場景建構(gòu)與技術(shù)嵌入：政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)機制研究

摘要：數(shù)字政府建設(shè)背景下，政務(wù)服務(wù)提供方式轉(zhuǎn)型既是大勢所趨，同時也存在兩個難題，即技術(shù)與組織嵌合互動難、線下與線上無縫對接難。因而如何解決這兩個難題是實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。對A市不動產(chǎn)登記改革案例研究發(fā)現(xiàn)，在數(shù)字政府建設(shè)過程中，場景建構(gòu)與技術(shù)嵌入是政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要實現(xiàn)機制。具體來說，以人民為中心的價值理性、以漸進為策略的現(xiàn)實選擇、以科層為保障的組織基礎(chǔ)促成了政務(wù)服務(wù)提供的場景建構(gòu)，為技術(shù)與組織嵌合互動創(chuàng)造了條件；技術(shù)嵌入則發(fā)揮著增能場景組織變革、賦權(quán)場景多元互動的價值，為線上線下優(yōu)化協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：場景建構(gòu)；技術(shù)嵌入；政務(wù)服務(wù)；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：D63文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0039-012

一、問題的提出

在萬物互聯(lián)的數(shù)字時代背景下，人工智能、大數(shù)據(jù)、元宇宙等技術(shù)駢興錯出，全球范圍內(nèi)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型加速。中國式現(xiàn)代化內(nèi)蘊政務(wù)服務(wù)現(xiàn)代化要求。黨的二十大報告強調(diào)建設(shè)“數(shù)字中國”和“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”。數(shù)字技術(shù)助力政務(wù)服務(wù)現(xiàn)代化已經(jīng)成為推進中國式現(xiàn)代化的重要議題之一。

在此背景下，各地開展的典型實踐探索如上海的“一網(wǎng)通辦”、江蘇的“不見面審批”等均體現(xiàn)出明顯的技術(shù)驅(qū)動特征，取得了良好效果。但是，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型熱潮呈現(xiàn)出供給側(cè)主導(dǎo)態(tài)勢，具有形式化、過度化特征，從而導(dǎo)致未能有效滿足其真實需求。與之相對，各地在歷次改革中建成了大批以行政審批服務(wù)中心為代表的實體機構(gòu)，基本形成了遍及全國各地的龐大實體政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。政務(wù)服務(wù)中心涉及到的事務(wù)關(guān)系到公共權(quán)力行使的各個層面，牽一發(fā)而動全身。在此基礎(chǔ)上，厘清和回答影響政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的兩個難題殊為迫切：其一，如何推動數(shù)字技術(shù)與政府更有效嵌合互動，真正滿足辦事群眾需求？其二，如何更好彌合政務(wù)服務(wù)線上線下雙線提供的縫隙，集二者之長實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同服務(wù)，避免陷入欲速則不達的困境之中？

為回答上述問題，本研究以A市不動產(chǎn)登記改革的個案為例進行討論。本文所依據(jù)的案例材料主要來源于筆者對A市不動產(chǎn)登記改革的參與式觀察和深度訪談及相關(guān)的文本資料。A市位于我國西北地區(qū)，為該省常住人口第一、經(jīng)濟總量第一的大市，GDP占比超過全省的50%。一方面，該市在地理區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)能力、行政思維、人文環(huán)境等各方面與東部沿海地區(qū)存在差距；另一方面，作為該省省會所在地，是省內(nèi)各類資源要素的聚合平臺，承載著該省全面深化改革先行示范和滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的重任。在要素稟賦相對欠缺的現(xiàn)實情況下，A市主動啟動改革單點突進，在原有“放管服”改革和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基礎(chǔ)上開展接續(xù)改革，并取得了積極成效。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧：數(shù)字政府及其政務(wù)服務(wù)

數(shù)字政府是人類社會發(fā)展到信息時代的產(chǎn)物。作為一個多學(xué)科交叉融合的領(lǐng)域，相關(guān)研究眾說紛紜、各有側(cè)重甚至存在矛盾。歸納既有研究，學(xué)界至少在兩點上達成了共識：一是數(shù)字政府變革的價值取向；二是數(shù)字政府變革的全方位性。就前者而言，數(shù)字政府建設(shè)的根本目標(biāo)是改善公共服務(wù)供給，實現(xiàn)公共價值。技術(shù)的深化促進了公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，即從過去的以機構(gòu)為中心轉(zhuǎn)向以市民為中心。政府應(yīng)當(dāng)通過數(shù)字化思維、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強公眾服務(wù)滿意度。就后者而言，數(shù)字政府揭示政府的“數(shù)字化”過程，是電子政務(wù)的更高階段，涉及組織變革、業(yè)務(wù)協(xié)同、公眾參與等多個層面。作為系統(tǒng)性變革，應(yīng)在治理理念、數(shù)字技術(shù)、政務(wù)流程、體制機制等各方面協(xié)同推進。

可以看出，數(shù)字政府即在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)上通過全方位的變革旨在實現(xiàn)以公眾為本位和中心的政務(wù)服務(wù)。在實現(xiàn)應(yīng)然的過程中，技術(shù)發(fā)揮著不可或缺的重要作用。主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，從數(shù)字政府建設(shè)內(nèi)部角度看，其在線下層面依靠數(shù)據(jù)驅(qū)動強化部門間的協(xié)同和流程再造，徹底重塑了行政的作業(yè)單元，實現(xiàn)業(yè)務(wù)整合和流程精簡，在線上層面則通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”構(gòu)建政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等網(wǎng)上服務(wù)平臺，并逐漸向智慧化升級；其二，從數(shù)字政府建設(shè)內(nèi)外互動角度，技術(shù)在創(chuàng)新政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時還塑造著“政府—人民—市場”的三元互動，人民從改革的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極行動者，在對政務(wù)服務(wù)的評價監(jiān)督中促使政府改善服務(wù)體驗和提升服務(wù)質(zhì)量。

技術(shù)的強勢介入和型塑對政務(wù)服務(wù)產(chǎn)生了深刻的影響。信息技術(shù)會對官僚制產(chǎn)生摧枯拉朽的作用并催生政府的全面改革。這種變革作用體現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)與科層組織之間的張力，數(shù)字政府作為開放生態(tài)組織的新型組織形態(tài)挑戰(zhàn)了原有科層模式。與之相對，技術(shù)—組織—環(huán)境（TOE）理論則認為技術(shù)本身并無價值歸屬，具有中立性特征，是嵌入而非內(nèi)生的，其被引入政務(wù)服務(wù)后產(chǎn)生何種效果取決于以科層制為基礎(chǔ)的執(zhí)行能力。其實，被執(zhí)行的技術(shù)與客觀存在的技術(shù)不同，被政府組織感知和執(zhí)行的技術(shù)是被組織形態(tài)和官僚制度塑造的。在組織安排和制度安排等中介因素影響下，技術(shù)賦能組織成員以新的思維模式、組織結(jié)構(gòu)和組織能力，提高組織績效。在這一過程中，各類行動者充當(dāng)著調(diào)和二者關(guān)系的關(guān)鍵變量。而由于行動者存在有限理性，技術(shù)在執(zhí)行過程中又會產(chǎn)生不確定性，既有可能產(chǎn)生提升政務(wù)服務(wù)效率的積極影響，也有可能導(dǎo)致忽視人本身需求的“數(shù)字形式主義”。以科層制為基礎(chǔ)的政府組織形式的核心在于對理性的追求，這不同于我國理性與情感共融互促的歷史經(jīng)驗和治理實踐。在通向公共利益最大化的善治過程中，要做到“見物見人”，才能讓群眾感受到各級政府辦事人員熱情的服務(wù)，才得以構(gòu)建起國家與民眾之間的情感橋梁。

上述研究對于數(shù)字政府建設(shè)背景下的政務(wù)服務(wù)提供進行了富有洞見的闡釋，為開展下一步研究奠定了基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在四個方面：第一，政務(wù)服務(wù)價值取向應(yīng)以人民為中心，實現(xiàn)公共利益最大化；第二，政府應(yīng)通過全方位變革實現(xiàn)該價值取向；第三，在全方位變革過程中技術(shù)在組織內(nèi)部外部、線上線下服務(wù)等多個層面發(fā)揮了重要作用；第四，由于技術(shù)與組織關(guān)系的復(fù)雜性和不確定性，行動者參與內(nèi)蘊的情感功能應(yīng)當(dāng)?shù)玫疥P(guān)注。但是既有研究往往僅關(guān)注技術(shù)實現(xiàn)方式或組織實現(xiàn)方式，尚未關(guān)注到以“場景”為核心的政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)方式，政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)于服務(wù)場景之中，服務(wù)場景質(zhì)量通常會直接影響到辦事群眾的體驗感。另外，以多元主體參與為基礎(chǔ)的情感秩序或可成為連接技術(shù)秩序與組織秩序之間的橋梁，但行動者構(gòu)成、參與方式等尚缺少具體闡釋。

（二）分析框架

政務(wù)服務(wù)創(chuàng)造的公共價值體現(xiàn)著公民對政府的期望，它既與所提供服務(wù)的內(nèi)容有關(guān)，也與產(chǎn)生服務(wù)的方式有關(guān)。總體上看，由于我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)時間較短，當(dāng)前提供服務(wù)的方式應(yīng)該是處于實體中心為主虛擬中心為輔階段。在數(shù)字政府建設(shè)背景下，技術(shù)與組織在各自的不斷演進中互相調(diào)適。因此，理解政務(wù)服務(wù)優(yōu)化提供的具體方式，可以從技術(shù)、組織和場景三者的關(guān)系入手。

現(xiàn)代管理學(xué)認為，場景是基于客觀時空的環(huán)境氛圍和主觀感受的綜合，是管理部門在戰(zhàn)略管理和策略調(diào)整時所涉及的各種經(jīng)營要素的總和。政務(wù)服務(wù)的實現(xiàn)場景是一個由時間、地點、人物、事件和鏈接方式“五要素”構(gòu)成的組合，是群眾獲得感的直接體現(xiàn)，是優(yōu)化政民關(guān)系的載體。技術(shù)代表著工具理性，而以科層制為基礎(chǔ)的政府組織代表著形式理性，二者在具體的服務(wù)場景中互動，達成以人民為中心的政務(wù)服務(wù)的價值理性。

從場景和組織的關(guān)系來看，組織以其自身的結(jié)構(gòu)功能、運行流程、價值理念等為邏輯構(gòu)建其組織場景。在場景建構(gòu)完成之后，組織根據(jù)場景的任務(wù)需要嵌入其中并開展工作，體現(xiàn)了場景對組織的吸納。不同場景處理的任務(wù)不同，組織形式自然也有所差別。政務(wù)服務(wù)中心、行政審批服務(wù)局等政務(wù)服務(wù)場景在組織嵌入的過程中應(yīng)當(dāng)遵循人民邏輯，即通過厘清組織權(quán)責(zé)、重塑組織流程、確定組織目標(biāo)、對組織監(jiān)督評價等方式提供更便捷高效的服務(wù)。同時，政務(wù)服務(wù)場景吸納的組織所依賴的基礎(chǔ)依然是科層制的，無論是大部門制的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整還是技術(shù)嵌入組織后的部門協(xié)同，都遵循著科層制的形式理性。

從場景和技術(shù)的關(guān)系來看，技術(shù)是場景演進、變革與發(fā)展過程的“助推器”。技術(shù)嵌入于具體服務(wù)場景當(dāng)中的組織，以其自身的技術(shù)邏輯發(fā)揮著塑造組織的作用。對于使用技術(shù)的組織而言，技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)給組織結(jié)構(gòu)提供了一個建議圖，這就是技術(shù)的組織結(jié)構(gòu)。技術(shù)的組織結(jié)構(gòu)和組織本身的結(jié)構(gòu)在政務(wù)服務(wù)場景中互相匹配，技術(shù)嵌入契合了組織重構(gòu)的要求，組織的變革為技術(shù)的執(zhí)行提供了空間，技術(shù)理性與形式理性交織，二者關(guān)系的調(diào)整歸于政務(wù)服務(wù)場景的價值理性，滿足群眾的辦事需求。此外，技術(shù)可以直接作用于場景，線下政務(wù)服務(wù)場景通過大廳電子屏、自助設(shè)備、導(dǎo)航系統(tǒng)等提供更高效的服務(wù)方式，線上則以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、各類電子平臺和政務(wù)APP等構(gòu)建“一件事一次辦”等虛擬政務(wù)服務(wù)場景。

由此可知，當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)背景下的政務(wù)服務(wù)提供是在線上線下不同的服務(wù)場景中實現(xiàn)的，承載價值理念的場景建構(gòu)是技術(shù)與組織互構(gòu)的結(jié)果。組織內(nèi)嵌于場景之中，按照場景任務(wù)進行政府組織結(jié)構(gòu)、工作流程等方面整體或局部的變革與重塑。同時，技術(shù)無法脫離其應(yīng)用場景而獨立存在，整個技術(shù)活動過程與其所處的整個情景、背景和環(huán)境相關(guān)。無論是組織的變革、技術(shù)的嵌入抑或是各方行動者的參與都在實際場景中互動，并促成場景的不斷革新，最終實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)。因此，本文結(jié)合政務(wù)服務(wù)提供現(xiàn)狀，將組織因素、技術(shù)因素、場景因素考慮其中，嘗試以“場景建構(gòu)——技術(shù)嵌入”作為理論分析框架（見圖1），分析當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中如何實現(xiàn)高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)。

三、場景建構(gòu)：政務(wù)服務(wù)提供的邏輯起點

從技術(shù)發(fā)展和組織思維轉(zhuǎn)變的角度考慮，數(shù)字政府和服務(wù)型政府建設(shè)不能一蹴而就，便捷高效的政務(wù)服務(wù)需要服務(wù)場景的不斷建構(gòu)和更新。在政務(wù)服務(wù)場景化的過程中，場景賦能于其關(guān)聯(lián)者以代入感和空間想象，強化服務(wù)體驗。場景建構(gòu)旨在描述政務(wù)服務(wù)提供的邏輯起點和實現(xiàn)域，即以怎樣的場景建構(gòu)才能更好提供政務(wù)服務(wù)的過程。

（一）以人民為中心：場景建構(gòu)的價值理性

以人民為中心的發(fā)展思想是新時期開展各項工作的根本價值遵循，這就要求政府在提供服務(wù)的過程中要堅持服務(wù)為民，不斷滿足群眾對個性化多樣化服務(wù)的需求，增強人民群眾獲得感，其實踐路徑體現(xiàn)在不斷通過改革直接造福于民的具體事項中。政務(wù)服務(wù)改革是問題驅(qū)動的改革，以“承諾-合意-兌現(xiàn)”的為民邏輯滿足群眾需求。當(dāng)前我國社會主要矛盾的變化限制了單單依托于經(jīng)濟發(fā)展為政權(quán)合法性提供支撐和保障的增量空間，這就要求政府部門必須直面群眾普遍反映的問題，將解決此類問題視為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和建設(shè)服務(wù)型政府的突破口。A市不動產(chǎn)登記改革從理念到行動都將“以人民為中心”理念貫穿全過程，堅持問題回應(yīng)導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。不動產(chǎn)登記“繁慢難”是該市近年來群眾反映較為集中的問題，也是企業(yè)普遍關(guān)心的問題，是“放管服”改革的重要清單事項。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2020年7月份，在我國70個大中城市中，A市新房價格環(huán)比漲幅2%，排名全國第一。全市不動產(chǎn)各類申請業(yè)務(wù)日均受理量約2000件，其中登記業(yè)務(wù)日均受理量約700件，檔案查閱等其它業(yè)務(wù)日均受理量約1300件，登記需求量日益增大。在此背景下，A市在線下層面通過一窗受理、一次性告知制、首問責(zé)任制、承諾辦結(jié)制、預(yù)約服務(wù)、代辦服務(wù)等；在線上層面通過搭乘該省政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”“愛A市”政務(wù)服務(wù)APP等形式建構(gòu)不動產(chǎn)登記“一件事一次辦”應(yīng)用場景，群眾辦理關(guān)聯(lián)事項“最多跑一次”。

（二）以漸進為策略：場景建構(gòu)的現(xiàn)實選擇

政務(wù)服務(wù)提供的漸進式變革體現(xiàn)為服務(wù)場景的循序更新。從浙江經(jīng)驗來看，以“最多跑一次”為代表的政務(wù)服務(wù)改革是在借鑒多次改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上持續(xù)累進的結(jié)果，通過組建行政服務(wù)中心、提供“一站式”審批服務(wù)到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)用，浙江有條件和能力實現(xiàn)“最多跑一次”。隨著技術(shù)進步和組織變革，政務(wù)服務(wù)場景經(jīng)歷了從線下到線上、從碎片化到一體化的建構(gòu)和演變過程。現(xiàn)階段數(shù)字政府建設(shè)中的政務(wù)服務(wù)容易出現(xiàn)群眾權(quán)益保護不足、公眾意見失真以及數(shù)字鴻溝等問題。因此，作為經(jīng)濟和技術(shù)基礎(chǔ)相對薄弱的內(nèi)陸城市，A市以原有改革基礎(chǔ)為起點，采取改進即成功的漸進式策略，先將多元行動者納入統(tǒng)一的實體服務(wù)場景，然后以技術(shù)賦能方式推動數(shù)字服務(wù)場景建設(shè)。2014年，在中央“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”的號召下，A市建設(shè)了全國最大的政務(wù)服務(wù)實體場景之一的市民大廳，成為全國首個對行政審批進行相對集中的省會城市，實現(xiàn)“一枚印章管審批”。全市90%以上的行政審批和公共服務(wù)事項統(tǒng)一進駐大廳，大廳日均辦事人次達1萬左右，而不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)日均辦事人次占五分之一以上。但是，只是通過物理上的歸集實現(xiàn)所有事項的集中辦理，并不能從根本上解決問題，各部門獨立式的流程優(yōu)化仍然使服務(wù)場景呈現(xiàn)彌散和割裂的特征。在此基礎(chǔ)上，A市積極推進數(shù)字政府建設(shè)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”連續(xù)不斷、小步快走推進改革，彌補服務(wù)場景建設(shè)的不足，按照審批流程，以網(wǎng)上服務(wù)大廳、“愛A市”等技術(shù)化手段構(gòu)建立體化、多元化、富于空間感和層次感的服務(wù)場景。

（三）以科層為保障：場景建構(gòu)的組織基礎(chǔ)

科層組織是政務(wù)服務(wù)場景建構(gòu)的主要行動者和關(guān)鍵變量，組織理念、科層結(jié)構(gòu)和技術(shù)應(yīng)用的協(xié)同演進使場景更新發(fā)展成為可能。科層組織以職務(wù)等級、職能分置、有效分工等為其主要特征，往往被認為是碎片化政務(wù)服務(wù)提供的推手。但在不動產(chǎn)登記改革過程中，作為一把手工程，得到了領(lǐng)導(dǎo)高位推動，促使各級政府部門開展創(chuàng)新競爭和互相學(xué)習(xí)，形成了地方創(chuàng)新競爭的錦標(biāo)賽機制，被視為其取得成功的重要因素。可見，科層組織對提供更好的政務(wù)服務(wù)也會發(fā)揮積極作用，如組織間學(xué)習(xí)競爭、自上而下壓力傳導(dǎo)、重點工作的強勢推動等。在政策擴散和再創(chuàng)新的過程中，科層組織學(xué)習(xí)政策的“遠香近臭”現(xiàn)象得到了學(xué)者關(guān)注，即越是地理距離遠的地區(qū)在政策文本上相似度越高，越近則越低。而A市雖然與政務(wù)服務(wù)改革的先行之地東南諸省相距甚遠，但不動產(chǎn)登記圍繞“一件事一次辦”要求進行場景重塑，卻鮮明體現(xiàn)出“創(chuàng)新擴散—適應(yīng)執(zhí)行”的特點，依托實體場景為中心進行整合，打破各部門原有體制架構(gòu)和職權(quán)配置產(chǎn)生的壁壘和縫隙，體現(xiàn)出權(quán)力驅(qū)動的路徑。不動產(chǎn)登記涉及交易、稅務(wù)、國土等部門，A市通過成立由各部門領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，以頂層設(shè)計和制度化方式將改革作為中心工作全力推進。在組織勢能驅(qū)動下，相關(guān)部門進行業(yè)務(wù)流程重塑、材料精簡整合、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升服務(wù)人員技能等，實現(xiàn)工作的有效協(xié)調(diào)，彌合了組織間縫隙。同時，A市還以上級考核、第三方評估、群眾監(jiān)督評價等為依據(jù)進行獎懲，鼓勵在服務(wù)群眾方面進行學(xué)習(xí)和競爭。A市的改革體現(xiàn)著組織變革的系統(tǒng)性、整體性和目標(biāo)的清晰性。通過不動產(chǎn)登記改革的支點作用，撬動該市優(yōu)化和改善營商環(huán)境達成“西部最優(yōu)，全國一流”等各方面任務(wù)。

四、技術(shù)嵌入：政務(wù)服務(wù)雙線優(yōu)化協(xié)同的實現(xiàn)機理

政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，一是要實現(xiàn)普惠性，即讓所有群眾都能在提供服務(wù)的線上線下場景中辦成事、辦好事；二是要實現(xiàn)高效性，需要群眾來回跑、多頭跑的政務(wù)服務(wù)已經(jīng)是過去時，“最多跑一次”“就近辦”乃至“一次不用跑”“網(wǎng)上辦”正是對線下和線上高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)場景的精準(zhǔn)描述；三是要實現(xiàn)互動性，要充分考慮服務(wù)對象和業(yè)務(wù)人員的感受，將他們的意見納入場景發(fā)展規(guī)劃，讓服務(wù)有溫度，讓場景更多元。在數(shù)字政府建設(shè)背景下，高質(zhì)量服務(wù)場景不等于數(shù)字化、智能化場景，但是賦予技術(shù)以確定的價值預(yù)設(shè)并推動其應(yīng)用于具體場景塑造，是不可或缺的。場景建構(gòu)到高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)變遷的實現(xiàn)是技術(shù)不斷嵌入的結(jié)果。

（一）增能價值：技術(shù)推動場景組織變革

所謂增能就是“予以額外權(quán)力和增強個體自主性為主要內(nèi)容，以正式組織實踐以及非正式效能信76iV8CXGITczYRxkmiptvw==息為方法，從而實現(xiàn)提高效能為目的的一種管理行為”。數(shù)字政府建設(shè)背景下，政務(wù)服務(wù)增能就是運用技術(shù)手段增強政務(wù)服務(wù)組織自身能力建設(shè)，以塑造更好的政務(wù)服務(wù)場景，提升其解決現(xiàn)實問題能力和滿足群眾需求的水平。通過技術(shù)嵌入，場景得以不斷適應(yīng)新情況、新需求、新目標(biāo)，使服務(wù)對象直觀感受到服務(wù)主體的行動價值和情感表達，促進其對服務(wù)的感知和認同。

1.一窗受理，集成服務(wù)

A市不動產(chǎn)登記大廳通過對交易、稅務(wù)、登記窗口工作職能和人員整合，設(shè)置不動產(chǎn)登記綜合受理窗口，將“三窗”合為“一窗”，組建“不動產(chǎn)登記聯(lián)辦窗口”。前臺窗口受理業(yè)務(wù)，后臺審批由“串聯(lián)”模式調(diào)整為“并聯(lián)”模式。同時，一次性收取不動產(chǎn)登記費、稅款等，為辦事群眾免費提供不動產(chǎn)權(quán)證書郵政快遞業(yè)務(wù)。水電暖過戶與不動產(chǎn)登記同步申報、一次申請，不動產(chǎn)登記完成審核后，業(yè)務(wù)自動流轉(zhuǎn)至水電暖部門實現(xiàn)同步辦理。通過“預(yù)約取一次號、在一個窗口辦理、一次性全部辦結(jié)”的集成服務(wù)，實現(xiàn)了“一人受理、一窗進件、一套資料、同窗出證”（見圖2）。

圖2不動產(chǎn)登記服務(wù)場景流程再造

“一窗受理，集成服務(wù)”的難點在于內(nèi)在協(xié)調(diào)和信息共享。不動產(chǎn)登記在改革前受政府職能本位思想影響嚴重，各部門將數(shù)據(jù)牢牢掌握在自己手中，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息完全處在孤立狀態(tài)，政務(wù)服務(wù)的碎片化、分散化問題嚴重。不動產(chǎn)登記改革以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，通過對業(yè)務(wù)人員安排、窗口設(shè)置、數(shù)據(jù)交換等行政資源的統(tǒng)籌調(diào)配，實現(xiàn)信息互通共享，取消部門間相互開具的紙質(zhì)證明，提高信息利用效率，打破“信息孤島”。檔案電子化和信息共享使得辦事所需申請材料由三份縮減為一份，減少了重復(fù)材料提交。通過與市住建局實時共享合同備案信息；與市公安局實時共享身份、戶籍、出生、死亡信息；與市審批服務(wù)管理局實時共享規(guī)劃許可證電子證照信息；與市銀監(jiān)局實時共享金融資質(zhì)信息等，既促進了各部門間內(nèi)在協(xié)調(diào)更加緊密，又實現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)“多跑腿”、群眾“少跑路”，大幅縮短了辦結(jié)時限。在一個窗口完成登記、審核、登簿、繕證、發(fā)證，辦理時間由5個工作日壓縮成10分鐘辦結(jié)。

“一窗受理”客觀上增加了各窗口的人流量，催生了群眾排長隊取號、大廳環(huán)境吵鬧、黃牛倒賣號等問題。通過開發(fā)“靜默叫號”系統(tǒng)，推行“靜默叫號”，以靜默叫號機、微信、短信自助等無聲叫號模式，實現(xiàn)掃碼取號，隨到隨取。同時，在官方門戶網(wǎng)站、“A市不動產(chǎn)”微信公眾號開通不動產(chǎn)登記預(yù)約功能，辦事群眾可根據(jù)自身空余時間提前15日預(yù)約。擁有預(yù)約號碼的辦事群眾，到達大廳會再次掃碼確認，該號碼會置頂于“靜默叫號”系統(tǒng)中被優(yōu)先選中辦理，避免了窗口資源浪費和群眾擁堵。在大廳入口、茶幾、綠植、座位等顯眼位置擺放和張貼“寧靜是文明的標(biāo)志”“輕聲細語是美好修為”等溫馨提示，讓“安靜”成為一種規(guī)則，讓工作人員和辦事群眾都能在恬淡舒適的場景中辦公辦事。

2.平臺聚合，一網(wǎng)通辦

技術(shù)應(yīng)用是數(shù)字時代政務(wù)服務(wù)的重要特征，而技術(shù)嵌入的方式和順序更考驗著相對落后地區(qū)的服務(wù)水平。A市在實現(xiàn)群眾和企業(yè)辦事“進一門、到一窗、辦一次”的基礎(chǔ)上，逐步將改革升級延伸到“一張網(wǎng)、集成辦”，塑造了線上新的服務(wù)場景。按照“全域一體、覆蓋到縣”的要求，依托該省政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，統(tǒng)一建設(shè)覆蓋各行政級別，具備“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同、在線并聯(lián)審批、數(shù)據(jù)實時傳輸、全程督辦監(jiān)管等功能的審批管理系統(tǒng)，所有審批事項“一口申報、一網(wǎng)通辦”。通過“愛A市”等政務(wù)APP，將各類審批事項向移動終端延伸，實現(xiàn)“掌上”查詢、“指尖”申報、動態(tài)跟蹤，全省網(wǎng)上可辦、“最多跑一次”以及“不見面辦理”事項分別達到93.2%、91.3%、81.2%。

“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”打造了快辦新模式。辦事群眾可以通過“A市不動產(chǎn)”微信公眾號，在手機端辦理預(yù)約取號、檔案調(diào)閱、開具無房證明、進度查詢、網(wǎng)上申請、不動產(chǎn)電子證照以及證明和證書核驗等業(yè)務(wù)，并在“愛A市”APP實現(xiàn)統(tǒng)一身份認證同步開通。在與金融機構(gòu)合作基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)“A市稅務(wù)、交易、不動產(chǎn)一站式業(yè)務(wù)辦理平臺”，推行“外網(wǎng)申請、內(nèi)網(wǎng)審核”。辦事群眾在銀行端發(fā)起申請，通過數(shù)據(jù)共享申報材料，實現(xiàn)材料電子化和精簡化。經(jīng)過銀行工作人員上傳，不動產(chǎn)登記大廳工作人員外網(wǎng)預(yù)審?fù)ㄟ^后即可登簿，向銀行端自動發(fā)送不動產(chǎn)登記電子證照，實現(xiàn)“即辦即結(jié)”。在不動產(chǎn)查詢方面，群眾可在門戶網(wǎng)站、微信公眾號、APP等查詢業(yè)務(wù)辦理進度，調(diào)閱不動產(chǎn)登記檔案信息。在實名注冊人臉身份識別通過后，可隨時隨地查詢本人名下的不動產(chǎn)登記信息。

3.延伸基層，全市通辦

政務(wù)服務(wù)向基層延伸的實質(zhì)是以技術(shù)嵌入為手段，推動各類資源下沉的過程。通過科層權(quán)力“下放—承接”，對基層服務(wù)人員進行培訓(xùn)，提升其技術(shù)應(yīng)用和處理信息能力。在此基礎(chǔ)上，向基層延伸數(shù)據(jù)信息、服務(wù)平臺、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升基層服務(wù)的效率和規(guī)范。A市不動產(chǎn)登記推行“無差別受理、全市通辦”的受理模式，將服務(wù)場景向基層延伸，推動服務(wù)下移。以不動產(chǎn)登記大廳為主戰(zhàn)場，分設(shè)A3大廳（二手房大廳）、B3大廳（一手房大廳）共54個不動產(chǎn)登記窗口；在該市市轄二區(qū)的政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立分中心，分別設(shè)立了5個不動產(chǎn)全科無差別受理窗口；通過與社區(qū)、園區(qū)合作，為閱海萬家、湖畔佳苑等大型社區(qū)專門設(shè)立不動產(chǎn)登記延伸便民服務(wù)點，群眾可在全市范圍內(nèi)就近就便任意選擇一家辦理點辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)，做到“群眾辦事不出社區(qū)，企業(yè)辦事不出園區(qū)”。

（二）賦權(quán)價值：技術(shù)推動場景多元互動

賦權(quán)是一個增加個人權(quán)利、人際權(quán)利或政治權(quán)利的過程。通過賦權(quán)，被賦權(quán)對象得以用實際行動參與、影響和改變自身及賦權(quán)主體的價值和行為，二者是雙向互動的過程。技術(shù)嵌入對于打造高質(zhì)量服務(wù)場景具有正向的賦權(quán)功能，表現(xiàn)為群眾使用和評價政務(wù)服務(wù)、企業(yè)參與政務(wù)服務(wù)等的低成本和便利性，不斷增強群眾和企業(yè)的積極性及主動性，從而實現(xiàn)場景更新的可持續(xù)性。

1.賦權(quán)于民：政務(wù)服務(wù)的“好差評”

“好差評”制度以政務(wù)服務(wù)對象的真實需求為導(dǎo)向，讓群眾和企業(yè)成為評價主體，成為政府便民利企的制度化、常態(tài)化實踐。技術(shù)推動的評價方式顯然比傳統(tǒng)的書面意見表達更具有“時間敏感性”，技術(shù)應(yīng)用也降低了政務(wù)服務(wù)過程中政府利用信息差搪塞或敷衍的余地，能夠節(jié)省群眾行使權(quán)利的時間成本。A市通過在服務(wù)窗口醒目位置設(shè)置評價器或評價二維碼，同時在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、“愛A市”APP等服務(wù)平臺設(shè)置評價功能模塊或環(huán)節(jié)，方便辦事群眾自主評價，實現(xiàn)“一人一評、一次一評、一事一評”。同時，公布熱線電話、監(jiān)督平臺、微信公眾號、電子郵箱等，形成多渠道全方位的評價體系，依托A市當(dāng)?shù)厣鐣M織、高校研究機構(gòu)等第三方對政務(wù)服務(wù)評價進行客觀專業(yè)的評估，并提出相應(yīng)的意見建議。“好差評”評價結(jié)果與單位、個人績效考核掛鉤，獎懲分明，并將差評處理結(jié)果等向群眾公開，同時做好數(shù)據(jù)安全和評價群眾權(quán)益保護工作。這項改革換來的是群眾的好口碑和滿意度提升，截至2023年年底，A市不動產(chǎn)登記線上線下共收到“好差評”1.61萬條，滿意率98.69%，差評反饋整改率100%。

2.賦權(quán)于企：政務(wù)服務(wù)的使用和參與

一方面，技術(shù)嵌入賦予企業(yè)更便利簡潔自主的登記注冊權(quán)利，為企業(yè)的創(chuàng)辦和經(jīng)營活動提供了更寬松的環(huán)境，企業(yè)得以免受繁瑣程序影響節(jié)省成本。A市不動產(chǎn)登記以“褒揚誠信、懲戒失信”為重點，在全國首推“信易登”信用系統(tǒng)，結(jié)合企業(yè)信用記錄情況，設(shè)立“紅黑名單”管理制度。全市已有近百家企業(yè)被列入“信易登”誠信紅名單，由登記大廳審核并授予不動產(chǎn)登記外網(wǎng)申請賬號，實現(xiàn)“自助申請、自主錄入”，享受“專人指導(dǎo)、專人審核”的全程陪同服務(wù)。同時，通過在銀行網(wǎng)點設(shè)立“服務(wù)站”，開展“政銀合作”，為企業(yè)申請人提供渠道多樣、覆蓋面廣、業(yè)務(wù)全面、簡便易行的全程電子化網(wǎng)上登記代辦服務(wù)新模式。

另一方面，技術(shù)的快速發(fā)展越來越讓政府意識到與技術(shù)企業(yè)為代表的各類營利性組織、非營利組織合作的重要性。A市技術(shù)支撐能力不足，本身缺乏良好的技術(shù)環(huán)境，通過引進技術(shù)企業(yè)參與開發(fā)和維護政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、微信小程序、各類APP等，豐富和優(yōu)化了服務(wù)場景。同時，技術(shù)企業(yè)還對服務(wù)人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在不動產(chǎn)登記改革中，先后召開系統(tǒng)使用和辦理流程系統(tǒng)操作培訓(xùn)指導(dǎo)10余次，參與人次400余人。此外，政府與新媒體等社會組織合作對政務(wù)服務(wù)進行明察暗訪，與A市內(nèi)高校、研究院等科研機構(gòu)合作進行政務(wù)服務(wù)升級等都體現(xiàn)著技術(shù)嵌入的賦權(quán)功能。

五、結(jié)論與討論

就A市不動產(chǎn)登記改革的實踐路徑來看，其基于自身改革環(huán)境所選擇的改革切入點、改革方式適應(yīng)了在地化的改革需求。組織的整合方式、技術(shù)的嵌入順序等都呈現(xiàn)出數(shù)字政府建設(shè)背景下務(wù)實的政務(wù)服務(wù)改革選擇。就A市改革的實踐成效來看，通過提供高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)，群眾和企業(yè)對政府的滿意度不斷提升，自身獲得感不斷增強，已成為全國不動產(chǎn)登記領(lǐng)域的領(lǐng)頭者。A市先后獲得中國政務(wù)服務(wù)突出貢獻獎、最具綜合影響力政務(wù)服務(wù)大廳、全國行政服務(wù)大廳典型案例“百優(yōu)”等稱號，“一窗受理”“電子簽章應(yīng)用”等十余項“A市經(jīng)驗”和首創(chuàng)做法在全國得到推廣。

A市通過符合實際環(huán)境的組織變革與技術(shù)嵌入讓辦事群眾和企業(yè)能夠感知到政務(wù)服務(wù)場景升級并參與到政務(wù)服務(wù)過程中去，最終解決了政務(wù)服務(wù)改革供給側(cè)主導(dǎo)態(tài)勢，避免了技術(shù)形式化，實現(xiàn)了雙線服務(wù)的優(yōu)化協(xié)同，真正滿足了辦事群眾和企業(yè)的需求。在總結(jié)A市改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可以提煉出政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)機制，即環(huán)境、組織、技術(shù)、場景四者的積極聯(lián)動（見圖3）。在A市的案例中，環(huán)境即借勢政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型大環(huán)境和因勢在地化改革現(xiàn)實環(huán)境之間的適配；組織即以科層制為主要形式的政府，也是政務(wù)服務(wù)的主要提供者，政府秉承“以人民為中心”的價值取向并借用技術(shù)手段對自身結(jié)構(gòu)進行不斷調(diào)整；技術(shù)即數(shù)字政府建設(shè)背景下可以被納入到政務(wù)服務(wù)改革中的技術(shù)手段，如數(shù)據(jù)信息共享、線上服務(wù)平臺建設(shè)、電子化監(jiān)督評估等，充分發(fā)揮其增能和賦權(quán)的價值；場景即已存在的線下服務(wù)場景和新構(gòu)建的線上服務(wù)場景，二者在改革中實現(xiàn)了優(yōu)化協(xié)同、無縫對接。行動者感知和行動者參與構(gòu)成的情感要素鏈接了技術(shù)理性與組織價值，共同構(gòu)成了改革的完整版圖。高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)是由技術(shù)與組織所塑造和更新，又內(nèi)含著技術(shù)與組織互動，同時包容著多元行動者參與，承載著理性與情感，由線上線下優(yōu)化融合提供的一種政務(wù)服務(wù)類型。

總體而言，在數(shù)字政府與服務(wù)型政府協(xié)同演進的當(dāng)下，“場景建構(gòu)——技術(shù)嵌入”為深入推進政務(wù)服務(wù)改革提供了一些參考和啟發(fā)。其一，從理念上要堅持人民中心和用戶導(dǎo)向，具體要體現(xiàn)在服務(wù)場景建構(gòu)的過程中，應(yīng)以全對象滿意為尺度提供全場景友好服務(wù)；其二，從行動上要堅持按照實際環(huán)境、依托組織基礎(chǔ)、強化技術(shù)運用、包容多元參與推動政務(wù)服務(wù)改革，為構(gòu)建人民滿意型政務(wù)服務(wù)、實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。□

（責(zé)任編輯：張震）