中國(guó)特色養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家制度引領(lǐng)探究

摘要：農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會(huì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化都有深遠(yuǎn)影響。一方面，農(nóng)民積極參加 “新農(nóng)保”，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投保率達(dá)到95%以上；另一方面，退保、棄保情況在一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)。本文通過(guò)分析歐美醫(yī)保體系的發(fā)生發(fā)展過(guò)程，探尋適合中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，為中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提供建設(shè)性方案。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度；探究

“十四五”規(guī)劃綱要提出，要將 “基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率提高到95%，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。[1]從目前我國(guó)的參保數(shù)據(jù)來(lái)看，其數(shù)值還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，特別是農(nóng)村退保、棄保現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，參保率的提高任重道遠(yuǎn)。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展簡(jiǎn)史（以英國(guó)為例）

（一）養(yǎng)老金萌芽階段

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，目前，各國(guó)所實(shí)行的社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)是英國(guó)的 “濟(jì)貧法”。[2]1601年，英國(guó)頒布 《伊麗莎白濟(jì)貧法》。作為英國(guó)第一個(gè)重要的濟(jì)貧法，它將英國(guó)幾乎全部的國(guó)民都納入生活保障的范圍內(nèi)。《伊麗莎白濟(jì)貧法》開(kāi)創(chuàng)了通過(guò)社會(huì)這個(gè)整體提供互相幫助的一種可行的國(guó)家制度，其對(duì)英國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展和完善以及整個(gè)人類社會(huì)保障制度的創(chuàng)立有重要的啟示意義，它代表著英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的萌芽。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立及發(fā)展階段

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，英國(guó)全社會(huì)掀起了一場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)30年的養(yǎng)老金討論運(yùn)動(dòng)。其背景是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的推進(jìn)，資本所導(dǎo)致的貧富分化明顯加劇，貧窮的工人和大量的農(nóng)民階層沒(méi)有相應(yīng)的儲(chǔ)蓄等來(lái)保障老年的生活，這些人一旦喪失勞動(dòng)力，大量的人就需要社會(huì)救濟(jì)。為了緩和人口老齡化的發(fā)展給英國(guó)社會(huì)帶來(lái)的動(dòng)蕩，英國(guó)社會(huì)各界圍繞是否繳費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金這件事進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論。[3]最終在1908年8月正式批準(zhǔn)了 《老年養(yǎng)老金法》。人們普遍認(rèn)為，1908年養(yǎng)老金法案在英國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展史上具有里程碑式的重大意義，《老年養(yǎng)老金法》承認(rèn)了國(guó)家對(duì)于國(guó)民的基本生活保障特別是老年人的生活保障有明確的責(zé)任。

（三）英國(guó)繳費(fèi)養(yǎng)老金制度的確立

1958年，英國(guó)政府在 《老年養(yǎng)老金法》的基礎(chǔ)上發(fā)表了 《養(yǎng)老金制度白皮書》。白皮書提出了養(yǎng)老金發(fā)放的基數(shù)從免費(fèi)向繳費(fèi)的進(jìn)一步過(guò)渡，同時(shí)，繳費(fèi)的多少與退休時(shí)領(lǐng)取的金額相掛鉤，這樣就引導(dǎo)國(guó)民從一味地單向從國(guó)家免費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金向個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的轉(zhuǎn)變，國(guó)民在年富力強(qiáng)的階段，將一部分收入存入國(guó)家指定賬戶，將來(lái)在退休的時(shí)候獲得相應(yīng)數(shù)額的退休金，以保障退休之后的基本生活。

《老年養(yǎng)老金法》在實(shí)際操作過(guò)程中得到了很好的社會(huì)反饋，取得了很好的社會(huì)效果。這樣，英國(guó)政府在綜合已頒布的法案的基礎(chǔ)上，在1959年進(jìn)一步頒布了 《國(guó)民保險(xiǎn)法》。該法案不僅將保險(xiǎn)種類做了分類，而且對(duì)繳費(fèi)群體進(jìn)行了分檔。

（四）英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革時(shí)期

1959年的 《國(guó)民保險(xiǎn)法》的頒布契機(jī)之一就是第二次世界大戰(zhàn)。20世紀(jì)60年代，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)開(kāi)始放緩，但社會(huì)保障、社會(huì)福利等公共事業(yè)的開(kāi)支卻有增無(wú)減，導(dǎo)致英國(guó)政府的預(yù)算赤字大增。為了解決這一問(wèn)題，英國(guó)政府在1986年頒布了 《社會(huì)保障法》，該法案降低了養(yǎng)老金保障者在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)能夠領(lǐng)到的金額，同時(shí)，政府也在探索養(yǎng)老金制度的私有化，積極推動(dòng)養(yǎng)老金構(gòu)成的多樣化。除了傳統(tǒng)的國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同維持的基本養(yǎng)老金賬戶，政府也鼓勵(lì)個(gè)人通過(guò)存款和購(gòu)買保險(xiǎn)等，積極探索養(yǎng)老金籌集渠道的多元化，英國(guó)逐步建立了現(xiàn)在三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的雛形。

二、世界主要經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

歐洲國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要分為兩大體系：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和多元養(yǎng)老保險(xiǎn)。德國(guó)、法國(guó)等國(guó)實(shí)行的是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，英國(guó)、荷蘭等國(guó)實(shí)行的是多元養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

美國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)是三支柱體系，第一支柱是國(guó)民職工最低養(yǎng)老保險(xiǎn)，由政府主持并強(qiáng)制執(zhí)行；第二支柱是公司、雇員參與的養(yǎng)老保險(xiǎn)；第三支柱是個(gè)人儲(chǔ)蓄投資型養(yǎng)老保險(xiǎn)。

日本也采用三支柱體系。第一支柱為國(guó)民年金體系，國(guó)民年金制是日本社會(huì)保障的基礎(chǔ)，也是覆蓋面最大的公共養(yǎng)老保障制度；第二支柱是以企業(yè)在職人員為對(duì)象的厚生年金保障制度，和以公務(wù)員為對(duì)象的共濟(jì)年金保障制度；第三支柱為商業(yè)保險(xiǎn)等靈活模式保障制度。

三、我國(guó)的多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系現(xiàn)狀

目前，我國(guó)采用的養(yǎng)老金保障制度基本與英國(guó)類似，也是采用三支柱體系。由國(guó)家、公司和個(gè)人共同承擔(dān)費(fèi)用的基本養(yǎng)老賬戶是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一支柱。第一支柱的基本特點(diǎn)是全覆蓋、包基本。對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這個(gè)第一支柱就是農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由政府、集體和農(nóng)民共同承擔(dān)費(fèi)用。

第二支柱為企業(yè)年金制度。企業(yè)年金制度是由企業(yè) （單位）和個(gè)人共同承擔(dān)，實(shí)行完全積累、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的方式。第三支柱為個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，目前尚沒(méi)有正式制度安排。[4]在現(xiàn)階段，銀行和商業(yè)保險(xiǎn)公司都在積極推進(jìn)個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，就實(shí)際情況來(lái)看，在商業(yè)保險(xiǎn)公司和銀行開(kāi)設(shè)賬戶并存款的個(gè)體還很少。究其原因，主要還是國(guó)家政策不明朗，特別是錢存入這些戶頭后可能對(duì)后續(xù)資金的流動(dòng)產(chǎn)生不利影響，大部分人持觀望心態(tài)。

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)又由企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成。

1.企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1951年，我國(guó)實(shí)行戶籍管理制度，城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口就此誕生。城鎮(zhèn)職工都要到國(guó)有事業(yè)、國(guó)有企業(yè)單位上班，用人單位按照一定的比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，該部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金由國(guó)家統(tǒng)一管理。在個(gè)人達(dá)到退休年齡后，辦理退休手續(xù)，領(lǐng)取養(yǎng)老金。所以，這一時(shí)期的養(yǎng)老金也被稱為 “退休金”。企業(yè)職工按照企業(yè)方式辦理，機(jī)關(guān)單位退休按照機(jī)關(guān)單位辦理，所以，就分為企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。20世紀(jì)80年代，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)，開(kāi)始進(jìn)行積極探索，在20世紀(jì)90年代，逐步形成了類似英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。即由國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人按照一定比例分別承擔(dān)，最終確定了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本模式，統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[5]

2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是特殊歷史背景下的產(chǎn)物。新中國(guó)成立初期，出現(xiàn)了很多集體，如以企業(yè)為單位的企業(yè)集體，以村委為單位的村集體，也就有了以機(jī)關(guān)事業(yè)為單位的集體。各集體又進(jìn)一步發(fā)展了各自的供給體系，如學(xué)校、食堂等集體所屬單位。因此，按照國(guó)家的規(guī)定，就自然有了事業(yè)單位退休金制度。按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi) （以下簡(jiǎn)稱 “個(gè)人繳費(fèi)”）的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。

3.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立可以說(shuō)是農(nóng)村發(fā)展的一次質(zhì)的飛躍。我國(guó)在1951年建立戶籍制度的時(shí)候?qū)r(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題做了明確的規(guī)定，即農(nóng)村養(yǎng)老由村集體和家庭統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，如 “五保戶”這樣的制度。而實(shí)踐證明，村集體的 “大鍋飯制度”無(wú)力提供如此龐大的物質(zhì)保障來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)村集體發(fā)展的最初設(shè)想。所以，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村并沒(méi)有真正的保險(xiǎn)制度。

2009年和2011年，我國(guó)分別進(jìn)行了 “新農(nóng)保”和 “城居保”試點(diǎn)，并于2012年實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度全覆蓋，形成了覆蓋城鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。各地區(qū)依據(jù)國(guó)家政策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際收入水平制定不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人可以根據(jù)自己的收入水平選擇不同的繳納金額。在達(dá)到國(guó)家法定退休年齡后，政府對(duì)符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

（二）企業(yè) （職業(yè)）年金制度

從全國(guó)范圍來(lái)看，企業(yè)年金的普及率是很低的，只有大型的企業(yè)或者國(guó)有企業(yè)才有企業(yè)年金，很多中小企業(yè)都沒(méi)有該項(xiàng)年金制度。而在日本，不管企業(yè)大小，一律要為企業(yè)員工繳納年金。企業(yè)負(fù)責(zé)一部分，個(gè)人負(fù)責(zé)一部分，而且是強(qiáng)制性的。無(wú)論是企業(yè)還是個(gè)人，只要處于開(kāi)業(yè)或就職狀態(tài)中，都必須繳納年金。年金在退休之后，可以申請(qǐng)一次性領(lǐng)取，也可以分次領(lǐng)取，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金是一個(gè)極大的補(bǔ)充，能夠?yàn)閭€(gè)人退休后的穩(wěn)定生活起到安全閥的作用。

（三）個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

建立養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱，不僅能夠進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而且對(duì)于應(yīng)對(duì)未來(lái)我國(guó)的老齡化問(wèn)題也有十分重要的意義。積極探索作為第三支柱的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等多途徑養(yǎng)老保障新體系刻不容緩。2018年5月起，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)開(kāi)始在上海、福建和蘇州試點(diǎn)。

四、第三支柱建設(shè)的國(guó)家引導(dǎo)作用

人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老保險(xiǎn)司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前，發(fā)展第三支柱已有基本思路，總體考慮是建立以賬戶制為基礎(chǔ)、個(gè)人自愿參加、國(guó)家財(cái)政從稅收上給予支持、資金市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)的個(gè)人養(yǎng)老金制度。銀行理財(cái)、儲(chǔ)蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等都可以是個(gè)人養(yǎng)老金的投資范圍。筆者認(rèn)為，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善必須發(fā)揮國(guó)家的引導(dǎo)作用，主要基于以下幾點(diǎn)思考。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展史要求國(guó)家引領(lǐng)

縱觀以英國(guó)為代表的養(yǎng)老制度發(fā)展史，第三支柱的建設(shè)需要國(guó)家的引領(lǐng)才能確保其健康、有序發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)是為了未來(lái)更好的生活而用現(xiàn)在的付出來(lái)構(gòu)建。未來(lái)的穩(wěn)定性、未來(lái)的可期性需要國(guó)家制度的保障，需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家政策的引領(lǐng)。

（二）銀行業(yè)的養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品的安全可預(yù)見(jiàn)性需要國(guó)家引領(lǐng)

我國(guó)是世界上儲(chǔ)蓄率最高的國(guó)家。通過(guò)和儲(chǔ)蓄資金量的比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，儲(chǔ)蓄的收益是固定的、可預(yù)見(jiàn)的而且是安全的。與此相對(duì)，養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品種類是繁多的、合同文本是復(fù)雜的、未來(lái)收益和安全可預(yù)見(jiàn)性是沒(méi)有保障的。要消除廣大人民群眾對(duì)于銀行商業(yè)行為潛在的擔(dān)憂，需要發(fā)揮國(guó)家的引領(lǐng)作用。

（三）人民群眾的財(cái)富分配需要國(guó)家引領(lǐng)

我國(guó)的人民財(cái)富主要集中在銀行儲(chǔ)蓄和房地產(chǎn)，特別是房產(chǎn)財(cái)富占比為65%（美國(guó)為30%、歐盟為20%、日本為10%）。可以看出，我國(guó)居民房地產(chǎn)占財(cái)富比明顯高于全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。隨著以美國(guó)為首的西方國(guó)家的不友好經(jīng)濟(jì)行為，我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)受到很大的影響，而內(nèi)需沒(méi)有得到充分的釋放，已經(jīng)嚴(yán)重拖累了廣大人民群眾財(cái)富的合理分配。讓財(cái)富從房地產(chǎn)轉(zhuǎn)向第三支柱的社會(huì)保險(xiǎn)，需要國(guó)家的引領(lǐng)。

（四）商業(yè)保險(xiǎn)的信用度提升需要發(fā)揮國(guó)家引領(lǐng)

商業(yè)保險(xiǎn)大多采用的是 “保險(xiǎn)代理人”直銷方式，工作人員素質(zhì)參差不齊，再加上辭職率高，導(dǎo)致聯(lián)系不暢或理賠困難，給廣大人民群眾造成了購(gòu)買保險(xiǎn)就是 “上當(dāng)受騙”的不良印象。特別在農(nóng)村地區(qū)，要想改變?nèi)藗儗?duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的不良印象，需要發(fā)揮國(guó)家的引領(lǐng)作用。

五、結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)特色社會(huì)主義制度要求我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)必須堅(jiān)持制度引領(lǐng)。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱和第二支柱的建設(shè)實(shí)踐也充分證明了中國(guó)特色的社會(huì)保障體系的成功經(jīng)驗(yàn)，顯示了我國(guó)在社會(huì)保障體系建設(shè)上走自己的路的堅(jiān)定決心和信心，為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展提供了科學(xué)指引。因此，盡管第三支柱建設(shè)鼓勵(lì)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，但也必須堅(jiān)持發(fā)揮國(guó)家的引領(lǐng)作用，構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)安全網(wǎng)，完善中國(guó)特色社會(huì)主義養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

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[5] 李珍.社會(huì)保障理論[M]北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2001.

作者簡(jiǎn)介： 徐達(dá)，男，漢族，江蘇蘇州人，博士研究生在讀，國(guó)際交流處主任助理、繼續(xù)教學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)助理，研究方向：農(nóng)村養(yǎng)老保障體系、農(nóng)村養(yǎng)老方法、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。