公共圖書館引入PPP模式的現實需求和可行性研究

摘 要 PPP（Public-Private Partnership）是政府在興建基礎設施時進行融資的一種模式。海口市美蘭區公共圖書館于2016年引進PPP模式進行建設。建成并運營五年來的實踐證明，公共圖書館運用這一模式創建并運營，總體利大于弊。相對于海南特定的經濟文化社會現狀，PPP模式對推動文化與圖書館事業的建設發展，具有明顯的現實需求和適應性。

關鍵詞 政府和社會資本合作；PPP模式；美蘭區公共圖書館；公共圖書館

分類號 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2024.07.011

The Realistic Needs and Feasibility Study of Introducing PPP Model in Public Libraries： Taking Meilan District Public Library in Haikou City as an Example

Wang Zhanwei， Wen Xiaoming

Abstract PPP （Public-Private Partnership） is a model of government financing for building infrastructure. The Meilan District Public Library ， Haikou City， was constructed in 2016 by introducing the PPP model. Built and operated for five years， the practice has proved that public libraries use this model to create and operate， and the overall benefits outweigh the disadvantages. Relative to the specific economic， cultural， and social status of Hainan， it has obvious practical needs and adaptability to promote the construction and development of culture and library undertakings.

Keywords Government and social capital co-operation. PPP model. Meilan District Public Library.Public Library.

0 引言

一個地區是否建有一座圖書館，對當地的文化建設非常重要。長期以來，公共圖書館建設經費主要來源于國家投資撥款。雖然近幾年政府加大了對文化設施尤其是公共圖書館的投資力度，新建、擴建了一批大型公共圖書館，但從全國總體的情況考察，公共圖書館的建設和發展很不平衡。東部沿海等發達地區的公共圖書館不僅數量相對充足，館舍規模大，軟硬件設施設備和技術手段先進完備，而且館藏量也得到持續的增長，當地的民眾可以享受到較好的公共圖書館服務。而在廣大基層圖書館，尤其是經濟欠發達地區的公共圖書館，館舍破舊、設施陳舊、人均藏書量水平偏低、服務功能低下等整體條件落后的情況，依然很普遍。

要想改變這一局面，切實落實《中華人民共和國公共圖書館法》的基本要求，除大幅度增加國家的財政投入外，積極吸引社會力量參與到公共圖書館建設中，已成為各地政府十分迫切的現實需求。海口市美蘭區政府緣于海口市實際的社會經濟和文化發展現狀，選擇政府和社會資本合作—建設—運營—移交（Public-Private Partnership—Build—Operate—Transfor，PPP—BOT）模式建造、運營公共圖書館，開展豐富多彩的閱讀推廣活動，使讀者能夠免費享受到各種載體文獻資源的閱覽、外借等豐富、便捷、優質的公共文化服務，不僅圖書館服務效益非常突出，更是帶動了周邊社區和居民的學習閱讀熱潮。筆者認為這是一項可行且成效顯著的措施，基于此，本文以海口市美蘭區公共圖書館為例，通過PPP模式成功運營五年多來的實踐數據和事例，以說明這一模式在實踐中的可行性，使業界能夠借鑒這一模式來創建并運營公共圖書館業務，推動圖書館事業的發展。

1 國家和地方政府運行PPP-BOT模式的考量

在公共基礎設施或公共服務項目中，PPP模式是轉變政府職能、激發市場活力、補充財政不足，推動地方基礎性建設尤其是民生工程的建設與發展，改善公共服務供給機制的一項重要改革舉措和重大創新。PPP模式的具體操作流程：政府通過公開招標，采取競爭的方式，擇優選取具有投資實力及運營管理能力的社會資本，投資參與到各個項目的建設中。雙方按照平等協商的原則訂立合同，明確各自的責任和權利，由社會資本出資建設并提供公共服務。政府則依據公共服務的績效考核結果，向社會資本支付相應對價，以使政府的建設項目得以落地而社會資本獲得合理的收益[1]。

2023年11月，國家發展改革委等部門聯合下發《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（簡稱《指導意見》）。這是繼2014年財政部關于推行PPP首個文件以來的最新指導意見。《指導意見》肯定了PPP實施以來，在改善公共服務、拉動有效投資方面的作用，進一步強調了政府與社會資本合作的重要性和必要性，要求各地最大程度地鼓勵民營企業參與到政府和社會資本合作的項目中來。《指導意見》同時廢止了一批從2015年至2022年政府和社會資本合作的相關文件，從國家層面進一步規范了實施政府和社會資本合作的各項規定及措施。這對于政府在公共文化領域規范實施PPP項目建設，指明了發展方向[2]。

社會資本的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本投入的。從圖書館的公益性來說，雖然圖書館是免費為讀者提供服務的，并沒有直接的資金收入，但基于政府公信力的按期付費并給予投資者一定的政策扶持，保障了民營企業的投資回報，在一定程度上保證了民營資本“有利可圖”。而能夠參與公共文化事業建設的民營企業，一般不直接依靠政府提供的資金生存和發展，且普遍具有一定的文化情懷，在投入公共文化服務項目時不僅能看到經濟收益，而且可以預期其能產生出廣泛積極的社會效益，通過為社會提供公共服務體現自身的價值。這對企業在社會上的美譽度和影響力都會帶來正面的收益，因此投資圖書館建設對社會資本是具有吸引力的。

將PPP模式引入公共圖書館領域，是紓解各地政府投資文化事業財政困難的有效途徑。在合作中，政府無須一次性拿出巨額資金投入基礎建設，而是由社會資本方承擔主要的建設資金，這在財政支出有限的情況下擴大了公共圖書館的建設資金來源。項目建成后，政府根據運營協議，每年通過績效考核，按雙方約定的投資回報率付費給社會資本方，以保證其收回成本并獲取收益。通過在較長時間內逐年支付社會資本方在公共圖書館建設和運營上的成本，一方面緩解了政府的財政壓力，另一方面充分調動了市場機制的作用，對于提升公共服務的供給質量和效率是有效而可行的。目前國內已有部分地區采取了這一模式建設公共圖書館，尤其對于經濟發展水平相對落后、財政拮據的市、縣及市轄區來說，這種模式成為緩解財政困難、實現多元化籌資、盡快破解公共圖書館建設滯后的重要方法和必然選擇[3]。

PPP模式不同于政府購買公共圖書館服務。2006年國家發布了《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，首次把政府購買服務納入到國家制度層面。至此以來，國家連續多次下發文件政策，以促進和規范這一改革舉措。這種購買服務一般稱之為“社會化運營”或者“服務外包”。政府購買公共圖書館服務即界定為：政府按照一定的方式和程序，將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的公共圖書館服務，交由具備條件的社會組織承擔。政府（采購方）根據服務數量和質量以及考核結果，向社會組織（承接方）支付預先測算并根據合同約定的費用，同時履行好監管的職責。這種購買服務大致分為整體運營服務和專項業務服務兩類。根據統計數據，截至 2023年5月，全國已有360余條政府購買公共圖書館服務項目的記錄[4]。“十三五”期間全國體量最大、實施整體服務外包社會化運營的公共圖書館為北京海淀區圖書館（北館），場館總面積2.75萬平方米[5]；中型公共圖書館如無錫新吳區圖書館、安徽蕪湖市鏡湖區圖書館等，其運營模式均為圖書館業務服務全流程外包。而專項業務服務主要指對圖書館某一項專業業務實施外包服務，如采編、讀者工作、網絡支持及物業管理等。

而在PPP模式中，政府與社會資本合作的主要著眼點在于基礎建設投資以及后期的運營服務。在全程合作中，雙方以特許權協議為基礎，共同對項目建設運行的整個周期負責。在PPP項目運作方式上，又可以根據改擴建需求、融資需求、項目投資收益水平以及期滿處置等因素，選擇“建設—運營—移交（BOT）”“建設—擁有—運營（BOO）”“轉讓—運營—移交（TOT）”或“改建—運營—移交（ROT）”等多種方式[6]。海口市美蘭區公共圖書館選擇了“建設（B-Build）—運營（O-Operate）—移交（T-Transfer）”的BOT模式。美蘭區政府與社會資本就公共圖書館項目簽訂特許權協議，社會資本方承擔該項目的融資、設計、建造以及后期的運營、維護和用戶服務等。政府部門負責公共圖書館服務的考核標準制定、履約管理和檢查監督，并且根據合同約定，在一定的周期內向社會資本方支付建設投資成本和運營服務回報款，待合同期滿后項目資產及相關權利將無償移交給政府[7]。這種模式的優勢除了可以在財政上緩解政府的投資壓力外，還在于政府可以實現從設計建造之初，到后期的運營服務管理的全流程監控，這就減少了項目分割、合作方變更等流程投入的時間和資金成本，對縮短項目建設周期，降低項目運作成本，使項目順暢落地完成具有值得肯定的現實意義。而社會資本方則從圖書館項目的場館基建開始，便參與到公共圖書館的規劃、設計和可行性研究等前期工作中來，其目標明確，可以使投資方在項目上規劃完整、措施完善，并可將企業高效靈活的管理方法與先進技術引入項目，提高了資本方的運作效益。

由于該模式是將評估和回報直接掛鉤的，因此也就對績效考核的要求更高。只有嚴格的考核達標后，運營方才能獲得收益回報。這樣就對企業項目管理能力和專業運營能力等綜合實力提出了更高的要求。從客觀上對促進圖書館建設和發展，對其服務效能和業務能力的提高，具有非常重要的積極推動作用。此外，由于將建設和運營捆綁，資金回籠又有保障，因此企業舍得花錢，為圖書館配置各種起點高、配置全、技術先進的設備設施，這對后期圖書館高質量的服務運營提供了非常優厚的基礎條件。總之，雖然目前公共圖書館領域采用PPP模式的項目十分有限，但由于雙方對項目的整體建設和后期運營服務管理以及資金回收進行全方位、全過程的把控，從而有利于降低項目投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益，使得該模式具備可行性和推廣價值。

2 海口市美蘭區政府選用PPP-BOT模式運行的考慮

海口市美蘭區位于海口市東北部，據2020年人口統計，全區總人口為71.12萬人[8]。雖然美蘭區是海南省委、省政府機關所在地，是海南省政治經濟文化中心和海口市的中心城區，但由于海南全省的經濟起步晚，社會發展相對滯后，因此作為海口市一個人口眾多的老舊大區，市政條件整體較差，公共文化基礎設施更加匱乏。海口市圖書館曾坐落于美蘭區，但年久失修，場地狹小，基礎設施落后，文獻資源匱乏。雖身處鬧市但默默無聞，連附近的居民都不大知道那是一座圖書館，實在是形同虛設。至2018年前，美蘭區公共文化供給幾乎是空白，市民的圖書閱讀和文化娛樂需求無法得到滿足。僅從美蘭區政府網站公開發布的報告信息就可以看出，在社會經濟發展尚處于起步的狀態下，政府對公眾的公共文化需求認知以及建設發展理念也是相對滯后的。據查，在2017年及之前的美蘭區政府年度國民經濟和社會發展計劃報告中，不論是經濟指標還是發展計劃執行情況，基本沒有涉及到公共文化建設的內容，只是在2018年的報告中首次出現了“區文化館、圖書館、檔案館建成交付使用”和“實現區圖書館、文化館、檔案館投入使用”的字樣[9]。

為了改變美蘭區公共文化服務的現狀，區政府采用PPP模式引進社會資本建設公共圖書館、文化館、檔案館項目（以下簡稱“三館項目”）。該項目被納入海南省財政PPP項目庫，由美蘭區住建局發布公告、公開招標。2016年6月，經過開標、評審、磋商等流程，最終確認由海南盈海建業投資有限公司采用PPP模式投資、建設、運營。根據PPP的不同實施方式，美蘭區圖書館項目采用的是BOT的實施方式。海南盈海建業投資有限公司和政府出資公司海口市美蘭區招商建設投資有限公司聯合成立了項目公司“海口美蘭盈達基礎投資有限公司”，負責該項目的服務運營。

三館項目占地面積7144.4平方米，總建筑面積19 368平方米，由一棟8層的圖書館、文化館綜合樓和一棟11層的檔案館以及裙樓音樂廳、地下停車場組成。2017年1月，項目開工建設，投資總額為1.58億元，建設費用由海南盈海建業投資有限公司與政府方出資代表按合資協議共同投入。投資回報機制為政府付費型，回收周期為10年，每年建設成本和運營成本投資回報率均為8%。2018年10月，項目全面竣工，驗收合格正式進入后期服務運營階段。

3 海口市美蘭區公共圖書館開放運營成果

美蘭區公共圖書館在BOT的模式下運行，其館舍位于綜合樓的6～8層，面積達5800㎡，采用“典、借、閱、習”一體化功能布局。六層為少兒閱覽區，設置有繪本閱覽區、親子閱覽區等5個區域；七樓主要以閱覽為主，設置有各類圖書報刊閱覽區、視障閱覽區、老年閱覽區、特藏文獻閱覽區等7個區域；八樓以讀者交流、休閑及電子閱覽為主，設有6個區域。圖書館各樓層均配有自助借還書一體機；一樓大廳配置24小時自助還書機、數字化一體機、LDE宣傳屏、科普e站宣傳電子屏、電子報刊機等；電子閱覽室配置20臺計算機；各類功能室配置投影、音響設備、移動電視機等。圖書館與文化館共用服務大廳、音樂廳（可容納400人）、各類功能室（可容納40～100人）和用于各類展覽、講座培訓等活動。全館無線網絡信號全覆蓋，標牌標識規范，環境整潔優雅。圖書館現有紙質圖書5.5萬種、12萬冊，電子書約10萬冊。

圖書館自2018年10月28日正式開放運營以來，政府、企業和圖書館三方均十分重視績效考核機制的制訂，專門聘請資深圖書館專家深度參與，反復論證，制訂了科學、專業的績效考核方案和指標體系。在考核方案和指標體系中，特別強調了圖書館的服務能效、業務能力和保障條件，以檢驗項目的“投入產出比”。美蘭區住建局、旅文局、檔案館等政府部門每季度組織專家組進行考核，包括資料查閱、現場檢查、讀者滿意度實地調查等程序。五年來共考核20次，平均成績為962.5分（滿分1000分）。政府主管部門即按照考核評定結果，支付政府可用性費用。

五年來，在美蘭區政府的大力支持和運營公司積極努力下，美蘭區公共圖書館取得了驕人的業績，在所處的街道及周邊社區產生了強烈的反響。項目運營公司非常明確自身的使命和專業服務運作能力，積極主動有所作為，不僅在服務效能上提升了水平，而且注重策劃并開展各類閱讀推廣活動，精心培育了一批有影響力的閱讀推廣品牌服務。截至2023年11月，圖書館開館總時長16 553小時（每周70.5小時），累計到館人次114萬人次，館藏圖書借閱量31.3萬冊次，圖書館服務人次205萬人次[10]。圖書館除正常開放外，還采取線下線上相結合的方式，開展了新書推介、讀者沙龍、繪本閱讀輔導、電影賞析等各類閱讀推廣活動。只要關注圖書館微信公眾號，讀者就可以定期收到各類活動的預告。截至2023年底，圖書館已舉辦各類異彩紛呈的閱讀活動710余場；開設“少兒繪本閱讀劇場”等品牌項目活動230多場，參加人數達5400余人次，實實在在為當地居民特別是少年兒童營造出濃厚的書香氛圍。這些成績的取得，使得海口市美蘭區公共圖書館在第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級中獲評國家“二級圖書館”，并連續三年獲得美蘭區閱讀推廣活動先進單位等各種榮譽。其中“海口市美蘭區公共圖書館文化館”微信公眾號、抖音等自媒體平臺多次登上全國縣級公共圖書館微信公眾號影響力前100名。新華社、中新網、中國文化報等各大主流媒體對美蘭區公共圖書館的宣傳報道數百篇。

借助于美蘭區政府和社會資本共同努力打造的高質量館舍和高水準服務優勢，圖書館吸引了如復旦大學海南校友會等社會力量，利用圖書館開展讀書分享活動。自2021年開始，以美蘭區公共圖書館、文化館為陣地，無門檻面向普通市民開放，每月組織一次活動，讀好書、重分享，為市民提供高質量的閱讀分享活動。圖書館建立流動圖書下基層服務長效機制，走進銜道、社區、鄉村、學校、景區和警隊，聯合各分館整合美蘭區內的公共閱讀資源，定期把優秀書籍帶到基層，實現文獻資源共享[10]。

4 美蘭區公共圖書館PPP運行模式反映的問題和對策

美蘭區公共圖書館在運行的過程中，雖然取得了巨大的社會效益，但也發現一些問題并面對諸多挑戰。例如，在場館建筑及功能布局方面存在的一些不專業、不規范、不實用的問題；設計的不合理給后期的運營、服務、管理帶來許多不便；專業隊伍跟不上新建館的人才需求等。從更廣闊的視角考察，公共圖書館在引入PPP模式中還面臨許多挑戰和問題。

首先，就宏觀整體而言，目前各社會主體對PPP模式的認知度比較低，在理念、人才及法律法規方面的配套部分都較薄弱。畢竟公共文化領域尤其是公共圖書館，對PPP項目的吸引力是不足的，它不能帶來顯著的GDP效益；對社會資本來說，它也是“盈利不暴利”的項目投資，況且投資周期長，回報率相對較低，其中的各種變數也很大，因此全國引入PPP模式的公共圖書館項目依然較少。這更需要在圖書館的事業發展和推進PPP項目的可行性方面找到突破點，積極總結并推廣其中的典型成功案例，以推進PPP模式在公共圖書館領域的引入。由此筆者認為，要提高社會資本對公共圖書館投資的吸引力，不僅需要適當提高項目的投資回報率，也要適當擴大公共圖書館PPP項目的規模。例如美蘭區政府的PPP項目含兩個大項目：圖書館、文化館、檔案館三館項目為一個大項目，周邊“小街改造”為另一個大項目，合計總投資4.9935億元，其中三館項目投資1.58億，“小街改造”項目總投資3.4135億元、兩個項目回報周期分別為10年和11年。這種將公共圖書館項目與周邊的街道改造、商業服務設施改建、環境整治及社會服務等收費項目捆綁在一起的方式，既擴大了PPP項目的規模，使投資者有更大的盈利空間，從而增強其對社會資本的吸引力，同時又能緩解政府的財政壓力，協同社會各界力量共同打造優質的社會環境，提升人民的生活質量。

其次，雖然目前全國縣級公共圖書館的數量接近達標，但具體到每一個圖書館的實際情況，卻不容樂觀。許多館年久失修，資源陳舊，資金匱乏，手段落后，更不可能達到《中華人民共和國公共圖書館法》提出的“根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布”的要求，距離發達國家的圖書館事業差距還很大。在國家財政投入有限的情況下，積極調動社會力量參與公共圖書館建設，這種現實需求和可拓展空間還是巨大的。而推行PPP模式的方式上，除了BOT模式外，還可重點在改造、重建、盤活老舊圖書館等方面做文章。通過給與一定的政策優惠和合理的資金回報，通過擴大項目規模等各種方式，廣泛積極吸引社會資本，對眾多的老舊圖書館進行改造、改建、擴建，優化PPP運行模式，以盤活存量，增加數量，提高辦館水平和服務效益，從整體上提升國內公共圖書館社會服務的水平和效能。此外，在引入PPP模式時，需要在前期做好充足的準備，包括與圖書館專業人員的溝通學習，了解掌握圖書館相關的專業知識和具體需求等，這樣才能在設計建造之初就能基本保證項目的適應度，為后期的順利運行打好基礎。

5 結語

實踐充分證明，海南省海口市美蘭區公共圖書館服務效益非常突出，帶動了周邊社區和居民的學習閱讀熱潮，與之前“文化沙漠”的社會現狀形成鮮明的對照，充分顯示出公共文化事業及公共圖書館在社會精神文明建設與市民圖書閱讀、知識普及、文化素養提高等方面發揮出的巨大促進作用。2022年7月26日，《中國文化報》以《公共文化社會辦思路一變天地寬》為題，全面報道了美蘭區公共圖書館、文化館PPP運營模式的成功經驗，充分肯定了美蘭區政府大膽嘗試引進社會資金參與公共文化服務場館建設，提升社會化公共文化服務水平的實踐，在推動公共文化服務高質量發展上走出了一條社會力量參與的新路子。美蘭區公共圖書館的成功案例，擬可作為PPP模式在公共圖書館領域可復制、可推廣的示范項目。

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王站偉 海南健康管理職業技術學院圖書館館長，館員。 海南澄邁，571900。

溫小明 海南健康管理職業技術學院圖書館副研究館員。 海南澄邁，571900。

（收稿日期：2023-12-20 編校：劉 明）