“治理權益”：社區公共收益實現路徑研究

摘要：治理權益是指通過有效治理行動才能達成的一種實際權益。社區公共收益既是一種共同共有的“法律權益”，更是作為一種發展權益的“治理權益”。既有進路的法律指向性表明，對于社區公共收益的治理研究盡管富有“規則主義”的清爽，但卻遺留下“難以執行到位”的宿弊，在實踐中面臨著認知偏狹、組織乏力、協同低效等諸多困難，進而導致社區居民權益實現率較低，由此關聯復雜的秩序低效甚至失序問題。因此，構筑行動網絡的能動主義思路范式，突破“治理碎片化”與“實踐犬儒主義”，成長至關重要。為此，應依法廓清社區公共收益“共有物權資產管理權益”的性質用途，持續加強法治型業委會建設，強化社區民主協商治理，以制度賦能社區公共收益的實現能力，并注重創新治理方式方法，以合作網絡深度拓展對社區公共收益的全過程治理。

關鍵詞：社區公共收益；治理權益；社區秩序

中圖分類號：D669;F299文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0083-015

一、引言

從基礎面向上看，社區是一個生活共同體，更是一個利益共同體。社區公共收益是社區全體業主的資產收益，該權益的保障、發展和實現，對于確保社區居民正當權益、增進社區發展后勁、促進社區和諧發展具有重要意義。社區公共收益究竟是何性質、有何特征、實現程度如何、病灶何在，如何來實現更為優化的治理，是此論域需要持續關注的基礎問題。自《民法典》頒行實施以來，各地城市社區以注資公共設施維修、抵扣物業費、發放業主現金等多種“禮包”方式展開了積極探索，取得積極效應。與此同時，通過梳理近兩年諸如12345市民熱線以及信訪部門歸總的信訪件看，涉及社區公共收益的權益糾紛和基層沖突正呈現一定上升趨勢。這與實地走訪調研所發現的相關問題大體吻合，值得高度關注。社區公共收益治理依然存在一些不可忽視的問題，一定程度上存在的“懸浮式”治理可能激化社區矛盾、危及基層穩定，需采取更為有效的方式予以循序解決。為此，需要有新認知、新目標和新路徑，來實現社區公共收益的新治理。

二、文獻回顧與分析框架

社區作為現代社會的基本組織形態，是基層治理的基礎單元。“社區中國”已然來臨，異質性高且多元化的社區居民結構變化使得國家更加注重社區公共性需求及公共領域再造，社區公共收益是社區民眾關心的實踐問題。以“小區公共收益”為關鍵詞的文獻檢索，絕大多數文獻分布在“日報”“商報”等報刊上。頻繁見諸報端的社區公共收益為何總是一筆“糊涂賬”的立場闡釋，有關收益去向和如何維權的疑惑不解，以及收益最終歸屬、具體用途的持續追問，都在清楚地表明一個事實：社區公共收益在基層社區治理中，的確是一個與百姓生活息息相關的“實踐問題”，它關乎群眾的日常生活，且困擾與日俱增。從僅有的期刊論文看，主要從建筑物區分所有權、委托代理、債權實現等理論出發，圍繞社區公共收益的法律問題、訴訟時效以及業委會權力等領域展開了討論。從這些討論所涉及社區公共收益的內涵界定、權利歸屬、收益分配以及規范管理等觀點看，總體限定在較為清晰的法律規范層面。毋庸置疑，這樣的討論富有基于規則論理和論事的嚴謹與清晰，所提出的解決方案也具有操作進路上的實踐風險可控性。但是較為清晰的是，既有進路的法律指向性未能以其“規則主義”的清爽，解決好其遺留下“難以執行到位”的宿弊。

社區公共收益由眾多民眾日常均會面對的貌似“熱門問題”轉變成為理論議題，卻遭遇了“實踐問題”轉換成為“學術問題”的“擠門縫”。豐富的議題最終被抽象演化成為法律問題的“一枝獨表”，既嚴重限定了對于該重要問題的理論表述，又桎梏了理論研究對于實踐發展的有效回應，更為重要的是這種研究“局促”未能得到學術反思，且還持續停留在概念“白描”的“路徑依賴”甚至“路徑停留”階段，造成對此實踐論域的學術想象力和實踐關切度嚴重下降。另外，少量文獻從社區公共空間使用權、社區居民公共理性能力等角度入手，初步探討了社區公共收益問題亂象的原因與出路。一些有關社區沖突、治理優化的文獻（如物業管理、業委會建設、“三社聯動”等）也或多或少地涉及到社區公共受益問題，但探究的專屬性不夠，這也在一定程度上限制了對問題的闡發深度與擬制方案的有效性。

為此，本文提出，對“社區公共收益”的研究，既是法律問題，更為重要的是一個公共管理問題、一個治理問題。這里存在的深層次問題，實際上就是法律規定得清清楚楚、明明白白，為何就在實踐中長期且預期還將持續存在？這里存在著一個論域的學科轉換和視角融合問題（見圖1）。

本文嘗試提出“治理權益”來闡釋社區公共收益問題。最一般意義上講，治理是指對公共事務的處理，以支配、影響和調控社會。但是擴散開來的治理具有治理主體的廣泛性、治理對象的公共性、治理過程的合作性與互動性，最大程度實現公共利益。因此，“治理”一詞內涵著對多元主體交互利益的合作行動及其實現共享問題，亦即治理保障權益、治理發展權益和治理實現權益。本文提出社區公共收益作為一種治理權益，要義在于在認肯其法律權益基礎上，以合作治理方式實現之。即以社區公共治理路徑，讓法律規定的社區公共收益運轉起來，將其法律應然轉變成為治理實然。為此，需要突破單純的“規則主義”路線，將社區公共收益的研究放置到如下層面上，或許會有新的探討：（1）社區公共收益不僅僅是一個社區居民以財產為主的法律權益問題，更為重要的它是一個社區共同體的發展權益問題。以社區秩序的構建發展或社區成長為關照的話，首要的它是一個基層公共管理問題，涉及到多主體、多環節以及多機制的問題。（2）對于社區公共收益的公共管理學科論域拓展，要解決的關鍵是將“法律權益”升級為“治理權益”的實現問題。這就要求，以新的學科視域和理論視角，對“社區公共收益”的探究進行更新，將社區公共收益的復雜生產過程及其對社區治理秩序的多重影響視為研究對象。

有權益交匯，才會有合作治理的意愿、動力和行動。正可謂，無治理，則無權益；無權益，則無治理。治理權益的提出，實際上是基于基層社會交互以及權益發展的基本常識，提出的一個由規則權益轉而面向實踐權益的新思路，即權益不僅僅要有明晰的制度規定，更為重要的是它要有合作過程、機制保障和支撐系統，要制度文本的清晰性、實際的不確定性，逐步成為行動的合作性、實踐的確定性。治理權益的生成、生產和持續成長，需要有公共管理的學科視野予以支撐和證成。通常而言，合作治理是指眾多利益相關者共同參與完成的制度安排，這一安排用以確定共同行為準則和協調利益關系。實際上，作為近年國家出現的旨在解決跨域跨部門公共問題的一種新治理形式，合作治理逐漸成為公共行政領域研究集體平等的決策過程、協商的決策方法和共識的導向，制度分析與發展理論、交易費用理論和結構選擇理論對此均有貢獻。西方合作治理研究形成了三條主要理論脈絡：特質說、過程說與關系說。合作治理的研究重心則主要集中在合作治理的協商過程、有效參與、聯合行動的能力及其互益的互動，同時在參與者的協商行為、參與代表性和共識判斷等方面，仍有進一步拓展的空間。合作治理用于社區公共收益論域，有兩重理論根據：一是多重委托-代理理論。在實踐中，社區公共收益過程涉及到多重復雜關系，如社區居民與業委會、業委會與物業公司、業委會與社區空間和設施的承租者、使用者，同時還存在著基層政府與業委會、物業公司以及各承租者或使用者之間的管理關系。在信息不完全充分的情況下，道德風險常在，多任務的委托-代理關系會出現委托失靈、代理失序。二是治理理論。作為被廣泛援引的理論，治理具有多元主體、利益交疊和持續互動的內涵。如果將產生公共收益的社區作為一個適切的場域，治理理論恰好比較清晰地反映出社區公共收益的“共同共有”特征，即在一個持續交互的過程和條件下方可實現的社區發展權益。以此論之，社區公共收益具有“社群利益”的顯著色彩，故而非治理、不社區，非公共治理、不社區公共收益。顯然，此“公共”是一種與生活狀態緊密相關的合作性治理利益，具有草根性特征。在夏書章教授看來，公共領域的事務紛繁、關系復雜、問題迭出，政府并非萬能，需要與非政府、非營利的社會團體或第三部門、中介組織之類進行合作治理，需要“我為人人，人人為我”的合作精神和堅守公正合理、平等互利的合作原則。的確，就社區的研究而言，合作治理則是社會自治力量成長的必然結果，也是對參與治理和社會自治這兩種社會治理模式的揚棄，是一種正在成為主流的社會治理模式 。

為此，以“治理權益”來整合性闡釋社區公共收益，以便在公共管理的學科視野中對此問題尋解，在合作治理的論域中尋根，在權益的社區共同體建設和發展中尋求落地實現。

三、社區公共收益：治理性質及其特征

所謂社區公共收益，是指為全體社區成員共同共有資產的有償收益，主要涉及社區全體業主的共有部位、設施因經營利用而產生的收益以及行使管理權而產生的收益。它既包括使用社區公共空間和設施產生的各種廣告費、場地使用費、進場費、設備占地費和租金收入，又涵蓋因共用設施設備被侵占、損害所得的補償、賠償費用，共有部分被依法征收的補償費用，以及上述收益的孳息等（見表1）。

從法律角度講，這種有償的收益是歸全體業主所有的，其法律基礎是對公共空間和基礎設施的所有權，屬于社區公共共有物權的權益。按照《民法典》的相關規定，社區公共收益是建設單位、物業服務企業等管理人利用業主的共同部分產生的收入，在扣除合理成本后屬于業主共有。費用分攤及收益分配等事項除按約定外，則按業主專有部分面積占比確定。且物業公司必須定期向業主公開，向業主大會、業主委員會報告共有部分經營與收益情況。概言之，社區公共空間作為居民社會生活共同使用的空間，在此空間場域內由業主共有部分產生的收益就屬于公共收益。表1社區公共收益的構成

序號名稱內容描述1廣告費住宅小區業主公共收益范圍包括利用業主共有的停車場出入設施、樓道、屋面、電梯、外墻、道閘及戶外區域設置等獲得的廣告費2場地使用費公共場地（含綠地改造后空間）、公共道路的車輛停放場地使用費3進場費公共場地擺攤、自助售賣機、快遞柜等進場費4設備占地費通信基站等設備占地費5租金收入屬于全體業主的會所、幼兒園、游泳池（館）、健身室（館）、物業服務用房、架空層等公建配套用房或公共場地的租金收入6充電經營收入電瓶車充電樁、電動汽車充電樁等經營收入的成本扣除和約定分成后收入部分7補償賠償費用因共用設施設備被侵占、損害所得的補償、賠償費用8征收補償費用共有部分被依法征收的補償費用9孳息公共收益如住宅專項維修資金的管理產生的孳息等10其他收益依法屬于全體業主的其他收益資料來源：根據現有文獻整理所得。

毫無疑問，上述規定在清晰確立社區公共收益作為“法律權益”方面，設置了法律制度基礎。其顯著特征有三：一是主體的全面性，即為全體社區成員所有，而不是歸部分人所有；二是內容的共有性，它是基于共同共有資產而產生的權益，顯著區分于私人資產的權益；三是收益的對價性，即它是依托于共同共有空間、設施等資產的使用權或經營權讓渡而產生的權益，是一種有償收益。社區公共收益的性質和特征表明，依據于明示的法律法規和地方規范性文件，其管理運營和權益實現是不言而喻的。

然而，如果僅僅從“法律權益”的角度來理解社區公共收益，它極有可能將這種法律權益的背后所關聯的深層次性質給淹沒掉或模糊化。很清楚，法律權益的設定不等同于其自動的且充分的實現。這是因為，如果僅僅將社區建設（或社區營造）、社區成長、社區發展以及社區秩序的權益限定在社區居民可以自由取舍、業委會或物業公司等主體可以自由裁量，抑或是基層政府或其工作機構（如街道等）又難以有充分力量予以監督保障的情勢下，勢必會形成其作為“社區公共收益”的效應難以有序有效釋放、甚至形成某種程度的“隨機定勢”或“野蠻生長”。此番情形，既是作為法律權益的社區公共收益的“形式化”，又是社區公共收益治理的“懸浮化”，更是社區公共收益治理效應的“空心化”。這種形式秩序的建立似乎“有效”而實踐秩序低效甚至無效的狀況，表明即需要將“法律權益”升級為“治理權益”來予以更為系統、更為充分的實踐理解，“組織起來”是關鍵。。

新時代的社區建設，應然上需導向政府治理和社會調節、居民自治良性互動。社區公共收益，是一種為全體社區成員共同共有資產的有償收益，更是一種建立社區公共收益秩序的治理權益，它是一種面向于社區居民的“權利束”。簡單地說，社區全體居民對于他們共同共有的資產，不論是社區公共空間還是公共設施的運營，都擁有“共同共有”所有權，由此而產生的占有、使用、收益、處分等各種次級權利，都不得違背“所有權”這種“高位”權利。第二，社區居民關于社區公共收益的生產、參與、使用與監督等權利如何實現的問題。共同擁有、共同決定以及共同收益是這種權益的核心內容和主要特征。但是這樣的“共同”，只有將其合理地放置在“社區公共收益生產過程”和“社區治理共同體建構”的背景下方才有充分實現的可能。過程的多環節以及復雜性表明，社區公共收益的實現需要在“社區成長”的場域內得以澄清和實踐證成。

作為治理權益的社區公共收益，它有三個清晰的“面向”：一是面向理論的“發展”，即將其作為既首肯法律權益，又在其基礎上將其發展升級為一種具有更高要求的、集體性的、發展性的社區權益。這樣的面向表明，社區是需要持續不斷地維護、更新和發展的，而社區公共收益便是其中至關重要的一種治理權益，其目標直指社區居民權益的充分實現以及社區品質的維護和發展。二是面向實踐的“扎根”。如何讓“應然”的規定轉變成為“實然”的收益，需要有許多的支撐條件和保障因素，其中最為主要的是讓作為治理權益的“權利束”能夠得到切實的運行和保障。將社區公共收益放置到治理過程中去，它就找到了基層協商民主的實踐依托，不再是一個虛置的“概念”，而是一個行動的范疇。三是面向秩序的“有序”。規定是死的，人是活的。“死”規定為何不能帶來人的權益實現過程中的“活”？其中最為主要的是未能將社區公共收益的生產和實現過程理解成為一種合作治理、發展成為一種眾人之事，即建構成為一種權益秩序的實現、保障和優化發展。作為治理權益的社區公共收益，首要的且本質地是一種在社區場域中面向社區諸主體圍繞治理的可參與性、利益的可發展性以及秩序的可持續性的一種治理秩序建構，是一種循環往復和問題疊加的“權益”與“秩序”套疊過程。這樣的過程，是一種持續減少過程“脫嵌”、持續導入有效參與“嵌入”、構筑社區權益價值和社區治理秩序的公共選擇。

四、社區公共收益的實現：典型問題及各地探索

“社區”既是一個以社會團結為特征的載體，又是一個多元主體互動博弈的特殊社會場域，其治理具有主體多樣性、利益交疊性和治理復雜性的多重特征。調研發現，盡管國家《民法典》《物權法》《物業管理條例》以及不少省份的相關法規和規范性文件相繼出臺，對社區公共收益的權屬、使用和監督予以了較為明確的規定，但在實踐中卻仍存在不少較為顯著的“共性問題”。概括起來，社區公共收益在實踐中存在認知難、厘定難、生產難、參與難、使用難、監督難、評估難等諸多“實現”難題，較為代表性的問題包括：

一是對社區公共收益認知存在偏狹甚至錯誤。代表性的兩種不當認知，一是居民盡管認為社區公共收益應該屬于居民所有，但由于自己份額小且實際操作難度較大，不必去關注其如何使用；二是有居民甚至認為，公共場地、公共設施在由物業公司經營，其收益自然應歸其所有。僅有部分居民認為公共收益的使用應當征得社區居民同意。調研顯示，缺乏有效了解渠道是影響社區居民了解公共收益獲得、使用和監督情況最為重要的因素。目前在不少社區，業主往往對做不做廣告、做哪些廣告，對地面公共車位如何收費、是否該漲價等事項毫無決策權，對社區內的公共收益數目毫不知情，更談不上決定公共收益的用途。物業方侵占本該屬于業主的公共收益，這種“公開的秘密”“糊涂賬”長期存在，既不合理也不合法，既有損業主權益也有損法治精神，潛伏下社區不信任、不合作和矛盾沖突的不利因素。

二是社區權利機構對社區公共收益的處置較為淺表。其實許多地方的《物業管理條例》都有明文規定：建設單位、物業服務人員等利用業主的共有部分產生的公共收益，屬于業主共有，應該單獨列賬；公共收益應當主要用于補充住宅專項維修資金，也可以按照業主大會的決定用于物業管理方面的其他需要，業主委員會、物業服務企業等負有相關法律責任。然而在實踐中，有的社區尚未成立業主大會，對社區公共收益未曾涉及，遮蔽了這方面的權屬；有的社區僅有業主委員會，要么因組織不力或能力不夠，未能有效履行管理責任，要么沒有專門的財務監督機構，致使對社區公共收益分配、管理及使用等難以有效監督；有的社區業主委員會和財務監督小組成員由業主代表選舉產生，缺乏嚴格意義的業主大會選舉、授權和督責的程序性和規范性。社區治理所呈現的“強他治”與“弱自治”狀況，具體表現為業委會的成立難、運轉難、換屆難或代表性不足、結構不優、質量不高等突出問題，這在一定程度上降低了對社區公共收益管理、使用和監督的有效性。

三是面向包括社區公共收益在內的社區協同治理較為低效。鑒于權屬的易混淆性、治理過程的長期性、一定程度的復雜性等因素，纏繞在業委會自治權與物業公司服務權之間的生活需求與利潤取向沖突不斷。實際上，業委會的治理素養與規則能力差異對社區治理會產生極為復雜的影響。在協同度低、治理效能不彰的情況下，圍繞社區公共收益治理的難點頻現：一則業主個體化權益主張難。譬如單個業主因公共收益事由進行起訴，要么暫時無業委會致使維權表達難，或即便有業委會又存在沒有合法代理權身份等問題，維權難度較大。二則業主組織化維權難。這與業委會成員的無償兼業性質有關，也與住宅公共收益領域作為社區發展的新難題但有效經驗借鑒目前仍然稀少不無關系，還與缺乏財力保障、公共收益使用規范性要求高、缺乏財務與精算、審計等專業知識指導密不可分。三則涉及訴訟途徑維權的取證難。譬如若要主張舉證物業公司存在不當占有，則需要有效財務報表等資料，這在實際上是比較難以獲得的。

探究起來，上述難題的存在，與如下原因密不可分：

其一，缺乏對基層社會治理之中“治理權益”的合理理解，是根本約束。所謂治理權益，簡要地講，就是只有通過治理實踐方可達成或部分達成的權益。就社區收益而言，法律法規的正式規定非常清晰，但是這僅僅是一種制度設置，亦即它只是法律規則意義上的應然權益，或曰一種權益可能性，而非權益主體即社區居民實際能夠享有的權益或權益收益。如何將社區收益由應然轉化成為實然，就離不開社區內各類主體在社區內的治理合作，而合作之前提便是充分認肯社區收益的財產所有權性質及其公共共有屬性，否則在既無理解、又無認同、更無合作行動的情勢下，社區收益的應然性向實然轉變，便會因缺乏價值基礎、主體選擇、參與協同以及合作網絡而被擱置抑或虛化。

其二，缺乏社區收益實現的合作能力，是重要肇因。社區收益是一種綜合行動之下的獲得性收益，即如果沒有集體合作性行動，它僅僅是一種潛在可能的權益。一方面，前述認知約束下，許多社區中的居民、業委會、物業公司甚或是政府的相關部門，將社區公共收益僅僅當成比較純粹的社區居民個人法律權益。在此認識話語之下，不正確理解、不主動參與、不充分主張甚至漠視或主動放棄，就成為了常態。另一方面，社區收益涉及的各類主體之合作能力孱弱不逮是重要因素。合作是需要有合作意愿和合作信任的，而恰恰在社區收益領域，對于多數社區居民而言都是不具有顯性重要性的。更為重要的是，社區合作仰仗社區業委會與物業、居委會的通力合作，這既需要合作規則的有效供給，也需要過程性的參與機制運行通暢，更需要各行動主體的權益理解、誠心合作甚至寬容精神。這對于社會資本積累不足甚至存在流失的社區而言，無異于提出了近乎奢侈的要求。

其三，客觀存在的“搭便車”行為引發“公共池塘”悲劇，是深層因素。部分社區居民的“無所謂”態度、業委會的低效行動能力，以及政府的末端監管難以有效到位等因素，都會讓社區場域內的“搭便車”行為愈發加劇和擴散。理論上屬于公共共有的社區收益就明里暗里流失了。這就為部分物業公司或其他個體非法占有社區公共收益以補充物業費用甚或是納入私人囊中創造了可乘之機，也為社區居民所謂的“合理忽視”或“不予理睬”埋下了伏筆，在此領域內普遍“有法不依”態勢下的監管低效甚至“監管缺場”也就難以避免了。

面對社區公共收益信息不透明、使用不規范、居民維權難等一系列問題，部分省市在社區公共收益治理方面展開了積極的探索，摸索出了一些富有啟發意義的具體做法。

一是成都市武侯區“信托制物業服務模式”。通過重構小區“業主-業委會-物業公司”三方主體關系，建立公開透明、開放參與、信義為本的制度機制，使業主權益和社區公共利益最大化，實現小區層面的“還權、賦能、歸位、固本”，為社區治理實踐奠定了基礎，居民滿意度大幅度提高。

二是上海“物業信用管理”。通過發布《進一步規范本市住宅小區公共收益使用管理相關工作通知》，對公共收益的來源、歸屬、分配、用途、獲取、表決、賬目管理、入賬管理、審計以及相關法律責任等做了明確規定，并在實踐中，對物業服務企業實施包括涉及社區公共收益方面制度執行的“失信行為記分”制度，以提高公共收益的保障到位率及規范度。如在2020年，上海市對近200家物業服務企業、超過260 名項目經理實施失信行為記分，建立了日常監管標準體系。

三是深圳“賬戶信息公開制度”。《深圳經濟特區物業管理條例》中規定，利用共有物業進行經營活動的，其收益歸業主共有，充分保障業主應有的收益權，并明確建立“共有資金賬戶信息公開制度”，使賬目信息及資金流水透明與公開，共有資金可以受到全體業主的監督。這對于規范業委會在業主大會決定或者授權下使用業主共有資金起到了積極的約束作用。

四是“分類指導管理”。針對公共收益主要用于補充專項維修資金及部分用于小區日常文體活動創建的制度設計，廈門結合日常管理實際情況，出臺住宅小區公共收益使用辦法，分類指導使用。同時明確，物業服務企業以季度首月在市物業管理綜合平臺公示，并通過微信、短信、電話等電子信息方式告知全體業主，使社區公共收益收支管理透明、高效。

五是北京“專賬管理”。以《北京市物業管理條例》的方式，規定公共收益的范圍、用途、管理人和使用要求，其中明確規定業主所得公共收益應當主要用于補充專項維修資金，“物業服務人利用共用部分從事經營活動的，應當將公共收益單獨列賬”，并對挪用、侵占公共收益的不規范行為予以立法懲戒，以提高管理人違法成本、降低業主的維權成本。

中國的社區實際上是一種“社區復合體”形態，在一個總體性社會逐漸分離的背景下（技術治理強化態勢增加），正初步呈現出“關聯社區”的“創制社會”發展樣態。上述省市的探索有其積極建設意義，最為顯著的地方便是沿著清晰的法律權益思路尋求公共治理的實踐方向拓展。成都和上海的探索，致力于規范和優化物業公司一端的物業服務和信用管理；深圳、廈門和北京的努力，則總體上圍繞賬戶管理做信息公開、分類指導和專賬管理，力圖形成對社區公共收益賬戶的過程管理制度化。這樣的探索，在一定程度上規避既有問題、提高了社區公共收益的實現度，有著較為積極的引領作用。但是，在更為廣泛的時空范圍來看，實踐中仍問題頻發。2021年3 月，江蘇省消費者權益保護委員會針對12000多份樣本的一份調查報告顯示，社區公共收益等信息不透明、業主知情權得不到保障的現象極為普遍。超過六成受訪者認為社區公共收益使用不夠合理，體現在“公共收益使用的決定權主要掌握在物業手中”“使用金額與公共賬戶余額對不上”“物業公開的維修費用明顯高于市價”以及“物業總是先使用資金，而后通知業主”等方面。這些病灶具有共同性，即總體上較為松散、隨機，且社區居民對權益“不愿主張”“不會主張”甚至“不主張”的情形較為普遍。如何突破“治理碎片化”與“實踐犬儒主義”，作為治理權益的社區公共收益探索之路，仍亟待進一步拓展和夯實。

五、社區公共收益實現的治理向度：“三共”與“三性”

以治理權益理解社區，或許能夠為快速發展演進中的基層社區找到一把“解碼”“社區中國”的鑰匙。在中國，社區既非完全的行政單元，也非完全社會學意義上的共同體，而是一種集“政治、服務（行政）、社會”三種功能于一體的“復合體”。社區治理便是“國家創制社會”背景下將國家偏好與社會偏好“橋接”為一個連續體的復合性治理，其間既有國家“忙碌”的身影，更有社會內循環的自洽。面對作為復合性治理的重要構成，社區公共收益的治理在理論和實踐中的合理安頓便是走合作治理之路，展開“社會新公共性建設”。需要明確的是，合作治理需要有系統化的支撐和保障。這是因為，合作需要條件和資源，合作者也需要有足夠的動力和激勵以及一定程度的“剛性”約束。有效的合作治理何以發生，尤其是其內在的機理以及復雜性后果等相關重要問題極為值得關注。從治理權益審視社區治理，將有助于開掘新視野。這是因為，構筑合作行動網絡的能動主義思路范式，核心是激活社區場域內各類行動主體，將社區公共收益的法律“應然”持續轉化成為行動的“實然”，即由“可能性”轉變成為“實踐性”與“可治理性”，在動態循環的視野中去生產和再生產社區發展權益。

社區公共收益的新路徑在于形成較為充分的持續合作治理。在此實踐語境中，涉及相關事務領域的各類主體，在一個合理預期的治理權益規約下，在全過程中的持續互動中，展開有效的合作協作，以達成治理的利益目標和秩序目標。“合作治理更強調治理主體間的平等伙伴與一致決策，強調利益相關者圍繞公共事務做出共同討論形成最終方案的過程。”長遠地看，社區合作治理最終導向共同治理，以服務于社區共同體的建設、促進社區成長。基于合作治理的三重理論分析，作為集法律權益與治理權益于一身的社區公共收益，需要可操作性地解決好三個問題（見圖2）：一是共有問題。這可以囊括性質認知與范圍厘定，以化解對社區公共收益理解的模糊問題；二是共治問題。共有并不意味著自然就會成其權益的自動實現，這就離不了“匯民意、聚民智、解民憂”的公共治理，以安頓社區公共受益的生產有序性與有效性問題；三是共享問題。即如何將已然產生的社區公共收益“應收盡收”地納入到回歸社區維護建設、回饋社區居民權益保障的享有上來，以解決社區公共收益的最終實現問題。

社區作為基層社會“集成性”的治理單元，有其自身的空間場域、運行邏輯以及問題困擾。作為社會基礎性的子系統構成，它需要更為深切地解決好“三性”，以促進社區公共收益的有機實現。其一，自主性。作為社區建設發展中的一種頗為重要的治理權益，社區公共收益的生產與實現本質上還是一個社區自治問題。立基“自為”、實現“自覺”，這種治理權益要真切且充分地實現社區治理的自治本質。這應該是社區公共收益治理的基礎和常態。其二，共生性。共生意味著行為交互、利益交疊、相伴而生。社區公共收益的這種共生性，清楚地表明它不是一種可有可無、任由“選擇性判斷”“象征性治理”“模糊化處理”的東西，而是一種值得持續關注的財產權益、發展權益。也正是因為這種基于社區主體動態平衡且專注于創造性合作關系的共生性，內在地設置了社區公共收益生產與分配過程的共治性和共享性。其三，嵌入性。“圍墻根”思維絕不能限制對圍墻內法律權益和發展權益的制度化治理。一方面，要求國家政府的法律法規能夠以政府部門或機構的法定監管為路徑，實現對社會生活秩序的構造和促進。這是基礎，社區的“翻墻”。另一方面，正式法律法規對于社區“翻墻”之后的制度作用實現，則又顯著地依賴于與社區場域內各主體之間的有機互動，這就需要與“社規民約”有機融合，即對社區的“立足”問題。

六、社區公共收益實現的實施路徑：以治理實現權益

社區善治需要合作治理。從人的行為需要規范的角度看，制度化的道德規范可以發揮引導性的功能，使人在社會合作治理中增強自愿行為。合作治理取決于人們之間信任關系的確立，而道德則是人們之間信任關系的基礎。治理權益的實現是一個復雜的動態過程，對于社區公共收益而言更是如此。這既需要構建合作治理的框架，更為重要的是讓這樣的合作行動網絡行動起來。為此，構筑“認知-組織-協商-賦能-方式”創新的社區治理合作行動網絡，凸顯社區系統治理、綜合治理、前置治理、過程治理以及協同治理的運行耦合和深度嵌套，以期達成同頻共振的整體性治理效應。

第一，從治理權益的維度來廓清社區公共收益，進一步提高知曉度和認同度。面向社區的可持續發展，需要更為清晰明了地申述社區公共收益是全體社區居民“共同統一產品的有償收益”，展開合作治理。國家《民法典》《物權法》《物業管理條例》等法律法規，明確規定了公共收益的業主共有性質，即基于共有物權的資產管理權益，屬于全體業主。從用途上看，公共收益可以用于補充住宅專項維修資金和依業主大會決定用于物業管理方面的其他需要如基礎設施的運轉維護、更新合理新增，而支持業委會日常運轉的費用則納入“必要的合理支出”。社區公共收益這樣的性質與用途，需要通過方便、簡明的方式周知居民，從而形成普遍的社區知曉和社區共識。只有真正做到了范圍清、底數清、目標清、標準清、流程清等，對于社區公共收益這種治理權益的合作治理，才能有一個適切的開端。合理認知作為治理權益的社區公共收益，目標在于將社區作為生活共同體的價值帶回來、將社區作為權益共同體的屬性凸出來、將社區作為合作共同體的行動活起來。客觀上講，法律規則僅僅帶來了明晰的權益應然，而其實現則離不開社區各行動主體的合意認知，進而引發持續的合作行動。舍此，社區收益作為一種合作權益，僅僅是一種象征性或符號性的存在，難以取得獲得性的治理體驗和權益實現。

第二，持續加強法治型業委會建設，進一步升級社區自治發展能力。基于調研，我們認為社區收益的組織化實現極其重要。缺失或低效的社區治理組織化困局正是阻礙社區收益作為治理權益實現的重要障礙。強化法治型業委會建設要解決兩個基礎的問題：一是進一步明確細化業委會的職權范圍，讓業委會在籌備、選舉各環節有章可循，同時相關部門應依法加強指導，做到不缺位、不越位；二是確保業委會依法履職，業主大會可以通過制定實施《業委會工作職責與工作規范》《業委會議事規則流程與表決辦法》《社區公共收益使用辦法》等具體制度，選舉產生業委會、財務監督小組等機構，并確保民意主導、依規而行，以促進社區穩定健康發展。

第三，持續深化基層全過程民主，進一步強化社區民主協商治理。社區治理中的全過程民主是一種生活化、日常性和兼業式的服務供給和利益合作式民主。根據實踐發展需要，各地應盡快以地方立法或規范性文件等方式細化社區公共收益的管理服務方案，為緩解和解決相關難題提供方向的指引。同時，鑒于實踐中社區公共收益的管理權屬實際存在著業主大會和業主委員會管理、物業服務管理等分類設置，需要進一步強調恪守公共收益的全體業主所有以及合法治理的原則（如在與物業公司簽訂合同時，可在合同上寫明關于公共收益的管理和處置辦法）。將公共收益權還權于社區、還權于業主，是根本。對于公共收益權的本質是自治權，就更加需要在黨建引領下，將“有事好商量”“民主議事會”等基層民主協商的全過程民主貫穿到社區治理之中。同時，注重發揮“學法中心戶”“法律明白人”的積極作用，將“援法議事”灌注到公共收益的管理使用和監督全過程，注重發揮好法官、檢察官、警官和律師“三官一律”的社區法治化治理功能，推進自治法治德治融入到社區公共收益治理之中。

第四，明晰權屬基礎上的制度賦能，進一步強化社區公共收益的實現能力。一是通過信息公開制度的完善和運行賦能。建議政府有關管理部門建立公共服務電子平臺提供社區公共收益公示功能，同時明文規定物業公司等將相關信息放置在微信、微博以及APP推送等方式予以公開公示，不斷提高“技術治理的適配性”。在業委會內成立監委會的同時，探索引進第三方審計監督，以解決財務專業問題能力不足等困擾，提高資金管理監督的精準性。二是加強物業規范化建設與監管。進一步優化建立信用等級制度，細化操作指標，展開有關部門對其實施的失信聯合懲戒處罰措施，以提高社區公共收益的實現率和惠民效率效益。三是住建、房管等部門制定住宅社區公共收益使用辦法，以部門規章或規范性文件方式切實解決這方面存在模糊或操作細則缺失問題。譬如，可以對前期物業管理社區、已成立業委會社區如何制定公共收益使用計劃、使用范圍、表決規則、使用流程等作出規定，同時配套制定公共收益使用示范文本，引導社區加強自治共管。與此同時，在新技術賦能下實現“定期體檢”式的評測工具向“健康監控”式治理助手的轉型，用“小區體征”來精準反應城市社區治理指數的底層邏輯，強化包括社區公共收益在內的“健康體檢”，預期會有積極的治理助益。

第五，創新治理方式方法，進一步拓展對社區公共收益全程治理。一是摸清社區公共收益的公共共有空間和公共共有設施或資源，建議設立普通住宅社區的公共收益資源清單。摸清家底，建立檔庫，展開分類治理。二是基于清晰財產邊界的資產管理權信托模式。業主將其共有的公共收益作為信托財產委托給管理單位，讓專業的人做專業的事。這樣有助于將業委會“解放”出來，專司管理權委托、收益分配和使用等事務，也有助于發揮獨立財務監督機構的應有作用。三是創新決策方式，提高業主大會或業委會使用公共收益的決策效率。業主表決方式增設委托代理人、網絡投票、手機短信、電子郵件投票等新方式，或采取持反對意見的業主專有部分占建筑物總面積三分之一以下，且占總人數三分之一以下的異議表決方式，解決和降低“雙三分之二”表決門檻，提高表決效率。對于用公共收益形成的社區建設基金的分配使用，以及探索建立的專項維修資金備用金，面向用于共用部位、共用設施設備緊急維修除險的，不再重復全體投票、申請、核撥、結算等傳統流程，破解公益緊急資金或維修資金使用流程繁瑣問題，從而提高社區治理的效能效率。

“寓民生政治于治理規則”，表達了政府對社區治理的價值期許和秩序渴求。但這樣期許和渴求的循序實現則有待于合作治理的行動得以有序有效展開。對于作為治理權益的社區公共收益而言，其實現更是如此。從合作治理的社區收益愿景達成看，構筑“認知-組織-協商-賦能-方式”的社區治理合作行動網絡，主要解決三個社區收益的問題：一是社區收益既是法律權益，更是發展權益、合作權益，說到底是一種治理權益，只有擁有有效的治理參與過程和機制，社區收益才是可欲的、也才是可獲得的。二是社區收益的集體達成機制是復雜博弈合作的結果。這就需要從現實可行、而非純粹道德可知的角度來予以審視、運用和達成，并在獲得有效性的基礎上分析公正性，方才具有實踐的價值。三是社區收益的識別、獲得、分配以及持續改進和評估的過程，是一個社區自主性獲得并得以強化的過程。這之中，循序增進社區信任的社會資本強化路徑，既是基層治理的重點，也是社區營造和社會建設的難點。對此需要有更多的關注和投入。當然，需要明確的是，合作治理的高認知水準、高行動能力、高信任水平以及高績效達成，清晰地表明其合作成本或曰交易成本是較高甚或是極高的。權益不會自動實現，社區收益自然也不例外。也正因為如此，我們說合作治理是個“好”東西，但它一定是一個“貴”東西，需要更為精心地呵護和持續深化建設，方為可成。

（責任編輯：徐東濤）