新型舉國體制：中國政治領導層力圖完成重大變革的任務體制

摘要：新型舉國體制是近年來出現的一個重要新概念，代表了中國政治領導層對于實現某種目標和改革施政方式的決心，因而具有高度的政治性和實踐性。但是，實施新型舉國體制的具體形態(tài)仍然處于動態(tài)的變化之中。鑒于這個概念具有可能超出人們目前想象的重大意義，學術界有必要超越政策解讀階段，把相關的討論推進到理論階段。為此，文章從歷史經驗概括出“舉國體制”必備的核心特征，從中國當前遇到的重大挑戰(zhàn)和新的制度安排演進的邊界條件等方面證明，新型舉國體制是在國家發(fā)展的關鍵階段中國政治領導層力圖完成重大變革的任務體制。

關鍵詞：新型舉國體制；任務體制；特殊執(zhí)行機制；自主知識體系

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0004-011

一、“新型舉國體制”概念的提出和演進

對于新型舉國體制概念的最早提出，現有文獻一般都追溯到科技部于2011年7月發(fā)布的“十二五”科學和技術發(fā)展規(guī)劃，其中提出“將實施國家科技重大專項作為深化體制改革、促進科技與經濟緊密結合的重要載體，加快建立和完善社會主義市場經濟條件下政產學研用相結合的新型舉國體制”。①顯然，這個規(guī)劃提出的“新型舉國體制”指的是以科技重大專項為載體、以政產學研用相結合為核心內容的一種新的科技體制。

當這個概念被中共中央領導人采納后，它的層次就理所當然地發(fā)生了變化。2015年10月，習近平總書記在黨的十八屆五中全會上所作的《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中提出：“發(fā)揮市場經濟條件下新型舉國體制優(yōu)勢，集中力量、協同攻關，為攀登戰(zhàn)略制高點、提高我國綜合競爭力、保障國家安全提供支撐?！痹谶@樣的表述中，盡管新型舉國體制仍然主要是從科技攻關的角度提出的，但它已經成為一個政治概念，表達出從國家層次領導科技工作的新思路。在隨后的幾年中，在領導人講話和國家文件中提及新型舉國體制時，通常使用諸如“探索”或“探索建立”這樣的動詞。

在美國對中國發(fā)動貿易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)之后，新型舉國體制概念被使用的強度和頻率明顯提高。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《關于“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“堅持創(chuàng)新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐……制定科技強國行動綱要，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能”。在這樣的表述中，以新型舉國體制解決問題的范圍明顯擴大，其緊迫性也明顯提高。值得指出的是，這個概念涵義不再限于領導科技攻關的方式，而是與“科技自立自強”這個更具有大政方針涵義的概念掛鉤。

黨的二十大提出黨的中心任務（詳見第三節(jié)）前后，國家出現按照新型舉國體制的設想改革機構的動向。2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》。習近平總書記在主持會議時強調：“要發(fā)揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，強化黨和國家對重大科技創(chuàng)新的領導，充分發(fā)揮市場機制作用，圍繞國家戰(zhàn)略需求，優(yōu)化配置創(chuàng)新資源，強化國家戰(zhàn)略科技力量，大幅提升科技攻關體系化能力，在若干重要領域形成競爭優(yōu)勢、贏得戰(zhàn)略主動。”會議指出：“健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，要把政府、市場、社會有機結合起來，科學統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機制、協同攻關……要加強黨中央集中統(tǒng)一領導，建立權威的決策指揮體系。要構建協同攻關的組織運行機制，高效配置科技力量和創(chuàng)新資源，強化跨領域跨學科協同攻關，形成關鍵核心技術攻關強大合力。”

這些新的表述表明，新型舉國體制在黨的二十大后已經不僅僅是一種設想或號召，而是直指體制改革。2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》，決定組建作為黨中央的決策議事協調機構的中央金融委員會和中央科技委員會。很顯然，這些機構改革是在新型舉國體制的構想之下實施的。雖然只是最初的步驟，但也預示著未來更多的機構改革。

二、澄清“舉國體制”的歧義

在政治領導層表達關于新型舉國體制設想的過程中，媒體和學術期刊先后討論了這個概念。但是，這些討論顯然趕不上政治領導層使用這個概念的動態(tài)過程，說明學術界的討論必須從政策解讀轉向理論分析。

為邁出理論化的第一步，我們從一個有關概念界定的基本問題切入討論：舉國體制是實行某種特定社會制度的國家所特有的，還是可以被實行不同社會制度的國家所采納的？在近年來的討論中，有些學者認為舉國體制是新中國成立以來中國共產黨借鑒革命戰(zhàn)爭年代的政治動員和戰(zhàn)時體制運行的實踐經驗，逐步探索形成的一種特殊的國家治理機制；或者認為新型舉國體制是中國特色社會主義市場經濟下資源配置的創(chuàng)新形式。為了方便，我們姑且將這種立場稱為“獨特論”，因為如果把舉國體制看成是由中國特定的社會基本制度結構所決定的，那么它就應該為中國所獨有。但是，更多的學者認為舉國體制是可以被不同制度的國家所采用的組織方式或協調機制，并非中國所獨有。例如，許多文獻以主要發(fā)達國家曾經實施過的由政府組織的大型科研項目來判定舉國體制的存在。因此，舉國體制可以被定義為主要大國“在特定領域運用國家力量實現國家意志的一種特殊制度安排”，從而擴大了這個概念可以應用的范圍。我們將這種立場稱為“普遍論”。

但是，無論是“獨特論”或是“普遍論”都無法避免把舉國體制“泛化”的傾向。從“獨特論”的立場出發(fā)，經常出現的一個情況是把“傳統(tǒng)”舉國體制等同于計劃體制。如果這個關系成立，那么舉國體制不僅存在于中國發(fā)展的各個階段，而且也存在于前蘇聯。但是，我們有足夠的證據證明計劃體制不是舉國體制。這里不可能詳細論證，但我們可以指出一個事實，計劃體制的缺陷之一曾經長期被公認為“條塊分割”，而存在這個缺陷的體制不可能是舉國體制。此外，中國領導人的講話和政府文件反復表達的都是“（社會主義）市場經濟條件下的新型舉國體制”，證明領導層對于時代特點是非常清醒的。這同時說明，條件就是條件，不是因果變量，即市場經濟條件也并不決定是否采取舉國體制。

從“普遍論”的立場出發(fā)，經常出現的情況是從一個國家是否實施過由政府組織或協調的大型科技-工業(yè)項目來推斷舉國體制的存在，被列舉的例子不加區(qū)別地包括美國曼哈頓計劃、阿波羅計劃、歐洲尤里卡計劃、日本超大規(guī)模集成電路項目和韓國集成電路技術共同開發(fā)計劃，等等。按照同樣的邏輯，中國的載人航天工程、數字工程等也被與舉國體制聯系起來。但是，舉國體制是政治層次或國家層次的概念，其涵義應該從它發(fā)揮的國家職能方面去理解；如果將其從科技-工業(yè)研發(fā)項目的組織特征或協調特點方面去理解，我們就很難確定舉國體制所具有的獨特作用。由于“普遍論”很容易使討論的注意力從舉國體制轉移到大型科技項目的特征上，所以它同樣產生出把舉國體制“泛化”的傾向。

舉國體制被“泛化”的傾向阻礙了對新型舉國體制的本質特征的理解。因此，沿著理論化方向討論新型舉國體制的基礎，是通過歷史經驗來概括出舉國體制的實質性特征，然后再根據這些特征和新的時代條件和問題來分析“新型舉國體制”的形態(tài)及其應該起到的作用。例如，“舉國體制”含有很強的動員含義，其作用也可以被通俗地理解為“集中力量辦大事”。但是，政策解讀式的討論并不能解釋為什么或在什么時候需要舉國動員，以及怎樣做才能集中力量辦大事。因此，如果我們能夠從理論上去討論新型舉國體制，那么就需要首先以歷史經驗所提供的證據去識別曾經實施過的舉國體制的實質性特征。本文基于一項歷史性的比較研究（以下不另外說明來源的數據均見此文），提出舉國體制所必備的三個核心特征。

舉國體制是一種任務體制，它的實施盡管會做出一些新的制度安排，但不會改變已有的社會基本制度和基本運行體制，而是在其基礎上或框架內運行。任務體制的性質凸顯了政治領導力的作用：當遇到關系國家安全的重大危機或挑戰(zhàn)時，如果國家政治領導層在所有可能的選項中，決定以發(fā)展自己的能力去克服危機和挑戰(zhàn)，就會確定需要完成的重大任務；重大任務的內容可以是科技的、經濟的和社會的（往往采取項目或計劃的形式），但其根本特征是必須在政治層次上予以定義；當完成重大任務的需要超出了現行運行體制的能力范圍時，政治領導層就可能采取具有“舉國”性質的運行方式和執(zhí)行機制，以便能夠在全國范圍內動員、利用和協調各種資源和能力。

舉國體制必須采取不同于現行運行體制的執(zhí)行機制，其根本特征是把最高的政治決策和意志與完成重大任務的執(zhí)行過程直接聯系起來。在歷史上，實現這個機制的一般方式是國家設立特殊機構，它們由政治領導層直接領導，同時直接組織重大任務的執(zhí)行并為其成敗向政治領導層負責。因此，設立對結果直接負責的特殊機構，恰恰說明采取舉國體制的必要性是超越現有運行體制的局限性。

采取舉國體制的合理性是獲得重大突破和重大發(fā)展。計劃體制或市場體制作為配置資源的常規(guī)機制都存在一個共同的局限：只能配置已有或已知的資源，而把創(chuàng)新留給分散活動的主體（企業(yè)、科研機構、大學等）。但是，在國家遇到重大危機或挑戰(zhàn)時，由政治領導層定義的重大任務恰恰不可能通過配置已有資源來實現，否則提出這種任務就沒有意義。因此，重大任務的目的必然是從現有的資源條件出發(fā)，創(chuàng)造出原來不存在的資源和能力。因此，舉國體制是以更高抱負和更高目標來動員現有資源/能力的方式，從而實現不這樣做就不會實現的重大突破——“集中力量辦大事”的實質恰在于此。

上述三個核心特征使我們很快可以排除掉那些不屬于“舉國體制”的例子，包括日本通產省實施的超大規(guī)模集成電路研發(fā)計劃，韓國的集成電路技術共同開發(fā)計劃，甚至美國實施的一些大型聯合研發(fā)計劃。事實上，無論在計劃體制還是市場體制下，由政府組織或資助大型科技-工業(yè)項目的聯合研發(fā)是一種常見的做法。但是，只要這些計劃或項目的成敗取決于企業(yè)的競爭力或其他參與方的成功，而不是取決于國家特殊目標的成功；只要它們的實施可以依靠現行體制，而不是必須依靠國家政治領導層采取打破常規(guī)的方式，它們就不屬于舉國體制的范疇。

那么，什么是舉國體制的例子？中國突破“兩彈一艇一星”的過程就是實施舉國體制的一個歷史經驗。中國開發(fā)“兩彈一艇”（原子彈、導彈和核潛艇）的工程是從1956-1958年相繼開始的。1960年，蘇聯撤銷了對中國的一切援助，同時國民經濟進入最困難的階段，因而在政府內部產生了是否繼續(xù)執(zhí)行這些項目開發(fā)計劃的爭論。面對各種困難，下定決心開發(fā)核武器的政治領導層于1962年成立由中共中央直接領導的中央專門委員會（簡稱中央專委）。在此之前，核武器的開發(fā)是在計劃體制下進行的，而中央專委的成立恰恰是為了克服計劃體制的缺陷，成為由黨中央直接指揮、在全國范圍統(tǒng)籌協調、以完成重大任務為目標的權力機構——這是判定中國采取舉國體制的標志性事件。在中國成功試爆原子彈之后，中央專委重啟核潛艇工程并納入導彈、衛(wèi)星等工程。雖然突破“兩彈一艇一星”的全部過程都是高度保密的，但這個過程在事實上就是中國曾經唯一實施過的舉國體制。中央專委隨著擔任主任的周恩來總理去世（1976年）而逐漸停止活動。在那之后直到今天，中國繼續(xù)著核武器和航天技術的開發(fā)，但這些開發(fā)活動已經從舉國體制轉移到現行運行體制。

美國也有實施過舉國體制的經驗（雖然英語中沒有這個詞）。加入第二次世界大戰(zhàn)之后，美國通過緊急立法設立了一個“史無前例”的經濟動員機構——戰(zhàn)時生產局（War Production Board），由它全權負責協調全國的經濟生產活動，包括制定全國的工業(yè)生產計劃、調配戰(zhàn)略物資和協調大型私營企業(yè)的生產活動。美國還成立了一個直接向總統(tǒng)報告的科學研究局（OSRD），以動員美國科學界參與支持戰(zhàn)爭的科技研發(fā)，其成果包括從開發(fā)雷達到大規(guī)模生產青霉素的眾多領域。當它領導完成了世界首次核裂變實驗后，美國又專門實施了曼哈頓計劃——把原子彈制造出來的工程計劃。美國戰(zhàn)后采取了分散管理和重點資助基礎研究的體制，但1957年蘇聯發(fā)射第一顆人造地球衛(wèi)星的成功對美國社會產生巨大沖擊。在落后于冷戰(zhàn)對手的“危機”下，美國總統(tǒng)發(fā)起成立先進研究計劃署（即DARPA），隨后又成立了專門負責太空任務的國家航空航天局（NASA），并通過“例外撥款”的方式使它們的活動和預算不需要依法對外公開。這兩個機構領導的技術開發(fā)歷史已廣為人知（如阿波羅登月計劃、互聯網、隱形飛機等），這里不再贅述。但必須指出的是，設立對政治領導層直接負責并領導項目執(zhí)行的國家特殊機構，仍然是我們判定美國采取過舉國體制的唯一標志。

我們無法在中國和美國的經驗之外找出實施舉國體制的例子，這是一個非常值得探討的問題。為什么同為實施計劃經濟的國家，蘇聯卻沒有實施過按照三個核心特征所定義的舉國體制？主要原因應該是政治的。蘇聯以長期實行高度集中的計劃體制著稱，其工業(yè)和科技水平也遠遠高于那時的中國。因此，蘇聯政治領導層可能沒有感到需要使用不同于現行體制的執(zhí)行機制，而現行體制的僵化也會阻礙出現“非常規(guī)”的做法。反觀中國，當中央專委成立時，中國正處于建國后最險惡的階段——在國民經濟處于困難的同時，美國對中國國家安全的威脅持續(xù)不減，而中蘇關系又加劇了這種威脅；盤踞在臺灣的蔣介石準備所謂的“反攻大陸”，而印度也在挑起邊界沖突。在這種條件下，盡管受到技術和工業(yè)發(fā)展水平的嚴重制約，開發(fā)核武器已經成為關系到中國生死存亡的重大任務，而這種極度“繃緊”帶來的矛盾是計劃體制無法克服的。因此，決心保持獨立自主的中國政治領導層對這項任務采取了特殊的執(zhí)行機制。

那么，為什么在主要的發(fā)達資本主義國家中，只有美國實施過舉國體制？主要原因還是政治的。西方學者已經注意到，美國的國家力量具有其他國家沒有的介入自由市場的意愿和能力。一位西方學者認為，美國之所以具有發(fā)動自1950年代以來幾乎所有重大創(chuàng)新的能力，是因為美國政治領導層出于安全（霸權）的考慮，能夠以國家力量的直接介入來彌補市場機制的缺陷。那么，為什么美國具有這種獨特的意愿和能力？答案在于它是唯一的全球霸權并極力維護霸權。美國從第二次世界大戰(zhàn)后期及冷戰(zhàn)初期就形成了維護其霸權的大戰(zhàn)略，并在此后70多年的時間里基本保持了一貫性。在霸權戰(zhàn)略的幾個不同“版本”中，始終占據“主旋律”地位的是保持“至高”（Primacy）的主張，即美國只有保持對所有其他國家的壓倒優(yōu)勢才能保證和平。即使美國近年來的相對實力下降，但美國主流學者仍然認為大戰(zhàn)略不容動搖，而且只要努力去重建，美國的強大就是不可逾越的。當美國是唯一霸權并決心保持“至高”地位，而幾乎所有其他發(fā)達資本主義國家都處于從屬性盟國的地位時，我們也就不難理解為什么其中只有美國采取過被本文所定義的舉國體制。

因此，舉國體制的任務性質是由政治特性所決定的。舉國體制可以被實施于不同社會制度的國家，但又僅限于那些其政治領導層敢于直面挑戰(zhàn)并具有偉大抱負的國家，而且往往限于特定的歷史階段。這些具有證據的歷史經驗是我們討論和理解新型舉國體制的出發(fā)點。盡管我們不可能從歷史經驗直接推論出來新型舉國體制的具體形態(tài)，但對歷史經驗的理論概括使我們可以沿著“面臨危機或挑戰(zhàn)→政治領導層提出重大任務→以非常規(guī)執(zhí)行機制實施舉國動員→實現重大突破和重大發(fā)展”的邏輯分析框架去理解它。

三、新型舉國體制的演進方向及其結構特征

理解新型舉國體制的涵義需要首先討論中國面臨的新的挑戰(zhàn)以及新的任務，因為政治領導層提出的任何設想都必定針對需要解決的問題。在有關科技和工業(yè)的發(fā)展方面，中國近年來經受了“卡脖子”“斷供”“脫鉤”等危機。不過，這些“危機”無一能與當年“兩彈一艇一星”對國家生死存亡的重要性相提并論，說明它們只是中國面臨的更大挑DhfZZTi4iPIvmgzY1cehCqnxSPlWur8gwwMQtmvfG9M=戰(zhàn)的局部表現。因此，我們需要從更大的視野去理解中國面臨的挑戰(zhàn)。

從世界和歷史的視角看，中國的發(fā)展正在經歷一個特殊的歷史階段。從國內看，以改革開放前后連續(xù)50年的經濟建設為基礎，中國的經濟規(guī)模在經歷了21世紀最初十幾年的高速增長后，連續(xù)超過其他發(fā)達國家，成為僅次于美國的世界第二大經濟體。從國際看，中國經濟實力的猛增引起以美國為首的西方國家的忌憚和打壓，擔心它們長期主導的世界秩序被動搖，于是產生出要把中國壓回到邊緣位置的“反彈”。這些變化雖然都源自中國經濟發(fā)展的成功，但反而給中國造成一個很深刻的“危機”——使中國社會已經習慣的思維模式“突然”不再適用。

在改革開放之初，中國的政策思維和社會主流認知是把西方發(fā)達國家作為現代化的標準和追趕目標，跟隨它們的足跡和做法并加入它們的體系，以使中國發(fā)展起來。對于當時的中國社會來說，中國能夠在經濟發(fā)展上超過西方發(fā)達國家的前景是一個難以想象的狀態(tài)，甚至遙遠到連想象都沒有意義。這樣的經驗使中國社會形成一種跟隨的思維模式和行為習慣，影響深遠。例如，中國今天被“卡脖子”的領域，往往都是因為忽略自主創(chuàng)新而產生技術依賴的領域；僅僅在5、6年前，當美國對中國發(fā)動貿易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)時，中國社會精英階層的第一反應是對“脫鉤”前景的恐慌；尤為甚者，當中國的經濟規(guī)模成為世界第二時，中國社會有關經濟發(fā)展的目標卻“突然”變得模糊起來，如一些經濟學家公開呼吁取消經濟增長目標。跟隨思維模式之所以會帶來這些“迷茫”，是因為人們在其影響之下不敢面對巨大的不確定性去開創(chuàng)自己的道路。因此，當中國的發(fā)展顯然不可能繼續(xù)走跟隨道路時，如果墨守“陳規(guī)”就會導致停滯或倒退。

習近平總書記在黨的十八大之后提出“實現中華民族偉大復興”的抱負，恰恰代表了中國政治領導層在這個歷史關頭的選擇。這是一個新的“世界觀”，它以中華文明的歷史地位為參照系，為中國的發(fā)展定義了一個以實現自我價值為抱負、只受制于自己能力但不受制于外人意愿的目標。實現這樣的目標意味著中國必須選擇走自己的路，因而從政治上確立獨立自主的發(fā)展途徑——中國式現代化——也就成為必然。這個關于目標-途徑的邏輯集中體現在習近平總書記代表中共中央在中國共產黨第二十次全國代表大會上的表述：“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興?！?/p>

“新型舉國體制”的設想就是在“偉大復興”抱負的語境中被提出的。因此，在最抽象的層次上，新型舉國體制可以被解釋為中國政治領導層決心“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的任務體制。當然，這個中心任務一定包括或體現在關系到產業(yè)核心技術、國家安全、社會穩(wěn)定等一系列特定領域的重大任務。換句話說，由于新時代重大任務的性質，所以新型舉國體制的實施范圍要遠超“傳統(tǒng)”的舉國體制。雖然準確描述新型舉國體制的具體形態(tài)在目前階段是不可能的（它本身就是一個實踐的問題），但我們可以從理論上判斷，從其任務體制的性質出發(fā)，新型舉國體制具體形態(tài)的演進將取決于它必須解決的兩個基本問題及其解決問題的方式：第一個是如何貫徹關于發(fā)展的政治決策；第二個是關于如何動員社會力量。

（一）關于貫徹政治決策

在中國的國家體制下，中國共產黨通過組織政府來領導經濟工作，大致形成了黨管經濟工作的政治方針、國務院負責經濟運行的分工格局，可以形象地將這個格局稱為“兩條線”。但是，這“兩條線”的邊界并非固定不變：在某些階段會出現黨越過或繞過政府系統(tǒng)直接抓經濟工作的情況。那么，黨在什么時候會越過“兩條線”的邊界，又為什么會這樣做？回答這個問題需要理解國家決策的結構：任何國家經濟政策的制訂和實施都發(fā)生在政治和政府機構（事務性）的兩個層次上。事務性決策是由常設的國家機關在法律賦予的權限之內對經濟事務做出的決策，深受科層制特性的影響，所以不會在總體上對國家命運負責，也不具備實施重大政策調整的視野、思想和能力；相比之下，政治決策必須對國家命運負責，必須符合社會的根本利益，否則就會造成政治體制的危機?！皟蓷l線”恰恰分別代表了政治決策和事務性決策。正因為如此，每當中國的經濟發(fā)展遇到重大矛盾時，特別是在事務性決策阻礙實施變革時，黨的政治領導就會越過“兩條線”的“邊界”，做出關乎國家命運的戰(zhàn)略性決策并推動相應的重大變革。因此，“黨抓經濟”的歷史使命不是以黨代政，而是從人民的根本利益出發(fā)對經濟工作實施重大變革。

以政治決策發(fā)動重大變化的例子伴隨著改革開放的過程。在關鍵的1978年，從關于真理標準的大討論，到通過為一系列冤假錯案平反的政治決議，再到年底的黨的十一屆三中全會正式作出改革開放的決定，都是率先從黨內發(fā)動并由黨中央作出的政治決策。甚至連寶鋼還建不建的問題，也是黨中央直接介入才解決的。當經濟改革遇到阻力時，黨的十二屆三中全會（1984年10月）正式通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，由此全面啟動了對城市和工業(yè)部門的經濟改革。黨中央接著在1985年發(fā)布了《中共中央關于科學技術體制改革的決定》，將科技工作全面推向經濟主戰(zhàn)場。1993年11月，黨的十四屆三中全會發(fā)布《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，拉開全面推進市場化改革的大幕。這些決策都是“前無古人”的決策，當時沒有人可以預計其結果是什么，甚至無人知道具體的實施步驟是什么，只能“摸著石頭過河”。但是，這些面對巨大不確定性而做出的決策都依據一個無比確定的因素——必須符合中國人民的根本利益，這是科層制決策永遠無法替代政治決策的根本理由。

從新型舉國體制所要完成的任務看，強化政治決策在經濟發(fā)展方面的作用是必然的，由黨中央直接組織實施政治領導層在若干特定領域定義的重大任務也是可以預期出現的情況。這些趨勢將影響黨和國家的機構設置變化，而且這些變化也不僅限于諸如中央金融委員會和中央科技委員會這樣的決策議事協調機構，還可能出現在特定領域直接領導重大任務的權威決策指揮機構。

（二）關于動員社會力量

新型舉國體制必須按照建成社會主義現代化強國的目標動員起全社會的力量，因為實現民族偉大復興最終要靠中國人民的積極性和創(chuàng)造性?！懊褡鍌ゴ髲团d”的標志不是國家在某一時點的相對軍事、經濟或科技實力的指標，而是產生這些實力并保持其優(yōu)勢的社會因素——即那些使中國能夠偉大的社會特質并因此而相應發(fā)展起來的社會能力。對于以復雜分工為特征的現代經濟體來說，社會能力的成長要求組成社會的各個部分保持相對的獨立性和主動性，因為每個領域的能力成長具有特定的規(guī)律。例如，由于工業(yè)體系的各個部分之間存在復雜的需求和供給聯系并處于不斷的變化之中，所以沒有任何人能夠事先計算出來市場的供需關系；無論政府的創(chuàng)新意愿有多強，創(chuàng)新的成功最終要依靠企業(yè)的能力；科學和理論研究的價值無法被事先判定，因為這些研究的價值本來就是拓展人類現有認知的邊界，等等。在這種情況下，為完成“偉大復興”任務所需要的社會動員，以及社會可以做出的響應程度，實際上受制于現行的運行體制。

運行體制的問題產生于國家基本制度與其運行管理權之間的關系。由于中國的社會主義性質，國家保持著對土地和自然資源的公有制，對主要銀行、大型企業(yè)和基礎設施的國有制；國家主導經濟發(fā)展的方向并以五年規(guī)劃作為實施機制，在影響安全的領域保持分配和定價權；國家還履行對金融、市場、環(huán)保、衛(wèi)生、安全、質量、標準等方面的監(jiān)管權。政府科層組織掌握著對這些制度的運行管理權，它們根據已有的法律對社會、經濟事務作出日常的決策和行動。這里必須澄清一個理論原則：雖然政府科層組織是現代國家機器正常運轉所不可或缺的，但公務員（官員）的權力不能混同于國家權力。由于沿著職務階梯升遷是官員的最大利益，所以政府科層機構天生具有擴張權力的動力。如果新型舉國體制采取依靠政府科層組織層層下達指示的方式，政府機構就會把社會組織當作自己的“下屬”，使政府權力過多地代替社會可以自主決定的行動，導致官僚主義的膨脹并壓抑生產率增長和社會創(chuàng)造力。

新型舉國體制必須克服這個矛盾，而解決動員問題的關鍵在于中國共產黨的政治領導地位。使其獲得政治領導地位的歷史同時塑造了中國共產黨的一個獨特性質——黨能夠同時領導政府和社會。如果以現代政治學的國家-社會二分法為參照系，那么中國共產黨作為一個政治組織，既屬于國家—如黨具有提請人民代表大會任命政府領導人的合法權力；同時也屬于社會—如黨要求在社會崗位上的每一名黨員都必須發(fā)揮先鋒模范作用。由于中國共產黨的政治領導地位具有超越國家-社會二分法的含義，所以新型舉國體制的政治涵義是：在黨中央的面前，政府和社會（也包括軍隊）實際上處于一個平行的位置，雙方之間是分工關系，不存在誰從屬于誰的關系，它們之間的互動應該越來越多地通過法律形式來規(guī)范（見圖1）。

新型舉國體制是中國共產黨同時領導政府和社會的體制，而不是黨通過政府科層組織來動員社會的體制。只有通過這樣的制度安排，舉國體制才能建立在社會主義市場經濟的基礎之上并與之相融合，才能動員起社會力量并發(fā)揮人民的積極性和創(chuàng)造性——這就是“要把政府、市場、社會有機結合起來”的本質涵義。因此，就一般性的原則來講，新型舉國體制應該是由國家（黨中央就是國家的政治領導層）牽頭采取某種合作行動的體制，它使政府科層組織、企業(yè)以及其他社會主體能夠為實現某種具有總體價值的目標而采取有協調的合作行動，其根本特點是把一國之內社會分工不同、性質不同的行動主體動員起來，以完成任何某一類行動主體都不可能單獨完成的任務。在參與這個過程時，每一個經濟行動者（無論是政府還是企業(yè)，也無論是國有還是民營的企業(yè)）都保持著獨立于其他行動者的經濟利益，而且這種利益得到正式制度的保護。因此，在“權威的決策指揮體系”的協調之下，新型舉國體制要求不分所有制、不分行政隸屬關系、不分地域的社會組織都能夠廣泛參與，以完成政治領導層所定義的重大任務，而且創(chuàng)造出來不這樣做就不會實現的重大突破和重大發(fā)展。

總之，新型舉國體制具體形態(tài)的演進將以建成社會主義現代化強國為中心任務，以貫徹中國共產黨的政治領導并以激發(fā)起人民的積極性和創(chuàng)造性為“邊界”條件。那么，這樣一個在特定歷史階段實施的任務體制，會不會永久性地改變中國的制度結構？答案取決于它將由歷史來證明的有效性。如果中國的發(fā)展因為實施這個體制而沖破在這個歷史階段出現的羈絆，從而造就中國走向偉大的社會能力基礎，那么未來中國的政治和社會制度就會被在這個歷史階段實施的新型舉國體制所深刻地塑造。

（責任編輯：王承禹）