寧滁省際毗鄰區(qū)域跨界發(fā)展模式探討

摘 要：構(gòu)建適合的新模式，加快推動省際毗鄰區(qū)域跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展是長三角一體化發(fā)展的關(guān)鍵。文章分析省際毗鄰區(qū)域跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和有利態(tài)勢，總結(jié)深汕模式等典型經(jīng)驗(yàn)，提出初期宜采取“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會+開發(fā)公司”模式。進(jìn)入成熟期，待運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定后，可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)公司+管委會”模式。在構(gòu)建模式的過程中，應(yīng)明確模式的運(yùn)行原則、考核指標(biāo)、機(jī)制保障。

關(guān)鍵詞：省際毗鄰區(qū)域 跨界協(xié)同 模式 策略

中圖分類號：F126" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）08-137-02

黨的二十大報告提出深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)長三角一體化發(fā)展。《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》確定頂山—汊河等6個省際毗鄰區(qū)域作為跨界協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，選擇適合發(fā)展模式啟動建設(shè)和保障運(yùn)行，是實(shí)現(xiàn)省際跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的“先手棋”和“關(guān)鍵招”。

一、文獻(xiàn)綜述

跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)上是區(qū)域分工協(xié)作發(fā)展，其理論可溯源于亞當(dāng)·斯密[1]（Adam Smith，1776）的絕對成本學(xué)說、大衛(wèi)·李嘉圖（David Ricardo，1817）的比較成本學(xué)說、赫克歇爾（F.Heckscher，1919）和俄林（C.Ohlin，1933）的要素稟賦理論等。新世紀(jì)，國內(nèi)關(guān)于跨學(xué)科的“次區(qū)域”理論、“共生理論”及“博弈論”等豐碩研究成果拓展了跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的思維。長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，關(guān)于區(qū)域合作模式的研究成果增多，諸多成果為研究構(gòu)建省際毗鄰區(qū)域發(fā)展模式提供了理論借鑒。

目前，關(guān)于省際毗鄰區(qū)域模式構(gòu)建的相關(guān)研究成果不多，根據(jù)知網(wǎng)梳理，主要包含三方面內(nèi)容：一是各地方媒體關(guān)于省際毗鄰區(qū)域具體工作動態(tài)描述。如滁州日報、馬鞍山日報、宣城日報等相關(guān)報道。二是相關(guān)部門關(guān)于省際毗鄰區(qū)域主要功能的作用發(fā)揮及現(xiàn)實(shí)成果，如關(guān)于滁河環(huán)境污染治理的實(shí)際效果等。三是學(xué)者關(guān)于省際毗鄰區(qū)域推進(jìn)的難題及相應(yīng)機(jī)制研究，如劉修巖、陳露（2023）解析了長三角4個省際毗鄰區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展水平，指出其發(fā)展困境，并提出促進(jìn)長三角省際毗鄰區(qū)域發(fā)展機(jī)制建設(shè)的策略[2]。本文以省際毗鄰區(qū)域跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的模式為研究方向，以寧滁省際毗鄰區(qū)域?yàn)閰⒖紭颖狙芯空撌觯云跒閷?shí)踐進(jìn)程提供參考。

二、構(gòu)建寧滁省際毗鄰區(qū)域跨界協(xié)同發(fā)展模式之現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）構(gòu)建模式的制約因素

跨界發(fā)展是省際毗鄰區(qū)域發(fā)展的物理形式，是分屬不同省份市域的各合作片區(qū)攜手共進(jìn)。協(xié)同發(fā)展是省際毗鄰區(qū)域發(fā)展的化學(xué)反應(yīng)，是指各合作片區(qū)各揚(yáng)所長、優(yōu)勢互補(bǔ)、成本共擔(dān)、收益共享，形成1+1gt;2的效應(yīng)。當(dāng)前，構(gòu)建省際毗鄰區(qū)域跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展模式有以下制約因素。

1.自然基礎(chǔ)短板明顯。一是地理位置較偏。省際毗鄰區(qū)域位于兩省交界處，一般距離市區(qū)較遠(yuǎn)。如寧滁省際毗鄰區(qū)域汊河片區(qū)（頂山—汊河省際毗鄰區(qū)）位于滁州市來安縣與南京市江北新區(qū)交界的汊河鎮(zhèn)，距滁州市區(qū)約60千米，距來安縣城約40千米，距南京市區(qū)約40千米。南譙片區(qū)（南譙—浦口省際毗鄰區(qū)）位于滁州市南譙區(qū)與南京市浦口區(qū)交界的烏衣鎮(zhèn)，距滁州市區(qū)約15千米，距南京市區(qū)約30千米。二是基礎(chǔ)設(shè)施不足。省際毗鄰區(qū)域既有的基礎(chǔ)設(shè)施按鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求設(shè)計(jì)建設(shè)。通聯(lián)毗鄰區(qū)域的國、省道路網(wǎng)密度低，且多為雙向兩車道，通達(dá)能力不足。因此，高質(zhì)量發(fā)展必備的道路交通網(wǎng)、水、電、氣、污水處理、網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施等都要重新規(guī)劃建設(shè)或者升級改造。

2.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。如汊河鎮(zhèn)雖是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)仍是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)主要依靠承接江北新區(qū)的軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值較低。二是龍頭型企業(yè)少。汊河鎮(zhèn)的軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)集群近150家企業(yè)，各企業(yè)規(guī)模相近，缺乏龍頭型企業(yè)。三是技術(shù)更新慢。企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈末端，重在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的加工配套，既無資金實(shí)力也無人才儲備專門投入新產(chǎn)品新技術(shù)的研發(fā)升級。

3.公共服務(wù)問題較多。一是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)設(shè)施數(shù)量少、層次低、建設(shè)投入不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)能力與城區(qū)相比差距較大，隨著毗鄰區(qū)域開發(fā)建設(shè)，人口快速流入，公共服務(wù)能力的短板愈加突出。二是建設(shè)所需成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般開發(fā)區(qū)。省際毗鄰區(qū)域非農(nóng)用地較少，多為基本農(nóng)田或耕地。征地拆遷、九通一平、廠房設(shè)施建設(shè)、勞動用工等綜合成本遠(yuǎn)高于城市開發(fā)區(qū)。并且，省際毗鄰區(qū)域企業(yè)開辦及運(yùn)營中涉及的各項(xiàng)具體事項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)辦理，仍要到縣（區(qū)）各職能部門辦理。從規(guī)劃建設(shè)、“三區(qū)三線”調(diào)整到企業(yè)落地投產(chǎn)，其間往來于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城各主管部門辦理各種必備材料手續(xù)所需交通時間成本和辦事等待時間成本較一般開發(fā)區(qū)高很多。三是法律法規(guī)的差異。目前宏觀指導(dǎo)省際毗鄰區(qū)域跨界協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的政策文件主要是《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》及省際毗鄰區(qū)域建設(shè)相關(guān)方共同簽訂的合作框架協(xié)議。這些協(xié)議具有宏觀指導(dǎo)意義，實(shí)踐中各種具體行為需要依法依規(guī)辦理，但各片區(qū)的法律法規(guī)、制度規(guī)章存在客觀差異，在推進(jìn)過程中形成難以逾越的高墻。

4.建設(shè)管理運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。一是省際毗鄰區(qū)域各片區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、期望值、動力、著力點(diǎn)不同，經(jīng)濟(jì)弱區(qū)推動建設(shè)的愿望和熱情明顯高于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，建設(shè)進(jìn)度快，推進(jìn)模式各項(xiàng)機(jī)制的要求也更迫切。如寧滁省際毗鄰區(qū)域（頂山—汊河省際毗鄰區(qū)）汊河片區(qū)建設(shè)熱情、力度遠(yuǎn)高于頂山片區(qū)，目前一期3平方平米建設(shè)已經(jīng)全部完成，一批項(xiàng)目已經(jīng)順利入駐，二期建設(shè)已經(jīng)啟動。二是缺少一個高位（如省級）的規(guī)劃即一張“大”藍(lán)圖的指引。目前，各片區(qū)規(guī)劃基本上還是各管各的，在制定規(guī)劃過程中雖已有溝通交流，但很難統(tǒng)一。如寧滁省際毗鄰區(qū)域（頂山—汊河省際毗鄰區(qū)）的規(guī)劃雖由來安縣和江北新區(qū)溝通協(xié)調(diào)，但其實(shí)仍是各自設(shè)計(jì)、各自報批、各自調(diào)整，特別是區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不能有效協(xié)同。三是毗鄰區(qū)管委會與所在地各職能部門的關(guān)系沒理順。毗鄰區(qū)管委會是專門成立的市級層面的機(jī)構(gòu)，但并無法定授權(quán)，與縣級各職能部門及毗鄰區(qū)域所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無直接條塊關(guān)系，很難協(xié)調(diào)各項(xiàng)事務(wù)。四是機(jī)制供需錯配。省際毗鄰區(qū)域啟動建設(shè)進(jìn)程中，各片區(qū)在具體實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)原有機(jī)制不好用、借鑒機(jī)制不適用、新建機(jī)制不夠用，因此，對省際毗鄰區(qū)域各項(xiàng)機(jī)制需求強(qiáng)烈。但由于供給主體不明、供給程序復(fù)雜、供給缺乏剛性等原因，機(jī)制供給嚴(yán)重不足。

（二）構(gòu)建模式的有利態(tài)勢

1.空間結(jié)構(gòu)呈“中心—外圍”式發(fā)展。如寧滁省際毗鄰區(qū)域位于南京都市圈，一是南京都市圈建設(shè)強(qiáng)化了南京市的極化效應(yīng)，形成了“中心城市—同城化示范區(qū)—綜合性節(jié)點(diǎn)城市—專業(yè)性支撐新城”與“毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)—廊道經(jīng)濟(jì)功能區(qū)—雙向飛地經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”多層級嵌套的功能空間結(jié)構(gòu)（汪毅，2022）[3]，南京市的發(fā)展已完全輻射汊河鎮(zhèn)及頂山—汊河省際毗鄰區(qū)的空間布局與開發(fā)時序。二是滁州實(shí)施的大江北戰(zhàn)略明確了滁州市在南京都市圈的定位及融“寧”入“長”發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵蘇皖交界鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先主動融入，汊河鎮(zhèn)等省際交界鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實(shí)上已經(jīng)破除了省際毗鄰區(qū)域邊界“屏蔽效應(yīng)”與制度壁壘，成為江北新區(qū)的“衛(wèi)星城”。

2.產(chǎn)業(yè)分布已有梯度轉(zhuǎn)移承接。如汊河鎮(zhèn)軌道交通產(chǎn)業(yè)幾乎所有企業(yè)都是從江北新區(qū)轉(zhuǎn)移承接而來，延伸了江北新區(qū)軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈。雖然江北新區(qū)政府并未明確支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但中心—外圍格局中的地區(qū)差異引發(fā)了梯度勢能釋放，帶來溢出效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)，促成了兩片區(qū)間有效的梯度轉(zhuǎn)移承接。

3.市場割裂漸進(jìn)融合。各片區(qū)分屬不同省份市域，客觀上確實(shí)存在著市場監(jiān)管規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序不統(tǒng)一的問題，但基于空間結(jié)構(gòu)的形成和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接的發(fā)展，各片區(qū)間市場設(shè)施聯(lián)通加快，商品、信息、資本等要素市場化流動推動了要素市場建設(shè)，共建學(xué)校醫(yī)院等公共設(shè)施、共建信息平臺、干部人才互動交流、科技創(chuàng)新共同體建設(shè)等逐步破除了市場壁壘和地方保護(hù)。

4.數(shù)字賦能加快推進(jìn)。“一網(wǎng)通辦”等公共服務(wù)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑腿”“讓百姓少跑腿”，為企業(yè)和居民提供了便捷的政務(wù)和城市服務(wù)。特別是疫情期間，各片區(qū)在企業(yè)開辦、稅務(wù)協(xié)作、疫情防控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)工作中，共用數(shù)據(jù)平臺、共享數(shù)字資源，擴(kuò)展了合作領(lǐng)域，深化了合作內(nèi)容。

三、構(gòu)建寧滁省際毗鄰區(qū)域跨界協(xié)同發(fā)展模式之路徑探析

（一）模式的雛形

本文基于寧滁省際毗鄰區(qū)域建設(shè)實(shí)際，借鑒上述典型區(qū)域合作模式經(jīng)驗(yàn)，提出初期宜采取“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會+開發(fā)公司”框架。進(jìn)入成熟期后，待運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行并發(fā)揮作用，可以逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)公司+管委會”框架。

（二）模式的指標(biāo)設(shè)定

設(shè)定合理有效的指標(biāo)既能體現(xiàn)省際毗鄰區(qū)域的功能定位，還能通過考核平衡政府與市場的關(guān)系，引領(lǐng)建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量。

1.共同商定指標(biāo)體系。由合作雙方管委會共同商定省際毗鄰區(qū)域建設(shè)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，省際毗鄰區(qū)域要舍棄單純GDP、固定資產(chǎn)投資、財政收入等常規(guī)指標(biāo)，突出共招、共建、共享的GDP、固定資產(chǎn)、財政收入等相關(guān)指標(biāo)，明確各指標(biāo)在毗鄰區(qū)域各片區(qū)的具體分值和比例，形成指標(biāo)體系，報經(jīng)各省相關(guān)部門批準(zhǔn)后運(yùn)行。

2.解決考核問題。省際毗鄰區(qū)域指標(biāo)體系確定后，實(shí)際運(yùn)行效果如何，各片區(qū)定期向各自管委會報送相關(guān)數(shù)字，管委會應(yīng)聯(lián)合對各片區(qū)進(jìn)行年度指標(biāo)考核，協(xié)商解決考核發(fā)現(xiàn)的問題。

運(yùn)用指標(biāo)考核結(jié)果。考核結(jié)果運(yùn)用直接關(guān)系各片區(qū)對所設(shè)指標(biāo)的重視程度。要把考核結(jié)果當(dāng)作指揮棒，一是可以參照新安江模式，經(jīng)考核指標(biāo)完成，滁州市給與南京市一定數(shù)額補(bǔ)償；指標(biāo)未完成，南京市給予滁州市一定數(shù)額補(bǔ)償。二是以考核結(jié)果作為衡量毗鄰區(qū)域各片區(qū)年度建設(shè)成果和評價毗鄰區(qū)域管委會工作人員績效的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）模式的機(jī)制保障

1.溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。寧滁雙方可在市級、縣（區(qū)）級、各縣（區(qū)）的政府部門這三個層次商定機(jī)制，定期不定期就特定領(lǐng)域特定問題召開相應(yīng)級別的座談會、協(xié)調(diào)會。

2.運(yùn)營管理機(jī)制。一是雙方共同探索從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到公共設(shè)施配套等“硬件”層面的合作機(jī)制，如資金投入機(jī)制、土地人才使用機(jī)制等。二是創(chuàng)新管理運(yùn)營機(jī)制體系。雙方借助信息技術(shù)手段，建立科學(xué)的運(yùn)營管理制度，如“一網(wǎng)通辦”機(jī)制、生態(tài)評估機(jī)制等。三是共同構(gòu)建公用事業(yè)一體化管理平臺。在科技創(chuàng)新、企業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面，加快形成統(tǒng)一的智能化、精準(zhǔn)化管理平臺體系。四是共同構(gòu)建協(xié)同發(fā)展?fàn)幎颂幚頇C(jī)制。對一些跨區(qū)域公共問題，可以成立專題組解決，問題解決后，專項(xiàng)組解散。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。一是建立“聯(lián)合招商、共同研判、產(chǎn)業(yè)協(xié)同”的合作機(jī)制。引導(dǎo)企業(yè)主體實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作。二是形成有利于企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的機(jī)制。對于入駐毗鄰區(qū)域的企業(yè)在土地等要素的使用、產(chǎn)業(yè)基金的支持、獎補(bǔ)政策的兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)等方面都明確約定。三是構(gòu)建有利于毗鄰區(qū)域各片區(qū)之間企業(yè)承接轉(zhuǎn)移的機(jī)制。應(yīng)以打造全新的產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈為導(dǎo)向，而不是清倉式的承接與轉(zhuǎn)移。

4.生態(tài)環(huán)境共保機(jī)制。一要建立信息共享機(jī)制。建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境和污染源監(jiān)測監(jiān)控平臺，實(shí)現(xiàn)信息互通、結(jié)果互認(rèn)、平臺共用。二是完善社會綜合治理大聯(lián)動機(jī)制，借助智慧安防、大數(shù)據(jù)等信息化手段，強(qiáng)化信息共享，促進(jìn)區(qū)域精準(zhǔn)共治。三是完善應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。強(qiáng)化區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)，完善監(jiān)測體系建設(shè)，共同加強(qiáng)監(jiān)管能力。四是建立并嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。參照“新安江模式”創(chuàng)建“滁河模式”，讓“河暢、水清、岸綠、景美”的滁河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶惠及兩岸群眾。

5.利益共享機(jī)制。一是利益分享機(jī)制，主要包括：利益分享、利益補(bǔ)償方式和手段的制度安排；利益分享與補(bǔ)償內(nèi)容的確定；利益分享與補(bǔ)償基金的籌集和管理以及利益分享與補(bǔ)償運(yùn)行組織結(jié)構(gòu)等具體制度安排等。二是利益糾錯機(jī)制。包括利益磋商機(jī)制和利益仲裁機(jī)制。三是社會監(jiān)督機(jī)制。通過組織規(guī)范化管理和專業(yè)人員、公眾和非政府組織的積極監(jiān)督，加速推進(jìn)利益協(xié)調(diào)、分享、補(bǔ)償、糾錯等機(jī)制的構(gòu)建。

[課題項(xiàng)目：安徽省委黨校“省委十一屆五次全會精神研究”專項(xiàng)課題（QSZK2023010）;滁州市第七屆社科對策應(yīng)用課題（A2023018）；滁州市2023—2024年度市領(lǐng)導(dǎo)圈定課題（QD2023002）。]

參考文獻(xiàn)：

[1] 張二震，馬野青.國際貿(mào)易學(xué)[M].南京：南京大學(xué)出版社，2015：50-51；67-69．

[2] 劉修巖，陳露.促進(jìn)長三角省際毗鄰區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與路徑研究[J].新金融，2023（06）：47-53．

[3] 汪毅.探索南京都市圈一體化發(fā)展新路[J].群眾，2022（05）：19-20.

（作者單位：中共滁州市委黨校 安徽滁州 239000）

[作者簡介：劉兵（1972—），漢族，安徽天長人，研究生，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。]

（責(zé)編：趙毅）