優化國土空間格局 擘畫“一美三高”圖景

作為粵港澳大灣區核心引擎，廣東省廣州市是兼備山水林田湖海多類自然資源要素且人口、經濟、建設高度集聚的超大城市。在新一輪國土空間規劃體系構建中，廣州市立足新發展階段，基于規模大、人口密集、歷史悠久、特征多元等超大城市特點與挑戰，進一步探索以“一美三高”（美麗國土空間格局和高質量發展、高品質生活、高水平治理）為導向的超大城市治理新路徑。

塑造依山傍水美麗國土空間

在“多規合一”改革中，廣州市堅持底線思維，科學劃定“三區三線”，突出國土多樣性、生物多樣性、風貌多樣性，加快塑造耕地繞城、水網融城、森林進城、海洋親城的美麗國土空間格局。

城鎮空間方面，廣州市著力構建疏密有致的城市風貌，率先開展全尺度、全覆蓋的總體城市設計，通過構建景觀視廊、天際線管控等方式，保障地標建筑40%以上可見，重要山體20%以上可見，塑造依山沿江濱海的總體城市風貌。

農業空間方面，廣州市著力破解耕地碎片化的問題，劃定14個永久基本農田集中區，引導不少于70%的永久基本農田集中布局，積極推進從化區縣級土地綜合整治試點，出臺10項規劃用地指引，高水平推進“百千萬工程”建設，積極建設美麗嶺南鄉村。

生態空間方面，廣州市著力破解密集城鎮化地區生態環境和生物多樣性保護問題，建立了面向超大城市生態安全挑戰的特色修復框架體系。《廣州市國土空間生態修復規劃（2021—2035年）》已獲批復。2021年以來，廣州市在珠江口、海珠、番禺等地開展了8個紅樹林營造和修復項目；2023年，完成歷史遺留礦山修復49.5畝，連續6年超額完成省政府下達的任務，構建了一體化生態修復治理路徑的“廣州方案”。同時，廣州市還構建了通山達海的網絡型生態空間，打造9大生態片區、6大生態節點、共計5000千米的生態廊道，規劃保護水鳥棲息地和水鳥廊道，以及魚類洄游的魚道；在城市中打造了11平方千米海珠濕地作為城市綠心，持續加強生物環境保護，鳥類已從40種上升到177種，生物多樣性不斷提升。

謀劃超大城市內涵式發展

在新一輪國土空間規劃編制中，廣州市堅持“跳出廣州看廣州”，在空間戰略思維上打開邊界，強化規劃在不同尺度上發揮引領作用。全國層面，強化廣州市服務構建新發展格局的作用，推動建設國內大循環中心節點城市和國內國際雙循環戰略鏈接城市。灣區層面，推動廣佛莞、南中莞跨地合作，共建環珠江口100千米黃金內灣，建設具有全球影響力的廣州市都市圈，推進與周邊城市深度融合，共建富有活力和國際競爭力的世界一流城市群。省域層面，支撐全省“一核一帶一區”對流發展，成為引領全省高質量發展主動力源。

在國土空間總體規劃中，廣州市圍繞多中心、網絡化、融灣發展的空間戰略，構建了“一帶一軸、三核四極”城市結構，即珠江高質量發展帶，廣州市聯動灣區東西兩岸活力創新軸，中心城區、東部中心、南沙新區3個核心區，以及國家知識中心城、北部增長極、獅子洋增長極、從化綠色發展示范區4個外圍綜合新城。

近年來，廣州市實施全面節約戰略，推進土地資源節約集約利用，實現土地要素的高質量利用與精準配置。一是推動自然資源管理部門從“守門員”轉向“引領者+守門員”。廣州市明確了300平方千米的城市更新規模，以更為實際、科學的方式探索全面改造、混合改造、微改造多種再開發路徑，現已總結了一系列經驗做法、打造出一大批經典案例。二是強化從“技術圖則”轉向“成果藍圖+公共政策”的更新思路。廣州市高度重視政策工具的運用，在編制總體規劃時，同步編制城市更新專項規劃、城中村改造專項規劃，在傳統物質空間的基礎上，強化承載力、經濟分析、土地整備、區域統籌等內容。2024年3月獲批的《廣州市城中村改造條例》，是381ccb83c0f4c375c79abd035e88603a國內首個專門針對城中村改造的地方性法規條例。三是積極推進有效市場與有為政府相結合。廣州市以政府做地模式，強化土地一級市場統籌管理，探索籌建廣州市城中村改造發展基金，以房票政策機制破解改造安置難等問題。

在保障產業發展方面，廣州市劃定623平方千米工業產業區塊，加強對實體經濟發展空間的保障，針對全市工業用地零碎、產出效率低的問題，引導規劃工業用地80%以上位于工業產業區塊線內，保障單個區塊面積原則上不小于75畝。同時，廣州市在城市更新、批而未供用地處置中落實產業保障，以配置產業保障房建筑面積的方式給予區政府獎勵。

探索治理型空間規劃新方法

廣州市加快推動超大城市國土空間規劃條例立法，進一步做好規劃管理的規范性和法定性，強化規劃編制和實施的全市“一盤棋”，為國家層面立法貢獻廣州經驗。

為加強各級規劃空間層級與區、鎮街、村等邊界銜接，廣州市探索超大城市區鎮總體規劃合并編制、單元詳細規劃編制經驗，創新定標準、定量、定點、定界的分層傳導模式和總量約束機制，破解超大城市規劃傳導的剛彈平衡難點。全市已梳理形成70余個專項規劃編制清單，強化專項規劃約束指導，統籌各類空間資源布局。

廣州市還融合多專業加強對內澇、地質災害等空間的安全管控，推進韌性城市建設。通過遙感技術、數字高程模型等方法，全市已識別出62個易發內澇風險區域，500余個地質災害隱患點，從而更科學地提出規劃治理防控措施。同時，廣州市統籌存量與增量公共設施，通過“改、拓、建”三種路徑，充分挖掘“平急兩用”設施空間資源，制定“平急兩用”設施規劃設計標準，同時結合城市發展特點與防災需求，打造“平急+康養、旅游、賽事、科教、物資集散”的“平急+”5大應用場景。

圍繞國土空間數字化治理，廣州市依托國土空間基礎信息平臺建設和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，持續拓展面向全周期管理的應用場景，搭建了“人戶房地”城鄉治理示范應用、國土空間規劃實施監測預警示范應用等70余個應用場景，推進規劃“編制—實施—監測—評估—維護”的全周期管理。

構建以人為本的城鎮化新模式

作為擁有2200多年建城史的超大城市，廣州市高度重視老城區歷史文化傳承，整體完善了6個層次的歷史文化保護體系，推進歷史文化街區系統修復和城市更新行動緊密結合。廣州市以小規模、漸進式、可持續的有機更新方式推進“微改造”，在保護利用中實現“見人見物見生活，留形留魂留鄉愁”。在保護過程中，廣州市突出歷史資源與創意產業和民生保障的緊密結合，推進部分工業遺產活化為幼兒園、博物館等；探索保護與開發項目經濟統籌平衡，如實施留存5%土地出讓金用于保護項目，活化公房資源用作公共服務和創新產業等試點政策。

針對老城區獨立用地公共服務設施缺乏和適應性不足的問題，廣州市印發了《獨立用地社區公共服務設施國土空間詳細規劃管理規定》，創新靈活設置新建社區公共服務設施規劃指標、建設社區嵌入式服務綜合體、簡化現有社區公共服務設施加改擴建和功能調整的程序等措施。

為加快推進全齡友好社區生活圈建設，廣州市構建活力包容的社區生活圈，運用手機信令等多源數據，摸清了多年齡段人群的空間分布。通過制定兒童友好、青年發展、老年頤養的全齡友好社區生活圈建設指引，著力完善社區基本公共服務設施配置，增加全齡友好的公共服務設施配給，保障全齡段居民享有便捷舒適的社區公共服務設施。

廣州市還以全域公園體系建設支撐城市空間品質提升，推動公園融城，出門見綠。通過完善三級公園體系規模結構，出臺口袋公園設計指引，廣州市推動以大型公園綠地為主的“倒三角”向以社區公園、口袋公園為主體的“正三角”轉變，現已建成346個口袋公園。

此外，廣州市形成了“華南植物園+北中南三片遷地保護示范區+N個專類植物展示園、N個生態科普宣教點”的全域公園體系，整合翠環、碧道、綠道、云道、登山步道等慢行網絡，加強塑造有辨識度的山水文化資源游憩空間，充分滿足了市民對城市公共生態空間的實際需求。（摘編自《中國自然資源報》2024年7月25日3版）