淺析如何更好地落實政府采購政策法規

摘 要：政府采購在市場配置資源以及國家宏觀調控落實各項政策功能中，發揮著巨大作用。本文通過分析公權執行的自由裁量空間、政策法規的落實過程、政府采購政策法規的類型和落實要點，指出為更好地落實政府采購政策法規，應當根據政策條文的具體類型，綜合研判政策法規的立法意圖，審慎運用自由裁量空間，制定應對措施。

關鍵詞：政府采購；政策功能；落實

在政府采購領域，政府采購項目的類型按采購方式可分為公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價、框架協議采購，而不同的采購方式按標的類型又可進一步劃分貨物、服務或工程類。面對復雜和繁多的政府采購方式和類型，如何更好地落實政府采購政策是個值得研究的課題。

一、公權執行的自由裁量空間分析

談到政策法規的落實，“法無授權不可為”是一個無法回避的話題。社會上普遍的解釋是：公權的行使遵循“法無授權不可為”，以此避免公權的濫用，并保障民眾權益。

事實上，政策法規本身就處在一個不斷完善的過程中，任何一個時期的政策法規都會受限于具體的歷史環境，不能也無法做到“算無遺漏”，有待于在實踐過程中，不斷發現問題解決問題，進而進一步修訂和完善。所以，政策法規的制定和完善具有一定的滯后性。本文認為，公權的行使不能絕對化，否則容易走上兩個極端：一是生搬硬套脫離實際；二是天馬行空肆意妄為。對于法律法規明確禁止的事項，是公權行使的不可觸犯的紅線；對于法律法規明確授權的事項，應當根據具體情況合理取舍，最大化社會正面效益；對于法律法規未提及或明確的事項，公權的行使應當有一定的自由裁量空間。一定的靈活變通才不至于使得公權的行使成為害怕犯錯而不敢作為，甚至淪為無所作為，這本身也是對民眾權益的另一種損害。此外，公權的自由裁量空間的執行也應當審慎，應當建立在對立法意圖正確理解以及執法效果合理預判的

基礎上。

二、政策法規的落實過程及要點總結

要更好地落實政策法規，首先是全面系統深入學習政策法規，要結合政策法規制定的理論依據、上下文、關聯政策，理解立法意圖，并以此為基礎，把握好實踐執行時的原則性和靈活性的平衡點，既不教條主義畏首畏尾，也不天馬行空無所顧忌。其次就是實踐經驗的總結與轉化，實踐中要上心用心，要嚴格落實，但同時要善于質疑發現政策落實和政策法規之間的不一致、不協調以及難以執行的矛盾點，要善于挖掘問題，以問題為導向，在解決過程中總結經驗，為政策法規的修改與完善提供依據。

在實踐論中講實踐、認識和再實踐、再認識，這種形式循環往復以至無窮，而實踐和認識之每一循環的內容，都進到了高一級的程度，這就是辯證唯物論的全部認識論，是辯證唯物論的知行統一觀。二十大報告指出要堅持問題導向，而問題的本質是目標和現狀（結果）的差別，是矛盾的表現形式。

通過發現和解決一個個問題，不斷趨近于目標；通過目標和現狀（結果）的對比，發現差距、問題、判定目標實現的程度。當既定目標完成，就會建立更高目標，發現新的問題，這是一個循環并不斷前進的過程。這個過程的工作原則可歸納為：以問題為導向，剖析原因；以目標為導向，明確差距；以結果為導向，判定成效（見圖1）。

圖1 問題、目標、現狀前進過程

三、政府采購政策法規的類型及落實要點總結

當前政府采購業務領域，很少涉及理論研究和戰略制定，主要是通過對理論的具象化（政策法規）的落實，來實現理論/U7LXNpXVh4u442XVuyvEYztg9tKfJfHFoe0nHGRDBY=到實踐的轉化，政策法規是理論轉化為實踐的重要媒介。

由于政府采購業務和類型的繁雜，政府采購政策法規的條款多為指導型或目標型的，前者為政府采購活動提供原則性的指導意見，后者為政府采購活動設置一些需要達到的目標。即使是操作型的政策法規，大多點到為止，很難面面俱到至具體的業務環境。

對于指導型或目標型的條款，在實際執行時自然有更大的自由裁量空間，各個執行主體需要因地制宜，細化具體落實任務和指標以及要達到的效果。需要創新方式方法，靈活運用各種工具手段；要以結果為導向，充分發揮主觀能動性，發揮創新能力，最大限度落實政策效果或者完成目標。

對于操作型政策法規在落實中，需要各個執行主體結合具體的業務環境，進一步明確不同方式方法或工具手段的優缺點，各自適用范圍，以問題為導向，挖掘實際執行中的困難和缺陷，在解決問題過程中形成對策或者提出優化操作的建議。

綜上所述，政策法規落實工作流程要點可歸納如下（見圖2）。

圖2 政策法規落實工作流程

四、政府采購促進中小企業發展管理辦法前后主要變化

2021 年 1 月 1 日起頒布實施的《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕46號）（下文簡稱《辦法》）是政府采購領域促進中小企業發展政策措施的指導性文件。該文件相較于上一代版本《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫﹝2011﹞181 號）（下文簡稱《暫行辦法》）有著巨大變化，主要變化如表1所示。

五、政策措施落實執行中存在的問題

國家政策多為指導性的，且部分政策不夠明確，缺乏和政府采購實際情況的聯系性；各地對政策的把握和理解存在偏差，在執行時存在偏差或者缺乏科學性。

1.中小企業認定標準方面存在的問題

《辦法》明確認定的對象為貨物的制造企業和服務的提供企業，當貨物的制造企業或服務的提供企業全部是中小企業時，才能享受相應的政策利益。這從根源上直接扶持了中小企業，刺激了中間供應商更多以中小企業產品參與投標，方便了缺乏投標經驗和能力的供應商借助擁有豐富投標經驗和能力的供應商開辟自身產品或服務的政府采購銷售渠道，但仍然有進一步完善的空間。

一是增加了中間供應商投標時中小企業聲明函編制的難度，尤其是貨物種類眾多的政府采購項目，當貨物的制造企業分屬不同的中小企業制造商，投標供應商需要對不同貨物制造商的從業人員以及營業收入等數據進行聲明才能符合中小企業聲明函要求。作為投標中間供應商，要時刻了解自身所代理貨物的制造商的從業人員和營業收入等真實情況，否則就可能造成投標失誤甚至于虛假應標。

二是提高了中小企業制造商自身參與投標時，能夠享受政策優惠的門檻。同樣是面對貨物品類較多的貨物類政府采購項目，《辦法》明確要求所有貨物的制造商都必須是中小企業，才能享受相應的優惠政策。但是，由于中小企業自身生產能力相對較弱，能夠提供的貨物種類有限，當自身不能完成生產采購項目所需貨物或者某部分貨物由自身生產時不具備經濟性，就會遭遇和中間供應商投標時相同的困難。這些困難可能被部分“有心”的采購人利用，刻意擴大采購標的貨物類別，甚至將一些中小企業難以制造的貨物夾雜在采購標的之中，從而導致中小企業扶持政策失效，在一定程度上排斥了中小企業供應商。

三是要求貨物的制造企業或服務的提供企業全部是中小企業時才能享受扶持政策，本身過于粗放，不夠細化。依據《辦法》，大中型企業與小微企業組成聯合體或者允許大中型企業向一家或者多家小微企業分包的采購項目，對于聯合協議或者分包意向協議約定小微企業的合同份額占到合同總金額 30%以上的，采購人、采購代理機構應當對聯合體或者大中型企業的報價給予 2%-3%（工程項目為 1%—2%）的扣除，用扣除后的價格參加評審，而對于單獨投標供應商，即使投標產品或服務中由中小企業制造或承接服務的比例達到99%，遠超30%，依舊不能享受任何報價扣除，這顯然是不合理的。

2.預留方式落實方面存在的問題

《辦法》雖然明確了預留份額四種具體方式，包括采購項目整體預留、設置專門采購包、采購人要求聯合體參加、要求供應商分包，為采購人根據自身實際情況靈活運用預留方式提供了選擇空間，但卻缺少采購人執行層面的指導，這給采購人的實際操作帶來了諸多操作性的困難。

一是政府采購法雖然賦予采購人選擇是否允許聯合體投標的權限，但是并沒有賦予采購人強制要求供應商組成聯合體投標的權力，所以采購人如果不考慮結合各種其他情況和方式，單獨采用要求大型企業必須和中小企業組成聯合體參加這種預留方式，存在限制和排斥供應商或者增加投標人投標難度的嫌疑。

二是沒有明確要求供應商分包的具體適用情形，可能造成在實際應用時采購人操作不當。例如為了避免糾紛和相互推卸責任，同一區域內只能由一家物業公司提供服務，因此同一區域物業采購項目采用供應商分包這種方式并不適用。而且如果采購文件沒有要求提交意向分包供應商的相關資料，分包供應商的信譽、項目經驗、履約所必備的技術和設備能力等勢必不能經歷評標過程的評審驗證，存在不能高質量完成分包項目的風險，而對于技術復雜、標準不統一的采購項目，這種風險更高。

三是采用要求大中型企業投標時必須與小微企業組成聯合體或者要求必須進行分包的預留方式時，僅規定了預留份額占到合同金額的30%或以上時，給予報價2%-3%扣除，而不是基于比例的大小進行報價一定比例的扣除。這種方式過于粗放，不利于激勵大中型企業提高預留份額。而且，采用以上方式的投標決定權在大型企業手中，可能導致大中型企業采用不平衡報價的方式，預留更多的項目成本任務給小微企業，在享受價格扣除的條件下，卻進一步壓縮了小微企業的利潤空間。

3.中小企業認定方式方面存在的問題

《辦法》規定投標供應商僅需出具《中小企業聲明函》即可享受相關中小企業扶持政策，任何單位和個人不得要求供應商提供《中小企業聲明函》之外的中小企業身份證明文件。這雖然簡化了投標供應商投標程序，但在實際執行中卻帶來了一些其他弊端。

一是在評標過程中，評委僅能憑借投標供應商提供的中小企業聲明函來判定供應商是否為中小企業，評判依據建立在對供應商的絕對信任基礎上，即使有評委根據自身經驗以及對聲明函中制造企業或服務企業的認知對聲明函的真實性有所懷疑，也無法要求供應商提供證明。

二是對供應商中小企業身份的進一步詳細認定，只能建立在投標供應商對提供中小企業聲明函的中標供應商的中標結果質疑上，投標時真正符合中小企業政策的合格投標供應商的真實數量難以判定，可能導致應當判定流標的項目被繼續評審。而且，采用這種被動的事后補救措施，如果中標供應商沒有被質疑，將可能導致不具中標資格的供應商中標，即使被質疑，對中小企業身份的認定需要工信等相關部門的確認，一方面拉長了項目中標結果的確認時間造成項目拖延；另一方面若質疑成立，將很可能導致項目重采，造成時間和資源的雙重浪費。

六、部分焦點問題以及實踐應對措施分析

問題一：在非專門面向中小企業或者預留份額的貨物項目中，部分采購人在委托采購項目時，存在將占據極少份額的難以或者不適宜由小微企業生產制造的貨物混雜其中（例如家具采購項目中，在家具標的中混雜若干電子或電器標的），從而導致整個采購項目沒有投標供應商能夠享受價格折扣。

應對措施分析：無論是采購人有意或者無意，這種因為占項目極少預算份額的標的無法或者難以由小微企業生產制造，從而導致對小微企業的價格折扣政策失效，是有違《辦法》的政策意圖的。為更好地落實政策，應當采取一定的合理措施進行補救，例如，建議采購人合理規劃采購項目標的進行分類采購或者拆分；因項目本身特征或者相關政策原因不能拆分的，如果難以或者不能由小微企業生產制造的標的份額極少，考慮將此部分標的剔除中小企業聲明函聲明范圍，供應商無須對此部分標的進行聲明。

問題二：《辦法》明確采購人可以通過要求供應商組成聯合體或者要求供應商分包等方式，達到預留采購份額給中小企業的目的，采購人在實際執行時缺乏靈活性，往往采用單一方式達到預留目的，沒有給予供應商充分的便利性。

應對措施分析：政府采購法僅賦予了采購人選擇是否允許聯合體投標和分包的權利，并沒有賦予采購人強制要求供應商組成聯合體或者分包的權利，要求供應商組成聯合體投標或者必須分包缺少法規支撐，存在一定的限制性。但是，考慮到《辦法》中此項規定的目的是為了鼓勵采購人靈活選擇各種預留方式，達到對中小企業扶持的目的，是具有明顯的正面效益的，且這兩種方式具有很高的共性。因此，建議采購人盡量不要單獨采用一種方式，而是要求供應商在組成聯合體和分包兩種方式中任選其一，給予供應商充分的選擇自由。

問題三：《辦法》一方面規定非專門面向中小企業項目中，聯合體中小微企業或者分包小微企業承擔的合同份額達到30%或以上時，可以在報價計算中享受較小比例的報價扣除；另一方面卻規定，在非聯合體和分包情況下，貨物或服務全部由小微企業承擔，才能享受報價扣除，不存在30%的較小比例的報價扣除之說，兩者之間存在一定的混亂和矛盾。

應對措施分析：其一，《辦法》中所有針對中小企業的優惠政策全部針對的是貨物的生產制造企業以及服務的提供者，因此“小微企業承擔的合同份額達到30%或以上”指代的應當是30%或以上合同份額包含的標的物屬于小微企業生產制造或者提供的服務。其二，對于貨物類項目，只需認定貨物的生產制造企業是否為中小企業，是否分包或者組成聯合體是屬于投標人的行為，兩者是分離的，因此是否分包和組成聯合體對于貨物類項目小微企業的扶持，并沒有實際意義。要解決矛盾，應當規定貨物類項目中由小微企業生產制造的標的物占據合同份額的30%或以上，就能享受較小比例的報價扣除。因此，在立法進一步明確之前，不建議采購人在貨物類項目中采用要求組成聯合體或分包方式來達到對小微企業扶持的目的。

七、對策建議

針對以上政府采購促進中小企業發展政策措施及其執行中存在的問題和部分焦點問題，本文拋磚引玉，提出以下對策建議：

建議政府采購相關行政主管部門牽頭，嘗試建立并完善中小企業動態信息庫，對入庫中小企業信息定期更新，并以此為中小企業身份認定的唯一途徑，為投標供應商確認自身投標產品或服務來源企業是否為中小企業提供便利，減少投標失誤。以是否納入中小企業動態信息庫作為評標評委判斷中小企業身份的客觀依據，替代主觀的《中小企業聲明函》，把通過評標后的針對中小企業身份的質疑或投訴救濟措施變為事前控制，大幅降低評標錯誤以及流標重采概率，從而達到節約采購時間和資金、提高采購質量的目的。

進一步細化非直接面向中小企業采購項目中價格扣除的優惠標準。以小微企業所承擔的貨物或服務所占合同金額的比例作為價格扣除的計算依據，使之與價格扣除比例成正比，而不是一刀切式地要求標的物全部由小微企業制造或提供服務才給予價格扣除（或者對于要求聯合體方式、分包方式中，僅僅以30%作為判定依據）。

嘗試研究并建立針對小微企業產品或服務的不平衡報價評審機制，規范中間投標商的投標行為，維護中小企業的正常利潤。建議采購人要求供應商在投標文件中提供由小微企4fb2d16f82279fc832c0f2cbf0736cead3608bfa3e0c9bc63a861c66d36501b0業承擔的具體標的內容的明細報價，并由評委對此部分的報價合理性進行評審；或者采購人根據項目明細預算，直接限定應當由小微企業承擔的標的內容（按不低于預算金額的30%分配），并要求投標供應商對此部分單獨報價。

研究制定措施并加大宣傳力度，激勵中小企業直接參與政府采購活動。繼續鼓勵各級財政部門和有關部門加大對中小企業參與政府采購的培訓指導及專業化咨詢服務力度，全方位拓展培訓和咨詢服務渠道，提高中小企業參與政府采購活動的能力。加大力度培養一批專業能力突出、服務意識強的政府采購專業化隊伍，全方位提升對中小企業的服務水平。

進一步完善預留方式方面的政策，在法律法規層面為采購人要求供應商必須組成聯合體投標或者分包提供依據，并給予投標供應商更加靈活的選擇機會；明確采用不同預留方式各自的適用范圍，并提供不同預留方式的實施方案，為采購人規范使用不同預留方式提供指導。明確將聯合體各方以及分包供應商的信譽、項目經驗、履約所必備的技術和設備能力等納入項目評審，尤其是采用綜合評分法時的評分因素中，確保采購結果的質量以及中標供應商的高質量履約。

參考文獻：

[1]何一平，劉勇明，魏海峰，等.預留采購份額和價格評審優惠措施在貨物項目中的適用[J].中國政府采購，2023（9）： 52-58.

[2]昝妍.從立法價值主張出發做出執法選擇[J].中國招標，2023（11）：24-25.

[3]羅婭.從立法目的角度理解《中小企業聲明函》的要求[J].中國政府采購，2021（6）：43-45.

[4]陳昊.廣東省政府采購促進中小企業發展政策實施情況調研報告[J].中國政府采購，2023（9）：43-51.

作者簡介：王笑（1985— ），男，漢族，廣西南寧人，碩士，中級經濟師，廣西壯族自治區公共資源交易中心（廣西壯族自治區政府采購中心），研究方向：政府采購。