新時代科研事業單位預算績效管理現狀及對策建議

摘 要：科研事業單位預算績效管理是優化資源配置、釋放科研事業單位活力、促進科技創新發展的重要保障。科研事業單位預算績效管理經過探索實踐，成效顯著，但當前仍存在績效管理意識、管理體系、預算編制與執行等方面問題。對此，提出健全預算管理體系、強化管理認知、加強預算源頭管控、優化指標體系、突出績效運用等對策建議。

關鍵詞：科研事業單位 預算績效管理 對策建議

中圖分類號：F230

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）09-062-03

預算績效管理是一種將績效理念融入預算管理全過程的管理模式。它強調目標產出和結果，關注預算資金的使用效率和效果。從體系看，全方位的預算績效管理包括政府預算績效管理、部門和單位預算績效管理、政策和項目預算績效管理；從周期看，全過程預算績效管理鏈條包括績效評估機制建立、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和結果應用。

科研事業單位是國家科技發展的主要戰略力量之一。近年來，隨著科研投入力度不斷加大，科研事業單位在強化科技創新、促進科技成果轉化應用等方面取得了較大進步。同時，在科研權限全面下放的新時期，科研事業單位仍然存在資源配置不合理、績效管理不完善等問題，不利于全面釋放科研事業單位活力，進一步促進科技創新發展。因此，新時期加強科研事業單位預算績效管理，對提高科技資源配置效率、強化科研事業單位管理、促進科技創新具有重大意義。

一、科研事業單位預算績效管理研究綜述

通過對樣本文獻梳理發現，對于科研事業單位預算績效管理的研究以應用型為主，目前代表性研究成果為：朱利艷認為要制定業財融合、單位自評和外部評價相結合、績效專家責任制為特點的差異化管理機制，糾正驗收“從對賬單到成績單”模式，建立從立項、執行監控、事后評價、結果應用全周期績效管理平臺。涂淑娟等認為，在科研項目“放管服”改革的新背景下，科研經費管理內部控制工作組織和機制建設，內控制度完善、關鍵崗位工作人員、管理信息系統功能覆蓋應是科研事業單位預算績效管理應重點關注內容。邱巧根認為要建立處財務科室與業務科室溝通對接制度和流程，針對不同階段、不同人員設置績效考核辦法，建立合理預設可達的行業領域績效指標體系。沈又梁提出科研單位預算管理“全局+績效”的新模式，在全局方面，要通過健全預算管理機構和預算管理制度，成立單位預算管理委員會，全面修訂單位預算、科研經費、部門綜合考核管理內控制度等措施構建績效預算管理全局體系。在績效方面，要建立科研財務助理機制，選拔出既懂財務又懂科研業務的專業復合型人員；要打造業財融合的科研經費預算管理系統，梳理業務流程，內嵌制度標準， 實現預算數據的互聯互通、實時共享。姚瑤提出以“包干制”改革推進科研事業單位績效預算管理：主要是構建良好政策生態環境，分類推行“包干制”改革，分類建立科研經費績效評價指標體系，打通“最后一公里”，完善內部管理制度，借助信息化手段，強化科研誠信建設，提高績效信息公開水平，落實預算監督。

二、科研事業單位的特點

（一）科研事業單位主要從事的科研項目具有不同特點

科研項目是科研事業單位的重要工作，包括基礎研究和理論創新、應用研究和技術開發以及成果轉化等不同類型。其中，基礎研究類具有長期性，科學成果產出需要反復實驗、理論驗證；應用研究和技術開發類主要致力于將科學原理轉化為實際應用，并推動技術創新和產品開發；科技成果轉化類主要致力于將科研成果轉化為實際應用，推動科技創新與產業升級，注重與市場的緊密結合和完善的成果轉化機制。

（二）科研事業單位的產出具有不確定性

不同于其他單位，科研事業單位開展科研項目不能像工程項目那樣序時進行，除項目擬定時能知曉的基本績效內容外，在研發過程中其績效具有不確定性、偶發性，甚至基于科技人員在項目執行中所獲得的靈感。同時，科研項目經費在項目申報、批復、執行階段，較其他類型項目而言，存在周期長、易變化、不定性等特點，且績效的執行率不能完全與經費使用率、項目執行時間等完全一致。

（三）科研單位相同領域的績效指標之間存在著可比性

目前，科研事業單位相同或相似的研究領域內，績效內容與側重點有所差別與聯系，但同一類項目績效指標存在著高度的相似性和可比性，可以建立起相應的績效指標范本及內在聯系。這種可比性有助于科研單位之間進行橫向比較，了解自身在相同領域內的相對位置，從而評估各自的績效水平、發現優勢和不足，進而推動科研單位之間的合作與競爭，促進科研領域的整體發展。

（四）科研事業單位跨部門（單位）合作較多

隨著科研活動的增多，越來越多的科研項目需要聚集優勢資源，進行資源共享優勢互補，需要跨單位跨部門進行合作。在合作中，不同部門之間通過溝通協調，促進資源、經驗共享與互補，知識與技術整合，有利于避免重復開發和資源浪費，解決問題和應對挑戰，加強科研單位與外部機構的聯系與合作，促進科技成果交流與轉化應用。

三、四川省科研事業單位預算績效管理回顧

四川省科研事業單位預算績效管理與全省預算績效管理歷程基本一致，大體經歷三個階段：一是探索嘗試階段（2000年至2010年）。主要以財政支出績效評價工作為切入點和重要抓手，探索試點預算績效管理。這一期間主要是從事后檢查的角度開展工作，績效的概念多與財政監督檢查混淆，沒有形成系統的管理體系。二是擴面增量階段（2010年至2018年）。主要是組織開展重點績效評價，數量逐年增加，2016年成立專門的績效評價管理單位，全面啟動績效管理工作，試點績效評估和績效運行監控，覆蓋事前事中事后全過程的績效管理體系初具雛形。期間，提出年初部門預算編制所有100萬元以上的專用項目，專項預算項目，部門整體績效都需編制績效目標的要求。三是全面實施階段（2018年至今）。四川省委省政府研究出臺《中共四川省委 四川省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》（川委發〔2019〕8號），以該文件為統領，省級財政出臺《全省預算績效管理工作推進方案》《四川省財政廳預算績效管理工作實施方案》，在此基礎上先后出臺覆蓋組織保障、過程管理、基礎支持、考核監督四個方面，涵蓋所有管理對象，事前評估、事中監控、事后評價以及績效目標管理和績效結果應用的“N”項配套制度，形成“1+2+N”的體系，使得四川省預算績效管理制度體系更加完善。

四、四川省科研事業單位預算績效管理存在的問題

四川是科研大省之一，科研單位眾多。截至2023年，四川省擁有各類科研機構408家，包括中央屬機構60家，省屬機構185家，市（州）屬機構130家，區（縣）屬機構27家，民辦非企業機構6家。總體看，四川省科研事業單位在預算績效管理方面還存在著以下幾個方面的問題。

（一）預算績效管理體系不健全

部分科研事業單位沒有建立一把手負總責，業務部門和財務部門各司其職、各負其責，覆蓋事前、事中、事后的全周期預算績效管理總機制；沒有建立跨部門的協調機制，業務部門與財務部門在預算績效管理中割裂，沒有形成合力，造成績效管理脫節；業務部門和財務部門在預算績效管理中的分工不夠明確，因職能不同，財務人員對項目的情況不甚了解，但預算績效管理工作絕大部分由財務部門負責，業務部門參與較少，單位內部沒有良好的互動協作。

（二）預算績效管理認識不到位

預算績效管理已經實施推行多年，四川省積極深化預算績效管理改革，但是部分科研事業單位對績效管理的認識還是不到位，對預算績效管理單位總體意識不強，沒有樹立事前、事中、事后全周期的預算管理績效的整體意識。部分業務部門責任主體意識不強，認為預算只是財務部門的事情，預算績效填報也是財務部門的事情，部分經辦人員也沒有樹立“我要做好績效”的理念，認為績效僅僅就是年底編預算編制績效目標，沒有把績效的理念貫穿到項目管理始終。

（三）績效預算評價指標設置有待進一步優化

一是未針對科研項目特性區分設置績效目標。在科研項目績效目標編制上，一部分單位沒有專門針對基礎研究類項目側重研究活動、應用研究和技術開發類項目側重技術成果、科技成果轉化類項目側重科技成果與經濟結合等不同類型科研項目的特點設置績效目標，導致績效考核的“指揮棒”出現問題。二是缺乏標準化。按前文所述，科研單位在相同或相似的研究領域內，其績效指標之間具有可對比和比較的性質，有助于科研單位之間橫向比較，從而評估各自的績效水平、發現優勢和不足，推動科研單位之間的合作與競爭。但全省層面各科研單位在填報預算管理指標時，沒有統一的行業間標準，以此來進行參考和校準，使得單位與行業間無法橫向、縱向間比較，對項目績效設置是否合理也無從得知。

（四）績效預算評價結果應用不充分

績效評價結果的運用是建立全過程預算績效管理的重要環節，為改進預算管理、安排下一年度預算提供重要的參考依據，然而在實際過程中卻存在著績效預算評價結果應用不到位，使得財政資源配置效率和使用效率作用沒有充分發揮的問題，主要體現在兩個方面：一是績效預算評價結果尚未與下一年度的單位預算安排掛鉤，大部分都是停留在反映科研事業單位預算績效情況、找問題、提出整改建議的層面，僅僅做到了“真評價”，卻沒有實現“真應用”，使評價結果運用流于形式，導致整個績效預算評價結果乃至整個單位預算績效工作沒有受到單位的重視，容易造成資金的浪費和閑置，影響資金的使用效率，沒有達到“花錢必問效，無效必問責”的要求。

五、針對四川省科研事業單位績效管理問題的對策

（一）建立健全預算績效管理體系

建立健全預算管理體系關系到科研事業單位預算績效管理頂層設計。建議科研事業單位應建立橫向橫跨財務和業務部門，縱向銜接財政、主管部門和單位各級的預算績效管理體系；可設立專門機構，統籌協調預算績效管理工作；建立預算績效管理獎勵機制和約束機制，對管理較好的部門給予表彰和獎勵，對績效不佳的部門進行問責和要求整改；建立完善一把手負總責、業務部門、財務部門各司其職、各施其責的管理機制；圍繞預算管理主要內容和環節，完善涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等各環節的管理流程，制定預算績效管理制度和實施細則。

（二）加強預算績效管理認知

科研事業人員對預算績效管理的認識程度是決定著單位預算管理質量好壞的關鍵因素。可以從三個方面著手：一是要加強認識。做到“三管三必須”，即管資金、管政策、管項目，都必須管績效，每個涉及部門都是績效管理的重點部門，每個科研事業人員都是績效管理的重點人員。二是要加強培訓，使全體科研事業人員都重視績效管理工作，體會到績效管理工作的重要性，從而形成從抽象到具象的思想認識和思維模式。三是建立健全操作流程，讓各部門具體操作人員知曉并且掌握績效管理工作在每個崗位層面的具體操作流程，形成自上而下和自下而上的兩種管理方式并應用到實際操作中，提高預算績效管理工作人員的參與程度。

（三）優化預算績效目標體系

開展績效指標和標準體系建設并結合實際動態調整優化，推動實現科學合理、細化量化、可比可測，實現核心績效指標和標準體系上下貫通、共建共享一是建議按照科研項目屬性編制績效目標，如對基礎研究類項目，應結合這類項目突出原始創新、理論創新的特點，選擇論文發表數量、被引次數等指標；對應用研究和技術開發類項目，應結合其主要從事將科學原理轉化為實際應用的特點，制定應用技術研發項目完成率、專利申報等指標；對成果轉化類項目，要考慮其將科研成果轉化為實際應用的核心使命，選擇成果轉化效益、技術創新能力等指標。二是探索建立可參考的行業間標準，建議準確定義績效指標并進行標準化處理，確保不同科研單位對同一指標的理解和應用一致，使數據具有可比性。通過比較這些績效指標，科研單位可以了解自身在相同領域內的相對位置，發現自身的優勢和不足，從而制定針對性的發展策略。

（四）建立預算支出績效評價結果反饋和運用制度

績效評價結果反饋和運用關系著財政資源配置效率和財政資金作用發揮。科研事業單位應嚴格壓實主體責任，加強績效評價結果應用，將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，削減或取消低效無效資金，按規定收回并統籌安排沉淀資金，確保每一筆財政資金都用在刀刃上，有效提高資金的資源配置，做到“花錢必問效，無效必問責”。要加強績效管理監督問責機制，部門和單位的主要負責人對本部門的績效負責，對重大項目實行終身問責制；加大績效信息公開的力度，將預算績效目標、績效評價結果同步在門戶網上向社會公開。

參考文獻：

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（作者單位：四川省科學技術信息研究所 四川成都 610000）

[作者簡介：廖乘利，中級會計師，研究方向：預算績效管理、預決算管理、會計實務。]

（責編：賈偉）