別強調要做到“全面績效”與“預算績效”協同?；谠撛瓌t，地方政府應更為關注預算編制的科學性與合理性、預算資金配置的有效性。然而，當前我國各地的指標體系框架較之資金投入的有效性，更重視資金到位率、到位及時性等，忽略了預算資金投入是否合理、是否科學、是否有效等對于財政預算資金決策效果更關鍵的評價。各地公共部門的績效預算管理執行也存在績效評價指標體系的制定標準及評估方式不統一、指標選取標準混亂、第三方評估機構資質的篩選不嚴格等問題。

第二，地方對績效預算理念的理解稍顯片面。從近年來的公共部門績效預算體系的實際運行來看，雖然國家頂層設計把握準了政府預算對于政府績效的基礎性作用，但由于地方公共部門對績效預算理念理解的不到位，在實踐中僅僅停留在機械地制定指標并對政府的行為進行打分評價的層面，導致中央精神并未真正落實。例如，某地財政局在績效監控管理的考核內容中，將區級財政安排50萬元以上專項資金的年末資金結余率為8%的不扣分、不加分；結余率每下降1個百分點的加0.05分，限加0.4分；結余率每增加1個百分點的倒扣0.05分，限倒扣0.4分[4]。換而言之，如果年末某區級部門結余的資金越多，其績效評價打分反而會更低，預算資金應該用完才符合該績效管理工作考核要求。這顯然與我國目前的績效預算改革理念相背離。我國預算法制中并無“經費流用”之概念，但是《預算法》第七十二條設置了嚴控“經費調劑”的制度；第六十六條第二項也規定，各級公共部門一般公共財政預算中剩余的未使用資金應轉入預算穩定調節基金，以維持預算的穩健性和靈活性。此種制度設置固然有其法理依據，但是從長遠看并未能契合“績效預算”的基本理念。預算的支出必須遵循“節約”與“高效”的行政效能原則。因此，預算執行過程中，若能在節省經費的同時實現既定目標，實為善政。非但無須拘泥于預算之全數執行，更應因其符合資源最佳配置之理而予以嘉獎[9]。如此，才能真正實現財政的有效管理，使財政資源發揮最大效用。

在我國歷次財政體制改革的過程中，中央政府對于地方政府及其相關機構的經濟動機也有充分考量。譬如，為引導地方政府主動減少負債，中央及高層地方政府采取如“三獎一補”“五獎一補”等多項措施②。我國財政體制改革的經驗說明，預算執行需將公共利益及公共福利提升作為唯一價值依歸，在制度設置上需妥善考量“預算執行單位及管理者”的獎勵等工具價值。

（三）績效預算決算的效力模糊

相較于傳統“行為模式—法律后果”的問責邏輯，績效預算問責體系雖然也強調采用包括行政處罰在內的強制性制裁結果來確保責任落實，但其核心理念明顯更偏向于實現資源的高效配置與公共服務質量的提升[16]。然而，在預算的決算工作中，人大在預算執行情況的審查報告中，僅僅只能對提高政府預算績效、加強預算監督等提出意見和建議，而并無相應整改的強制措施?？冃ьA算“有前無后”，即能將績效管理鋪設在預算過程中，卻無法反饋于之后的預算編制中，這大大削弱了人民對政府的預算資金支用情況的監督力度。當然，我國已有相關文件明確規定了預算執行之后的追責問題。如，《項目支出績效評價管理辦法》第二十九條強調，對財政資金低效、無效致重大損失者依法嚴責；而《社會保險基金預算績效管理辦法》則偏向溫和，相關責任措施以約談與整改為主。然而，總體來說，當前預算績效管理體系問責環節細化不足的問題較為明顯?，F有規章制度雖頻提“依法懲處”“依法追責”等，但具體細則與標準模糊。盡管有文件提出要追責虛假報告、違法違紀責任人，并構建了一個指導框架，發揮了一定的原則性導向作用③，但在具體落實問責機制的過程中，法律條文表述的籠統，大大削弱了實際問責的可行性。

而預算績效管理最重要的標志是將支出績效與財政問責聯系[17]。2018年《意見》明確指出，要加強預算績效管理的約束機制，并明確了地方各級公共部門系預算績效管理的責任主體。但我國政府在績效評價結果方面存在兩個極端：一是走形式，將評價結果置之高處，與資源配置和獎懲脫節；二是過于激進，根據評估結果采用不夠科學的制度，如一票否決、末位淘汰等[17]。

2024年《國務院關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》強調，堅持預算法定，加強預算約束，推動預算績效管理，發揮人大監督作用。而我國《預算法》第九十二條的規定仍將財政支出的合法性作為問責的主要依據，以傳統的行政處分作為問責方式，并未將績效的管理與財政問責相聯系，依然延續了問責機制與推進效果治理之間的矛盾錯位。因此，推動績效預算改革，必須“重塑”預算決算效力的公信力、約束力。

四、改革與完善：落實行政效能原則的績效預算制度回應

（一）績效預算法律體系效力層級的制度優化

第一，推動績效預算立法。財政管理作為國家治理的基礎與核心，其預算編制直接體現了政府經濟活動的范疇及導向。目前，中共中央、國務院、財政部已先后出臺了一系列關于全面實施預算績效管理的規范性文件，但還不足以滿足提升國家預算治理行政效能的需求。《預算法》及其實施條例對于人大、人民政府、各職能部門、單位以及第三方機構在績效管理中的角色定位與權責分配尚待立法澄清。而除修改《預算法》及《預算法實施條例》外，還應完善財政領域的法律和行政法規體系，推動財政改革和發展工作走上法治軌道，提高依法行政、依法理財的水平。對此，需加強頂層制度設計，厘清立法思路、明確立法方向、突出立法重點，如建立財政問責法、專門的績效預算法等配套法律體系，以推動預算績效立法工作；以及為清晰界定各級公共部門的財務權限、職責范圍，優化其支出責任的分配，可加快建設一套涵蓋不同行業、領域及行政層級的績效評價指標體系和預算規范標準，以系統地推進績效預算法治化進程。

第二，強化政府主體地位。我國《預算法》第十章等相關章節及條款規定，私自調整預算資金的使用是違法行為，有關部門及其負責人可能會受到相應的行政處分，甚至還會觸犯刑法被追究刑事責任。這顯然束縛了績效預算的原則及2018年《意見》精神的落實。因此，我國《預算法》需要進一步修訂以確認政府等預算執行單位“經費調劑”“追加預算”等最高額限制下預算調整權。具體地，《預算法》第六十九條可以明確授權預算執行單位“為完成當年預算項目的目標設定，各級政府在當年預算總額最高額限制的前提條件下，可以進行必要的預算調整”；《預算法》第七十二條可以增加一款：“為完成當年預算項目的目標設定，各部門、各單位的預算支出可在預算最高額不變的情況下在不同預算科目或者項目間的預算資金間進行調劑?！碑斎?，為避免預算執行權力之濫用，《預算法》應建立起預算調整的監督機制。因此，為進一步強化預算監督機制之實效，使績效預算獲得更為充分的法治保障，預算執行權力裁量空間的擴大應伴隨內控、人大監督和績效評估機制的完善。

（二）協同公共部門預算管理與績效理念的制度進路

第一，各地公共部門應啟動統一績效評價標準，實現“車同軌”“書同文”。2018年《意見》明確強調，各行業監管機構需加速構建與自身行業特征、業務范圍及管理層次緊密契合的核心績效評估機制與標準化框架。首先，鑒于政策落地的實效性常通過項目來具體顯現，在依據財政部核心指標框架體系構建項目績效評價系統時，應確保其核心指標涵蓋成本、產出、效益以及滿意度評價等四類一級指標。其中，成本績效指標這一關鍵評價工具，目前仍只用于基礎設施建設、大型修繕項目及政府采購類項目。為進一步優化資源分配格局，提升財政資金的利用效能，有效控制成本，確保每一分投入都能達到更高的價值回報，可以將成本績效指標拓展應用到公共部門的公用事務開支費用及專項項目支出管理中。其次，推進績效指標體系標準化建設，逐步完善公共服務單位成本數據庫，并加強項目支出標準體系建設。再次，引入成本效益分析方法并適當增加滿意度指標的評價權重，以增強績效預算的科學性和規范性。最后，切實開展績效評價指標庫的研究與建設工作。我國已經初步構建了績效指標體系。當前，約80%的重大政策和重點項目都集中在基層部門和單位，因此，梳理、匯總近幾年來各部門、各行業的績效指標，分類形成績效指標庫，確定行業評價指標和標桿值[18]，是評價公共服務的標準，也是保障民生和維護社會穩定的必要舉措。

第二，健全正向激勵機制與問責機制?？冃ьA算作用的充分發揮有賴于相關各方理念和行為模式的轉變，因此，必須建立科學合理的激勵制度。與傳統的行政效率原理相比，政府績效的管理理念、管理方式均需更新。首先，可以考慮通過修改《預算法》，建立我國政府官員的正向激勵制度，將績效預算的推進與政府官員的激勵、工資或相應的懲處掛鉤，來提升公共部門推行績效預算改革的積極性。在滿足完成項目任務的前提條件下，可以獎勵結余資金者，這不僅可以提升公共部門工作人員的積極性，還可以有效緩解地方債。同時，擴大相關部門對項目結余資金的自主使用權，并將項目的績效評估結果與公務員的績效考核掛鉤，進而與獎金及津貼的發放相關聯，以此激勵績效信息在資源配置和資金使用中的有效應用。其次，健全人民代表大會預算監督與審議機制。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“績效預算”作為落實人大及其常委會預算監督與審議權的重要工具，需要構建及時、完善的績效預算信息體系，才能夯實人大預算監督與審議基礎；亦唯有不斷完善人大代表對預算編制的參與、預算聽證制度、預算修正案制度、預算執行整改措施等，才能拓展和深化人大預算監督與審議權的運用。廣大公眾則需要通過績效預算相關知識的宣傳和普及，績效信息的定期發布，績效結果與資源配置、公務員評價的有機結合等，全面提高其參與能力和參與積極性[17]。最后，設置財政問責機制，促使財政使用效果提升。預算法制可預設第三方機構參與績效評價的機制，創新委托第三方參與績效管理，政府預算單獨列支評價經費，確保結果公正，降低道德風險。同時，對執行預算過程中失職者或績效評價過低者要列明相應的懲處措施。

（三）堅持決算全面評價的制度路徑

第一，完善財政決算基于績效管理的效力追認制度。預算績效管理以結果為導向，將預算編制與資金使用效益有機結合，根據績效結果的評價和反饋決定下一年度預算撥款額度，并實施獎懲機制引導預算單位完成財政支出目標，實現財政資金的最大效益，從而提高政府的管理水平和公共服務質量[19]。健全財政決算的效力追認制度，能有效推進計劃和預算的整合，突出公共部門預算的計劃導向。具體包括：其一，強化決算報告的結果約束力。除監督、究責技能外，決算最大的作用在于將一個會計年度預算執行的結果作為重要的考量因素反饋至以后年度的預算過程，尤其是預算編制及審議過程中。然而，傳統的由財政部門具體編制本級預算的草案，往往簡單沿襲往年的計劃，或者僅僅依據項目而提出預算開支。故而，只有在決算報告中，體現預算績效評價結果，并將決算報告的調整結果與下年度公共部門預算編制、項目申報、績效考核等緊密掛鉤，才能達到各級部門重視決算報告的效果。其二，明確決算的績效評價標準。部門決算、單位決算由于年初預算績效目標缺失，整體績效評價公式化、模板化的問題尤為突出。因此，應進一步細化政策和項目評價標準，以政府完成得好不好、是否基于行政效能原則完成本年度績效目標為評價要點④。其三，提高預算績效評價及決算信息的透明度，保障績效預算平穩運行。當前，我國財政決算報告在決算資訊的披露上存在決算信息未能充分公開、不夠及時、流通緩慢及公開程度太低等問題。為此，應當在預算法制中加入公開預算績效信息、決算績效評價等內容及程序，以保證績效預算全面推行。

第二，擴大財政決算績效評價的范圍。目前，預算績效評價體系主要聚焦于一般公共預算項目的支出層面，其核心在于評估政府部門資源分配與利用的效率與效果。然而，在更廣泛的財政預算管理范疇內，如政府性基金預算、項目決算等諸多領域仍需進一步完善與落實財政監督與績效評價。

第三，貫徹權責一致原則。與違反預算的責任相比，決算的權責一致原則并未貫徹到底，對其違法責任的條款規定的細化程度也不如預算。為了貫徹落實財政問責制度，應對違反決算制度的行為一一明確并劃分責任，如對未達到績效規定的目標、未將績效信息公開的相關責任人進行處分等?？冃ьA算的推行，當以績效評價結果、決算報告所反饋的信息與預算安排相掛鉤，并以此作為完善政策、分配資金、改進管理的重要依據，才能對我國預算資金的分配與調整發揮應有的導向作用。

五、結 語

績效預算既是督促公共部門對人民負責的必要手段，又是促進公共部門持續提升公共服務供給效率和質量的重要推手。因此，提升公共部門的預算治理能力和完善績效預算法律體系，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。如何落實行政效能原則“以最小的資源投入獲取最大的效益”的標準，服務于公共部門績效預算改革，是我國績效預算改革需要回應的問題。經濟合作與發展組織（OECD）成員國的實踐證明，在激發政府活力、提升資金使用效能方面，績效預算改革對公共部門產生了顯著的正向影響。績效預算是涉及預算法治、績效理念、管理體系等多重領域的系統工程。因此，我國應以各國績效預算法治規范及實施經驗為參考，以優化績效預算制度效力層級、協同公共部門預算管理與績效理念以及堅持決算全面評價為制度進路，推動具有中國特色的績效預算制度全面施行，有效減少地方債務，提高財政資金效率，提升行政效能，從而進一步創新公共部門的行政方式，建設人民滿意的服務型政府。

注釋：

① 數據來源為https：//m.pkulaw.com。

② 對財政困難之縣鄉政府增加稅收收入者也予以獎勵，省級政府對困難縣增加財力性轉移支付也予以獎勵；對以往紓解財政困難做得好的縣鄉地區也予以獎勵補助。

③ 例如，《項目支出績效評價管理辦法》要求，依照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監察法》《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規定追究相應責任；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理?！斗鲐氻椖抠Y金績效管理辦法》要求，按照《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規規定追究相關部門和人員責任。

④ 這方面我國臺灣地區“決算法”的內容值得借鑒。例如，臺灣地區“決算法”第12條規定，單位決算由該單位機關編造時，應按其事實備具執行預算之各表，并附“執行施政計劃、事業計劃績效之說明及有關之重要統計分析”。該條款將事業計劃的績效分析也納入單位決算制度中。同時，臺灣地區“決算法”第23條規定，審計機關審核各機關或各基金決算，應注意下列效能：“預算數之超過或剩余”“施政效能或營業效能之程度，及與同類機關或基金之比較”。這些條款說明我國臺灣地區極其注重各機關單位進行財政開支的最終效果，這有利于結余財政資金。

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Performance Budget of Public Sector

Based on Administration Efficiency Principle：

Connotation， Dilemma and Institutional Response

Abstract：Performance budget is a results-oriented budget management method. It is not only an important means to improve revenue and expenditure management and improve the efficiency of funds， but also an important guarantee to improve the capacity and level of public sector financial governance and promote the high-quality development of budget work. In this paper， taking the connotation of performance budget as the breakthrough point， the realistic difficulties faced by the reform of public sector performance budget are discussed from three perspectives： the binding force of performance budget， the concept of performance budget and the final account evaluation. Under the guidance of the principle of administrative efficiency， three ways are proposed to improve the capacity of public sector budget management， including the following legislative proposals to optimize performance budgeting， coordinate with the concept of public sector budget management and performance， and insist on comprehensive evaluation of final accounts. This paper is expected to provide theoretical guidance for comprehensively promoting performance budget and further facilitate the reform of performance budget system in China.

Key words：public sector；performance budget；budget rule of law