L省自貿區營商環境法治保障研究

摘要：營造法治化營商環境是黨的二十大報告中的重要內容。自貿區作為加快市場體制機制改革的重要組成部分，其規范化、法治化的管理和運行至關重要。L省自貿區營商環境的健康發展需要完善的法律制度提供保障，相關規則還有待進一步細化，應適時進行補充。完善的營商環境法律制度對于L省自貿區發展意義重大，應在明確法治化價值目標的基礎上，營造健全的自貿區營商環境法治保障的氛圍。

關鍵詞：自貿區；營商環境；法治化

中圖分類號：F279.27文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）25-0097-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.25.025

1引言

國家經濟社會的發展離不開良好的營商環境，市場經濟的不斷發展對營商環境的法治化建設提出了新的要求。在市場交易環境中發現問題、分析問題、解決問題等都需要從法律視角、運用法律手段進行深層次的探索。營商環境法治化的提出使政府、企業等主體從注重交易行為本身向制度、政策等外在環境傾斜，從而建立更完善、更健康的市場經濟環境。L省自貿區營商環境建設就是要運用法律思維、法治手段加快市場取向的體制機制改革，著力打造發展東北老工業基地新質生產力以及提升對外開放水平的新動力。2018年7月，L省通過了相關自由貿易試驗區條例（以下簡稱《條例》）。該《條例》的出臺意味著L省自貿區營商環境的法治保障進入了一個新階段，但其中仍存在不足之處，這就需要以該《條例》為基礎，進一步對L省自貿區營商環境的法治化進行深入研究，為各項改革有序推進和自貿區的健康發展提供強有力的法治支撐，為新質生產力的培育和可持續發展提供有效的路徑選擇。

第一，從高速增長的經濟發展模式向高質量發展的經濟發展模式進行轉變。從宏觀到微觀，整個國民經濟的發展和各類企業的存續發展都離不開法治化營商環境的完善，法治必須在社會經濟的發展中占據重要地位。所以，我國經濟轉型發展和營商環境法治化是相契合的。

第二，提升國際影響力，適應激烈的國際競爭需要營商環境法治化。我國的營商環境相較于發達國家而言發展得較近，發展水平較低。作為世界第二大經濟體，強化法治化營商環境既是我國提升綜合實力的需要，也能加強國家在國際合作競爭中的主導作用，強化國際話語權。

第三，供給側結構性改革需要營商環境法治化保障。供給側結構性改革就是強調用改革的方法修正資源要素配置。法治化作為營商環境完善的重要手段必然要發揮重要的調節作用。企業的運營管理和技術突破、市場主體的合法權益以及市場經濟的有序運行和平衡等都有賴于法治化營商環境的完善。

就L省而言，地處我國東北地區最南部，位于東北亞經濟圈重要功能區，作為連接東北與華北地區的重要通道，L省的經濟發展對于東北地區整體的經濟發展具有重要的意義。提升L省營商環境水平，推動市場經濟健康發展已經成為L省非常重要的工作。所以，L省營商環境法治保障研究顯得尤為重要。

2營商環境法治化基本理論詮釋

2.1營商環境和營商環境法治化的詮釋

2002年，IFC（世界銀行集團國際金融公司，以下簡稱“國際金融公司”）率先啟動了營商環境項目研究。該項研究的對象為世界范圍內的中小企業，目的在于通過收集全面的量化數據對在企業存續周期內所適用的法律制度進行評估，以此為基礎對不同經濟體制的國家所處不同時期的商業環境進行分析比較，最后發布了第一份《營商環境報告》（以下簡稱《報告》），以期為企業、學者、記者等相關主體以及各地區關注營商環境的其他人員提供借鑒參考。這份《報告》涉及133個經濟體，主要涵蓋五套指標，各套指標又包括不同的子指標，如以營商環境的便利度為標準，分為投資者保護指標、開辦企業指標、注冊財產指標等。據可查數據顯示，截至2015年年底，《報告》發布已經持續13年之久。在此基礎上，我國學術界諸多學者將“doingbusiness”譯成營商環境。

營商環境是由政府制定的政策、法規、制度等因素所組成的環境。政府在制定這些因素時需要考慮到企業的需求和發展，以及市場的需求和發展，從而形成一個適宜企業經營的環境。這種觀點將營商環境看作政府責任的體現，政府需要通過制定合理的政策、法規和制度來保障企業的發展和市場的穩定。

營商環境法治化是指國家為了營造良好的營商環境，加強法治保障和管理，以確保市場主體在公平競爭、公正合規的環境下開展經營活動，保護企業和消費者的合法權益，促進經濟發展和社會穩定的一種管理模式。其核心在于以法治為基礎，通過法律手段保護市場主體的合法權益和營商自由，打擊市場秩序中的不正之風，提升全社會對法治的信仰和敬畏。營商環境法治化可以被理解為以法治為基礎，通過建立健全的法律制度、加強政府治理、完善市場規則、提高法治文化等多種手段得以實現。這個概念旨在營造一個依法規范、公平競爭、穩定有序、風險可控、保障權益、激勵創新的良好營商環境，促進經濟的可持續發展。

綜上所述，不同國家的不同學者就營商環境都從不同角度進行了界定，雖未對該概念形成統一觀點，但是從其中內容可以看出，國內外機構或學者普遍認為法律是營商環境必須具備的因素。

2.2營商環境法治化依據的理論基礎

2.2.1公共行政學理論基礎：新公共服務理論

首先，新公共服務理論的價值目標是公平。雖然新古典經濟學中的效率價值觀得到新公共管理學派的認同，但是其他學者對效率卻早有批判。迪莫克認為效率只是一種“冷酷的計算而沒有人性”。羅伯特·達爾認為，理性前提下的效率只是一個組織前進的動力，而非必然符合道德或政治責任，效率價值觀不應該作為唯一的價值觀，而應該是一種與民主、道德、公平等相競爭的價值觀且符合現實選擇的價值觀。在這種競爭中，效率與其他價值觀通常是此消彼長的關系。學者胡德針對新公共管理的效率指出，其價值的實現可能是以犧牲公平、責任、安全甚至良好的心情為代價的。新公共服務理論的公平觀是在公共利益目標的指引下強調以公民為中心的公共行政體系，主張充分發揮公民在政府治理中的重要角色，而政府是為公民長期的公共利益服務的，而不是為顧客的短期利益最大化服務的。

其次，新公共服務理論的服務理念是公共利益。該理論指出在政府與企業的關系中存在很多種差別，但是對公共利益的追求是兩者最重要的差別之一，也是新公共服務理論的基石。例如，該理論指出，相對于市場而言，公共行政人員應更注重憲法法律、政治規范、公民利益等；從長遠看，相對于生產率而言，公共行政人員或公民的責任心、獻身精神、公民意識更為重要。此外，新公共服務理論指出，追求公共利益并不意味著在結果上滿足所有公民的共同利益，但是其強調公民的參與過程，在這種過程中讓公民了解政策的制定情況，增強公民參與社會治理的意識和責任感。

再次，新公共服務理論的服務宗旨是滿足公民的需要。滿足公民的需要是新公共服務理論和新公共管理理論的又一最重要的區別。該理論認為顧客只是與政府互動的一種簡單角色。如果與政府進行直接交易的人被稱為顧客，那么接受政府提供公共服務（博物館、道路、港口等）的人就應被稱為公民。兩者相比，公民基于長期的共同的利益是更廣泛意義上的權利享有者和義務承擔者；而顧客則沒有共同的目的，只是短期追求個人利益最大化。所以，政府應當在關注顧客短期需要的基礎上，注重與公民建立長期的信任和合作關系，確保政府的開放性、可接近性和回應性。

最后，新公共服務理論中政府的定位是服務。該理論認為雖然過去政府在“掌舵”的角色中發揮過重要的作用，但是隨著公共行政環境復雜性程度的增加，以公民為單位的不同利益群體相互作用影響著公共政策的制定和執行。這種利益群體的網絡交織要求政府從單純控制的掌舵者轉變為多方利益的協調者、裁判者，以期在共同價值觀的指導下實現公共利益。

2.2.2法學理論基礎：國家適度干預理論

與“正當”一樣，“善”也是倫理學中的一個基本概念。羅爾斯在《正義論》中論證了“善”的兩重含義。他指出，“善”首先是一個得到人們合理性選擇的結果，是一種“合理性”的善。這里突出了兩種“合理性”的闡述：一是做出這種合理性選擇的人首先是一個能具有合理性計劃的人，只有這樣的人實現的利益和目標才具有合理性，合理計劃是對善進行定義的基礎；二是這種具有合理性計劃的人能夠提出合理性的要求。如果一個對象滿足了上述兩個條件，那么對于這個人就是一種善，如果這種善擴大為人們的普遍選擇，那就是一種人類的善。

羅爾斯認為，合理性只是實現“善”的一個簡單方面，應進一步對合理性進行限定，也即“善”應是一種審慎的合理性。所謂審慎的合理性是強調人們經過仔細的反思所實現的一種結果的“善”。在“善”的兩重含義中，合理性被描述為實質規則，對于實現“善”具有決定作用；而“審慎”為形式規則，如果與合理性形成配合就可以達到一種完美的“善”。

國家干預的最終目的是彌補市場失靈、提高市場效率、實現社會福利的最大化需要。顯然，從倫理學的角度，這是一種對善的結果訴求。如何實現這種善，也就是涉及對國家干預如何進行審慎的合理性選擇問題。“適度”作為對“干預”的限定，不但是一種修辭學的表現，也可以作為對“審慎的合理性”的一種抽象概括，或者說“審慎的合理性”是“適度”的一種具體形態。如果說這種“審慎的合理性”描述仍然過于抽象，那么下述經濟法學者就該種“適度”（“審慎的合理性”）對國家適度干預進行了更為具體的理論闡述。

2.3營商環境法治化的價值目標

價值一詞主要源于西方，主要有兩種指稱即有價值的事物或價值評價標準。在英語中，表前者意義的為名詞屬性，表后者意義的為動詞屬性。此處僅從靜態意義對價值進行分析。

靜態意義上的價值通常表示人們對某種事物需要滿足與該種需要被滿足的一種關系。這種價值關系可分為不同的目標層次，外在價值和內在價值。外在價值，即目的性價值，是指法對于社會事物有哪些促進價值；內在價值，即手段性價值，是指法本身所應涵蓋的價值內容。

在目的性價值和手段性價值的關系中，目的性價值居于首位，具有根本性、唯一性的特征；手段性價值是實現目的性價值的方式，是為目的性價值服務的，所以可體現為多元價值目標的集合，在這種集合中，公平、效率、秩序、平等、自由等都是其基本體現。

L省自貿區企業的整體利益應為目的性價值，自由、公平、效率應為手段性價值。自由、公平、效率價值應以企業的整體利益價值為最終歸宿，服務于實現企業整體利益的價值目標。

首先，自由是市場經濟的本質內容，也是營商環境法治化保障的出發點。從市場產生之初，自由就時刻體現在交易行為和交易習慣中，并始終伴隨各種經濟體制機制存在。因此，營商環境法治化應為市場自由基礎上的法治化干預，是充分尊重交易自由基礎上的法治化干預，也是政府審慎合理的法治化干預。

其次，公平作為手段性價值涵蓋形式和實質兩種范疇。營商環境法治化應兼具兩種范疇內容。一方面，企業等市場主體，尤其是中小企業，在市場準入、市場競爭等環節應和大型企業等實現法律地位的平等，有同樣平等的機會進入市場。

再次，秩序體現了事物發展的規律性、穩定性和連貫性。這是和市場主體的心理價值定位取向是相一致的。市場交換行為和競爭行為是市場經濟行為的兩個基本體現，也是市場經濟行為的兩個基本表征，必然形成一定的行為范式和規則范式，這種范式匯聚在一起就形成了市場秩序。這種秩序一旦產生，在某種特定的時空下就必然上升為法律范疇下的內容，這就是營商環境法治化價值的應有之義。

最后，效率價值目標是促進公平價值目標實現的有效手段。營商環境的法治化應著力保障實現市場環境的有效性和商務政府環境的有效性。

3L省自貿區營商環境法治化路徑選擇

3.1L省自貿區營商環境的地方性法制創立

如前所述，《條例》對自貿區管理體制、運行機制等方面進行了規定。該《條例》的制定提升了自貿試驗區管理法規的法律地位，使其具有了較高的法律權威和約束力。對此，L省自貿區地方政府應在此基礎上盡快出臺配套的地方自貿試驗區法律制度。為了使該法律制度的創立更加完善，應先以地方政府政策文件或地方政府規章的形式發布，待條件成熟時再以地方性法規的形式進一步確定。此外，值得注意的是，L省自貿區片區市級地方政府在制定地方法律制度時在不違背該《條例》強制性條款的情況下，多關注其中的彈性條款，結合片區實際情況制定出切合實際的片區地方法律制度。

3.2L省自貿區營商環境的行政法治化

L省自貿區要打造更加公平便利的營商環境，切實轉變政府職能，深化行政管理體制改革就成為實現該目標的重要途徑。而行政法治化是深化行政管理體制改革的必備手段，行政法治化在很大程度上是行政執法的法治化。

第一，優化政府監管程序，降低準入門檻，注重事中和事后控制。

第二，厘清行政執法中的法律適用問題。如果行政執法符合自貿區外的一般法律規定，則仍然適用一般法；如果行政執法涉及自貿區的特別法律，則優先適用自貿區特別法。

第三，強化政府執法過程中的信息公開制度，提升政府行政的透明度。行政執法信息公開并不意味著對所有信息公開，也不意味著所有信息完全公開。政府應根據信息的內容、性質等確定何種信息應該公開，何種信息可以公開，或者這些信息公開的程度。

第四，健全行政執法規范化建設。行政執法規范化，就是為達到執法公正和合理執法的目的，對行政執法的執法范圍、執法文書、執法條件、執法時限等有關要素以及在執法流程、裁量基準、監督檢查等方面規定統一的實施標準或要求，讓執法的每個環節都按既定標準和規范操作，從而使執法行為更加規范。同時，自貿區建設可以借鑒廣東省等地的先進做法，按照權責一致的原則，編制權責清單、權力運行流程圖，并向社會公開。

3.3L省自貿區營商環境爭議解決的法治化

《條例》第六十條規定，建立和自貿試驗區相適應的、符合自貿試驗區運行特點的國際化商事仲裁平臺、仲裁規則以及多元化爭議解決機制。雖然該條提出了建立多元化的爭議解決機制，但是仲裁相對于訴訟而言具有快速性、終局性的特點，多為商事主體優先采用。所以，在遼寧省自貿區營商環境爭議解決的法治化進程中應著重構建仲裁法律制度。

一方面，設立專門仲裁機構，專門處理自貿區民商事糾紛。專門仲裁機構由專職仲裁員和兼職仲裁員構成，為自貿區提供優質高效的服務。專門的仲裁機構人員應熟知國際投資經貿規則和仲裁規則。兼職仲裁員可選聘被業界認可的實踐經驗豐富的仲裁員。

另一方面，兼容并蓄，正確適用國內外法律制度。仲裁機構提供仲裁服務時，應當準確適用法律規則，吸收并采納國際通行的商事仲裁慣例。

同時，應在開放仲裁員名冊、臨時措施、合并仲裁、友好仲裁、仲裁調解等多方面予以創新和突破，及時更新仲裁規則，提升仲裁水平，注重國際仲裁制度和現有制度的銜接適用，做出快速、準確、公正的裁決。

3.4提高執法素養，加強法治理念

3.4.1加大執法力度，提升司法信度

面對新形勢、新特點，L省相關部門應以法治宣傳教育陣地為基礎，創新法治宣傳形式，將傳統宣傳形式和現代宣傳形式通過公眾號、AI智能等現代化信息技術手段打造全方位、立體化的法治宣傳模式，在廣度和深度上完善司法誠信體系，強化相關有權部門法治權威。

3.4.2拓寬宣傳渠道，加強法治意識

在宣傳渠道的建設上，L省應當通過多種途徑，全面、系統地宣傳法律法規，讓公眾深入了解法律知識和相關政策。比如，可以通過開展集中宣傳、組織座談會、發放宣傳資料等方式，向社會公眾、企業管理者、從業人員等群體普及法律知識。

此外，L省還可以充分利用互聯網、微信公眾號等渠道，增加普法宣傳的覆蓋范圍和效果。L省可以事先制訂法治宣傳計劃，細化宣傳時間、宣傳地點、宣傳頻次等，制定有基礎、有重點、有核心的全面法治宣傳體系。同時，還應強化事后宣傳效果監控，結合實際因時因地調整宣傳計劃，對宣傳結果持續改進。

4結論

營商環境法治化是時代發展的必然選擇，也是法治建設的必然要求。建設L省自由貿易試驗區不僅要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、適度發揮政府在其中的作用，更重要的是要加大改革力度，通過法治手段從根本上破除制約遼寧省進一步發展的體制機制障礙。

L省自貿區營商環境的法治保障研究從營商環境的基本概念出發，在分析其法治化內涵的基礎上，以L省自貿區營商環境法治保障的價值目標為歸宿，在現行法律法規的基礎上著重分析了L省自貿區營商環境的法治化完善之路。

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［作者簡介］陳青鶴，女，遼寧撫順人，博士，副研究員，遼寧石油化工大學教務處，研究方向：課程思政、社會治理。