城鄉居民基本養老保險制度的籌資壓力與調整機制

關鍵詞 城鄉居民基本養老保險 社會福利 非繳費型公共養老金 待遇調整機制

〔中圖分類號〕Ｆ８４２．６ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０７－００８２－１３

２００９年新型農村居民養老保險制度開始試點實施，２０１１年城鎮居民養老保險制度開始實施，居民養老保險制度在短短幾年時間內在全國范圍實現了制度全覆蓋。黨的十八大之后，養老保險制度改革步伐加快，２０１４年國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔２０１４〕８號），兩項居民養老保險制度開始合并實施。與此同時，職工養老保險制度改革也在持續推進，２０１４年機關事業單位與企業職工養老保險“雙軌制”改革邁出重要一步，２０１８年建立基本養老金中央調劑金制度，２０２２年職工養老保險全國統籌制度正式實施。城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險成為我國基本養老保險體系的兩個支柱，但兩者的基本屬性存在差異，制度運行面臨的問題與挑戰也不盡相同。

城鄉居民基本養老保險制度已經實施近１５年，以較短的時間實現了較高的覆蓋面，但保障水平與高質量發展階段要求不相適應，制度面臨可持續性矛盾。下一個１５年是人口結構急速轉變時期，壓力和挑戰也將倍增，改革勢在必行。當前制度面臨的表象問題是籌資壓力大與待遇水平低之間的矛盾，而實質性問題是制度基本屬性與功能定位的偏差，在當前人口與經濟社會轉型多重壓力影響下，這一偏差導致制度功能弱化。已有相關研究大多關注于現行制度設計下的保險精算平衡與待遇調整機制，①政策部門同樣按照保險的邏輯在居民繳費激勵、城鄉保險制度銜接、保險經辦管理等方面進行調整，社會各界也都習慣于將居民養老保險與職工養老保險進行比較討論，混淆了基礎概念與理論問題，②導致相關改革與政策調整難以達成共識。

本文旨在全面觀察當前城鄉居民基本養老保險制度面臨的多重壓力，在此前提下探討制度的社會保險屬性與社會福利屬性，提出基于明確概念與功能界定的改革思路，并從保障水平適度性與財政可負擔性角度進行評估。其主要貢獻在于澄清城鄉居民養老保險制度的基本概念與本質屬性，基于社會福利屬性與相關理論依據，提出一個非繳費型公共養老金的改革方案與待遇調整機制。

一、轉型重壓：制度面臨的可持續性挑戰

中國人口與經濟轉型速度很快，而城鄉一體化制度改革步伐相對滯后，轉型過程更為復雜，城鄉居民養老保險制度可持續性面臨人口結構轉變、城鄉二元體制、養老金債務風險、區域發展不平衡等多重轉型壓力。

１．中長期挑戰：快速老齡化與人口結構轉變

中國老年人口數量規模大、老齡化速度極快，養老金支付面臨巨大壓力。２０２３年中國６０歲及以上人口比重高達２１．１％，６５歲及以上人口占比達到１５．４％，③后者已超過１４％的“中度老齡化社會”國際慣用標準。預計未來６０歲及以上老齡人口占比將以每年１個百分點的增速提高，到２０３５年將突破３０％；６５歲及以上人口比重預計將在２０３３年超過２１％，即中國將用十年左右時間就經歷從“中度老齡化社會”向“重度老齡化社會”的過渡（見圖１），該進程快于大部分相應老齡化階段的世界典型國家。同時，中國人均預期壽命不斷延長，２０２２年已達到７７．９歲，④老年群體養老負擔持續加大。預測研究顯示，中國２０２１—２０３５年養老金支出占ＧＤＰ的比重將從５％快速提高到１０％，⑤未來養老金支付面臨巨大壓力。

當前，中國人口負增長與老齡化進程交織，超低生育水平持續，少子化特征顯著。２０２２年，新中國成立以來較長時期的人口增長態勢發生轉折，人口總量達峰后出現負增長。人口達峰伴隨著少子化問題的加劇。根據國家統計局數據，２０２２年中國總和生育率已下降到１．０９的歷史超低水平，全年出生人口僅為９５６萬人。⑥ 未來０—１４歲人口占比將快速下降，根據預測２０２７年將降至１４．７％，中國由此進入“超少子化社會”。

勞動年齡人口負增長速度快于總人口，因而維持養老保障體系可持續的難度增加。早在２０１３年，中國勞動年齡人口就在達峰后進入下降通道。國家統計局數據顯示，２０２０年中國１５—６４歲勞動年齡人口為９.６８億，⑦中國社會科學院人口與勞動經濟研究所課題組預測數據顯示，２０３０年中國勞動年齡人口將縮減到９．５０億人，２０３５年下降到９．０４億，２０５０年進一步縮減到７．５０億。一方面，勞動年齡人口下降與老年人口上升推高了老年撫養比，另一方面，勞動力供給萎縮給依賴低成本青壯勞動力要素投入的經濟生產模式帶來挑戰，導致未來潛在經濟增長放緩，生產、就業結構面臨沖擊，年輕人數量和占比下降也可能導致創新活力不足，勞動生產率提高受阻。

２．短期沖擊：人口隊列震蕩與“嬰兒潮”一代集中進入老年階段

當前，“嬰兒潮”一代陸續進入老年階段，短期內養老金需求急速增加，應對養老金體系沖擊的“窗口期”較短。新中國成立后，中國開啟了較長時期的經濟恢復，人口隊列震蕩增長，最大規模的一輪“嬰兒潮”出現在三年自然災害之后的１９６２—１９７３年。根據第七次全國人口普查數據，出生于１９６１年的人口為１０５６萬，出生于１９６２年的人口為１９１３萬，同比提高８１％；出生于１９６３年的人口為２６０４萬，較１９６１年增長１４７％（見圖２）。獨特的出生隊列對當前人口結構與老齡化進程帶來高強度的持續沖擊。預測數據顯示，“十四五”時期全國新增６０歲人口將達到１０２０１萬人，較“十三五”時期增長３４％；“十五五”時期進一步增加到１１７７０萬人，較“十三五”時期增長５４％。按照當前城鄉居民基本養老保險制度安排，１９６２—１９７３年出生的“嬰兒潮”一代從２０２２年開始集中進入養老金待遇享受階段，新增享受待遇人數與養老金支付將跳躍式增長，并且這一沖擊將持續到２０３５年前后。中國獨特的人口出生隊列特征導致人口老齡化形勢更為復雜，應對“嬰兒潮”一代集中進入老齡階段的沖擊有必要引起關注，要在未來養老金體系的籌資安排上做好前瞻性準備。①

３．體系內部約束：戶籍人口城鎮化滯后阻礙目標群體轉移

戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化，導致城鄉居民基本養老保險目標群體未能有效轉移到城鎮職工基本養老保險體系。近十年來，中國戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率同步提升，但二者之間仍存在較大差距。國家統計局數據顯示，戶籍人口城鎮化率由２０１２年的３５．３％上升至２０２３年的４８.３％，同期常住人口城鎮化率由５３.１％上升至６６．２％，平均高于戶籍人口城鎮化率約１８個百分點，人戶分離群體規模龐大。第七次全國人口普查數據顯示，全國人戶分離人口約為４．９億人，與第六次全國人口普查時相比增長了８９％。戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化是低質量城鎮化的主要表現，大量本應納入城鎮職工基本養老保險體系的人口游離于體系之外，只能由城鄉居民基本養老保險體系接納。農民工群體中，城鎮職工基本養老保險覆蓋率長期徘徊在２０％左右的低位，①這不僅阻礙了該群體養老保險待遇的提升，也妨礙了養老金體系實現更廣泛群體的自我平衡，導致居民養老保險體系長期負載過重。

戶籍制度等領域的改革措施將影響居民養老保險的未來籌資需求。自２００９年試點實施以來，新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度以極短時間將人員覆蓋率提升到接近８０％，目前已基本實現全覆蓋（見圖３）。實際上，居民養老保險偏高的制度撫養比有條件通過戶籍制度、土地制度、勞動力市場制度等領域改革得到緩解，例如，最大限度地放寬落戶限制，縮小常住人口和戶籍人口城鎮化率的差距等。④ 根據歷年《中國統計年鑒》數據計算可知，過去十年間我國城鄉居民基本養老保險領取待遇人數與６０歲及以上人口數之比逐年下降，從２０１３年的６８％下降至２０２２年的５９％，年均降低１個百分點，主要歸因于部分參保人員從居民養老保險制度轉入了職工養老保險制度。當前受制于關鍵領域體制機制約束，戶籍人口城鎮化步伐緩慢，推動以人為本的城鎮化有助于緩解居民養老保險體系的籌資需求。

４．養老金債務風險：激增的養老金負擔壓縮籌資空間

中國正處在快速的人口轉變期，職工與居民對養老金的需求都很大，養老金缺口已成為債務風險的重要來源。更為突出的矛盾是，中國的“未富先老”特征明顯，養老金債務風險發生在中國經濟發展尚未達到發達階段之時。與其他國家相比，中國養老金負擔水平曲線更為陡峭。如前文所述，２０２１—２０３５年間中國養老金支出（含職工養老保險和居民養老保險）占ＧＤＰ的比重將從５％提高到１０％，增速高于相應老齡化階段的日本等典型國家。主要發達國家在推動養老金改革、控制養老金支出方面取得一定進展，養老金負擔水平呈現穩中有降的態勢。根據ＯＥＣＤ統計數據，日本、英國、美國及ＯＥＣＤ國家已將養老金支出占ＧＤＰ的比重控制在１０％以內。然而，在保證當前基本需求下，中國養老金支出占ＧＤＰ的比重在２０３５年之前仍會快速攀升，看不到趨于穩定的跡象。“十四五”時期中國經濟發展水平預期恰好達到高收入國家最低標準，但養老金負擔水平已超過ＯＥＣＤ國家平均水平，預期到２０３５年將趕超日本、德國等典型國家。一方面，目前中國居民養老保險的保障水平偏低，要求持續提高居民養老金水平，增強公共財政投入力度。另一方面，總體養老金負擔水平激增，尤其職工保險的養老金缺口更大、債務風險更高、問題也更為緊迫，擠占了居民養老保險制度籌資空間。

５．地區不平衡：養老金待遇差距超越區域經濟發展水平差距

城鄉居民基本養老保險在地區之間發展不平衡，養老金待遇基尼系數超過人均ＧＤＰ基尼系數。居民養老保險制度設計的初衷在于幫助未納入職工養老保險的居民抵御貧困風險，這決定了制度應更加強調國民權益與公平。然而，由于不同省份的人口年齡結構、經濟發展水平和財政狀況存在差異，各省之間居民養老保險基金結構性矛盾突出，待遇水平參差不齊。根據歷年《中國統計年鑒》數據，２０１０年超過９０％的省份居民養老金待遇不足每人每月１００元（見表１），待遇最高和最低省份的養老金待遇差值為３７２元；２０１５年，全國居民養老金待遇大幅提升，僅有不足３０％的省份低于１００元，但省際養老金待遇差距進一步擴大，待遇最高和最低省份的差距提升到７４１元，相比２０１０年接近翻倍；２０２２年，雖然全部省份的居民養老金待遇均高于１００元，但省際養老金待遇差距高達１４１９元，相比２０１５年又翻了一倍。區域間養老金待遇差距的擴大速度幾乎為每５到６年翻一番，遠高于養老金待遇水平的提高速度。

作為社會保障制度的組成部分，養老保險制度的設立是實現收入再分配的重要方式，應在實現效率的基礎上更加注重公平。然而，城鄉居民養老金待遇的基尼系數持續高于人均ＧＤＰ的基尼系數，且二者之間差距呈現放大趨勢。根據《中國統計年鑒》數據測算可知，全國３１個省份經濟發展水平差距趨于收斂，人均ＧＤＰ基尼系數由２０１０年的０．２６下降為２０１５年的０．２３，２０２２年進一步下降到０．２１；但各地區之間居民養老金的差距一直在高位運行，２０１０年基尼系數為０．３７，２０１５年小幅下降到０．３３，到２０２１年反彈到０．３６，２０２２年進一步增長至０．３９。這意味著居民養老保險制度不僅沒有起到調節老年群體收入差距的作用，反而拉大了省際老年群體生活水平差距，未能有效發揮收入再分配功能。這主要歸因于現行制度中居民養老金待遇對地方財政的依賴性較強，待遇調整中地方政府的靈活性較大。①

人口結構轉變與經濟社會轉型始終是制度運行的外部環境，其影響主要反映在籌資壓力與可持續性矛盾的程度大小，并不能根本上改變制度運行方向，解決深層次矛盾需要回到基礎理論層面，清晰地回答居民養老保險制度究竟屬于何種類型，應該以及如何發揮其基本功能，如此相應的責任主體與籌資渠道才能有清晰化的解答。

二、回歸本質：籌資和待遇調整的理論依據與基本思路

基礎概念混淆、本質屬性認識偏差對城鄉居民養老保險制度發展造成極大困擾，導致相關改革進程緩慢。當務之急是正本溯源，澄清基礎概念與理論邏輯，抓住關鍵矛盾，立足城鄉居民基本養老保險社會福利的本質屬性和抵御生存風險的基本功能，剝離掉摻雜其中的“保險”功能。

１．本質屬性：保險還是福利？

按照國際勞工組織（ＩＬＯ）達成共識的定義，社會保障或社會保護（ｓｏｃｉａｌｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ）是一項人權，是一整套旨在減少和預防整個生命周期中的貧困和脆弱性的政策和制度，通常以多種繳費型制度（如社會保險）和非繳費型福利制度（如社會救助）的組合來提供相關保障待遇，構筑社會安全網。② 盡管各國制度模式與政策工具選擇存在差異，但基本原則是繳費型制度一般適用于個人、社會和政府的共同責任，最常見的形式是覆蓋正規就業勞動者的法定社會保險制度，“保險”的大數法則和風險分散功能發揮關鍵作用；而非繳費型（ｎｏｎｃｏｎｔｒｉｂｕｔｏｒｙ）福利制度適用于政府主體責任，旨在保障脆弱群體的基本生存權利，體現對所有居民一視同仁的普惠性，最常見的形式是以無條件現金轉移支付方式提供定期且可預見的經濟支持，一些國家和機構倡導的非繳費型國民養老金計劃（ｎａｔｉｏｎａｌｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ）正是基于這一理念提出并付諸實踐的。中國新型農村居民養老保險試點實施初期，也曾經提議將其基礎養老金部分發展成與繳費脫鉤的“社會養老金”或“國民養老金”。③ 世界銀行提出的分析框架與評估報告中，中國社會安全網項目除了低保、五保和減貧項目之外，同時也納入了新農保項目，估算得到２０１４年中國社會安全網投入強度（占ＧＤＰ比重）約為０.７６％。④ 以最低生活保障制度為核心和基礎的中國社會救助（ｓｏｃｉａｌａｓｓｉｓｔａｎｔ）體系，其功能定位是解決困難群體生存危機、維護社會底線公平，基本特點是非繳費性和發揮收入再分配功能，⑤居民養老保險確實具有類似屬性。從社會保障制度內涵理解，現行中國城鄉居民基本養老保險的本質屬性應是社會福利（ｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅ），而非社會保險（ｓｏｃｉａｌｉｎｓｕｒａｎｃｅ）。

城鄉居民基本養老保險與城鎮職工基本養老保險存在屬性上的本質差別，盡管兩者都被稱為“保險”，享受待遇都叫“養老金”，基本模式也都采取個人賬戶與社會統籌相結合，但兩者本質屬性完全不同。居民養老保險制度以政府為主導，依靠中央和地方各級財政投入，采取近似普惠制的方式補貼個人繳費和養老金支付，參保居民僅負擔少量繳費即有資格享受待遇，而職工養老保險制度主要以個人和用人單位繳費為主，中央和地方各級政府僅定向補貼少數困難地區和職工。根據財政部《２０２２年全國社會保險基金收支決算表》，城鎮職工養老保險基金收入中繳費收入占到８１．０％，另外有１４．８％和４．２％的財政補貼收入和其他收入；而城鄉居民養老保險中繳費收入僅占３０．３％，籌資主體部分為財政補貼收入（占比６２．２％），另有７．５％的其他收入。當年４０４０億元城鄉居民基本養老保險基金支出中個人賬戶養老金支出為５３４億元，僅占１３．２％，各級財政負擔的基礎養老金支出占到８５％。職工養老保險遵循精算平衡原則與風險共擔機制，而居民養老保險主要依靠財政兜底運行，本質上屬于一種社會福利政策。因此，職工養老保險的待遇屬性是“養老金”，而居民養老保險的待遇本質上屬于“老年津貼”，兩者待遇水平沒有可比性。基本概念的混淆可能會誤導政策調整方向，也容易引發社會民眾的誤解，不時有媒體甚至一些學者熱議兩類養老金水平差距高達２０倍之多，正是歸因于這種認識偏差。①

制度調整方向是回歸居民養老保險的“福利”屬性，剝離掉摻雜其中的“保險”功能。城鄉居民基本養老保險制度的初衷是盡快補齊養老保險制度短板，實現人人享受基本養老保障的目標，制度設計參考了統賬結合的職工養老保險制度，對于快速推進制度實施發揮了積極作用。但個人賬戶再次成為遺留問題：一方面繳費水平低、保障功能有限，無法做到保險的精算平衡；另一方面經辦管理與行政成本高，更突出問題是導致制度基本屬性混淆、引發一系列錯綜復雜的難題，居民養老保險與職工養老保險的制度銜接問題正是兩種不同屬性的事物牽強聯結的后果。②

改革必須正本溯源，正視關鍵理論問題與制度基本屬性，將居民養老保險調整為具有完全福利屬性的“公共養老金”，即一個不與貢獻掛鉤、無須繳費的國民養老金計劃（ｎａｔｉｏｎａｌｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ），近似無差別地為全體城鄉老年人提供一個最低收入保障。這需要剝離掉目前居民養老保險制度中的“保險”功能，即將個人賬戶轉移或取消，轉移方向優先考慮并入“個人養老金計劃”，發展市場化運營的補充養老保險，不建議轉入第一支柱的城鎮職工基本養老保險制度，總體方向是回歸“福利”屬性。

２．基本功能：保障老年生活還是抵御生存風險？

居民養老保險無力解決老年人的全部生活保障問題，基本功能在于兜住底線、避免其陷入老年貧困。③ 居民養老保險的福利屬性決定了制度更強調國民權益與公平，接近于國際上公共養老金體系中的“零支柱”，以無條件收入補貼方式為老年人提供一定程度的生活保障，但老年人的全部生活保障還必須依靠其他養老金計劃、個人儲蓄、家庭代際轉移等。主要發達國家類似國民養老金的替代率一般在２０％左右，２０２３年日本國民養老金的平均替代率甚至達到３２．４％，④這其中部分群體需要參保繳費。因此，居民養老保險制度不可能肩負起城鄉居民的基本養老需求，更切實際的是兜住民生底線、發揮抵御生存風險的功能。

貧困線可作為居民養老保險保障水平的“地板線”或“最低線”。２０２０年，中國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，這一標準為年人均純收入２３００元（２０１０年不變價）。⑤ 根據２０２３年《中國統計年鑒》數據計算可知，２０２２年城鄉居民基本養老保險平均養老金水平為２４５４元，勉強達到貧困線標準，意味著目前養老金水平剛剛達到防范老年人陷入絕對貧困風險的目標。２０２２年，世界銀行將新的全球貧困線由之前的１．９０美元／（人·日）上調至２．１５美元／（人·日），①據此估算目前城鄉居民養老金水平僅相當于這一最新貧困線的７４．８％（見表２），居民養老保險抵御貧困風險的功能仍然比較脆弱。

３．待遇標準：最低生活保障水平作為目標線

最低生活保障水平是居民養老保險待遇水平的理想“目標線”。由于居民養老保險并非一般意義上的社會保險，其相對于工資水平的養老金替代率指標也就沒有參考價值。作為一種社會福利制度，以收入水平或消費水平的一定比例設定待遇標準更具有現實意義。參考目前經濟發展階段和居民生活水平，若居民養老保險平均養老金水平能夠達到農村最低生活保障平均標準（即相當于全國居民人均食品消費支出水平），則養老金的轉移支付就能夠基本滿足老年人最低的生存需求，能夠較好地防止出現老年人貧困風險。②

當前居民養老保險待遇標準距離合意的理想水平還有較大差距。如表２所示，２０２２年城鄉居民平均養老金水平僅相當于全國農村低保平均標準的３５．８％，僅相當于全國居民人均食品消費支出的３２.８％，也只相當于全國居民低收入組人均可支配收入的２８．５％。這意味著，若要基本實現居民養老保險待遇水平滿足老年人基本生存需求的目標，目前養老金待遇標準至少還需要提高兩倍左右。這一理想目標并非不切實際，從中國所處經濟發展階段和經濟體量來看，提高待遇標準具備一定的基礎條件，國家統計局數據顯示，２０２２年全國人均ＧＤＰ水平達到８５６９８元，目前平均養老金水平僅相當于人均ＧＤＰ的２．９％，經濟增長的再分配仍有空間。根據研究估算（詳見后文第三部分），若將城鄉居民養老金水平逐步提高到農村最低生活保障平均標準（即相當于全國居民人均食品消費支出水平），到２０３５年城鄉居民養老金支付總額占當年ＧＤＰ比重僅為１％左右。

４．籌資原則：公共財政投入為主的政府責任

當前居民養老保險繳費政策設計缺乏效率，不必作為社會福利的籌資來源。③ 一方面，參保繳費水平很低，“多繳多得”缺乏內在激勵機制。２０２２年，城鄉居民基本養老保險繳費收入為１６７５億元，①處在繳費階段的參保人員為３８４８８萬人，②人均年繳費水平僅為４３５元。四川省ＺＴ縣參保經辦數據顯示，９３％的參保居民選擇了最低的１００元檔次繳費（見圖４），這并非反映居民對政策不了解、保險意識淡薄，實際上恰恰相反，制度設計從根本上決定了選擇最低檔次就能享受基礎養老金待遇，這一選擇在經濟行為上是最“合算”的。ＺＴ縣全部參保人員中，已經享受待遇的占到３３．７％，明顯高于老年人口占比，逆向選擇問題普遍存在，處在繳費階段的年輕人參保積極性較低，這同樣是理性經濟行為。另一方面，居民養老保險覆蓋群體眾多，甚至超過職工養老保險，社會保險經辦機構、鄉鎮（街道）事務所（中心、站）、行政村（社區）村（居）民委員會協辦人員等各級經辦機構投入大量人力物力。剝離保險賬戶，將居民養老保險調整為老年津貼預期能夠提高制度運行效率。此外，居民養老保險個人賬戶基金還存在保值增值風險與投資運營問題，２０１６年以來職工養老保險個人賬戶記賬利率大幅提高到６％—８％，而目前各地居民養老保險記賬利率仍然維持在２％左右。③

作為一種體現國民公平權益的養老保障制度，公共財政應該承擔主體責任。其一，調整后的居民養老保險應該遵循社會福利屬性和共享發展的理念，體現基本公共服務與福利的公平性，包括城鄉與地區之間的相對公平，按照事權與財權匹配原則，中央財政應該承擔主要責任，有必要按照老齡化進程動態調整財政預算。其二，地方政府既有責任，也有動力加大投入。未來老年人將成為重要的人力資源，④隨遷老年人更是區域間人口爭奪的著力點。在避免“福利競賽”的前提下，可以激勵地方增加財政投入以適度提高保障水平。其三，應整合現有財政資源，取消當前繳費階段的各級財政補貼，統籌轉入當期待遇發放，以提高保障水平。

三、保基本與可負擔的平衡：財務可持續性的預測

作為一種社會福利的居民養老保險制度，以兜住生存風險為基本原則，在當前人口與經濟快速轉變階段，究竟能否實現福利水平保基本與財政可負擔之間的平衡，有必要進行測算評估。鑒于其“保險”屬性被剝離，財務可持續性的測算過程更加簡潔，測算結果的不確定性相對更小。

１．預測方案

居民養老保險與戶籍制度緊密掛鉤，制度覆蓋群體相對穩定，主要變動在于居民保險與職工保險之間的轉換。根據歷年《中國統計年鑒》數據計算可知，我國６０歲及以上人口中領取居民養老保險待遇的人數占比從２０１３年的６８％下降至２０２２年的５９％，年均降低１個百分點。延續這一下降態勢，低、中、高方案分別假設每年下降１．５個百分點、１．０個百分點、０．５個百分點。預測顯示（見圖５），低、中、高方案居民養老保險待遇領取人數分別在２０３０年、２０３３年、２０３５年達峰，峰值人數分別為１７７６２萬人、１９５４６萬人、２２００６萬人，此后均進入下降通道，在不考慮養老金待遇調整情況下，居民養老保險給付壓力將逐漸減輕。目前居民養老金待遇水平偏低，尚未發揮其應有的保基本功能，未來財務可持續性壓力主要來自養老金待遇調整。

制度要實現其“保基本”的功能，需要顯著提高養老金待遇水平。２０２２年城鄉居民基本養老保險基金支出為４０４０億元，①實際領取待遇人數為１６４６４萬人，②平均養老金水平僅為２０４元／（人·月）。方案一至三分別假設居民養老金待遇保持不變、待遇年均增長３％、待遇年均增長５％，方案四假設居民養老金替代率保持在２０％，方案五假設居民養老金水平為農村最低生活保障平均標準。各方案的人均養老金待遇水平與相對于農村居民人均可支配收入的替代率存在差異（見表３）。其中，方案五的養老金替代率能夠達到３４％，可以看成一個理想目標。

２．保障水平與負擔水平

基于城鄉居民基本養老保險享受待遇人數的中方案預測，可以估算２０２２—２０３５年城鄉居民養老金支付總額及其占ＧＤＰ、財政收入的比重。在方案一至三中，居民養老金待遇在現有水平上隨經濟發展穩步增長，支付總額由２０２２年的４０４５億元分別增長為２０３５年的４７２０億元、６９３２億元、８９０１億元，支付總額占ＧＤＰ的比重維持在５‰以下，占財政收入的比重約為１４‰—２７‰，養老金支付壓力總體可控。

在原有居民養老金水平上的微調難以滿足城鄉居民的最低生存需求，養老金替代率僅為１０％左右（方案一為７％—１２％、方案二為１１％—１２％、方案三為１２％—１４％）。主要發達國家的國民養老金替代率一般在２０％左右，方案四參考這一標準，支付總額將由２０２２年的６６５３億元激增至２０３５年的１２６７７億元，占ＧＤＰ和財政收入的比重分別達到６‰和４８‰。若進一步將居民養老金設置為農村最低生活保障平均標準（方案五），替代率將提升至３４％，這與發達國家較高水平的國民養老金待遇相近（如２０２３年日本國民養老金的平均替代率為３２．４％①）。該方案能夠基本覆蓋居民食品消費支出（２０２２年全國居民人均食品消費支出為７４８１元、農村低保平均標準為６８４９元），即滿足老年人最低生存需求，這要求將目前養老金待遇至少提高兩倍左右，支付總額也將從２０２２年的１１３１６億元提升至２０３５年的２１５６２億元，支付總額占ＧＤＰ的比重約為１１‰、占財政收入的比重為６５‰（見圖６）。

四、完善籌資和待遇調整機制的對策建議

城鄉居民養老保險制度的社會福利屬性決定了公共財政在制度運行中的主體責任，但在人口與經濟轉變的關鍵階段，主要依靠公共財政進行籌資的居民養老保險體系將難以為繼，迫切需要擴展籌資渠道，籌資渠道的選擇及其優先序同樣也要考慮制度的社會福利屬性。

１．擴展籌資渠道

城鄉居民基本養老保險制度的“福利”屬性決定了公共財政將長期承擔主要的籌資責任，但未來潛在經濟增長放緩、財政剛性約束增強，加之養老需求激增，必須尋求公共財政之外的籌資渠道，以緩沖養老金支付壓力。遵循權益對等與公平原則，新增籌資渠道應該優先選擇具有國民權益屬性的公共資源，即體現“取之于民、用之于民”的理念。可行的政策工具包括以下幾方面：

一是劃撥國有資本專項用于居民養老保險。國有企業屬全民所有，其收益用于全體城鄉居民的養老保障無可非議。① 建議將劃轉國有資本充實社保基金的舉措從職工養老保險擴展到居民養老保險，進一步擴大國有資本的劃撥范圍，由目前的９３家央企擴展至所有央企和地方國有企業，將劃轉國有資本覆蓋面②逐步提高到５０％，國有股權劃轉比例從目前的１０％提高到２０％，并研究確定用于居民養老保險的比重。

二是從全國社保儲備基金中設立居民養老保險賬戶。目前社保儲備基金尚未啟用，也未公布明確的觸發啟動方案，僅原則上提出用于彌補老齡化高峰時期的社會保障需要。社保儲備基金作為國家重要的戰略儲備，理應保障全體城鄉居民。建議在社保儲備基金中明確用于居民養老保險的比重，進一步通過彩票公益金、國有資本分紅、中央財政預算撥款等途徑擴大儲備基金規模，尤其彩票公益金劃轉比例可以大幅提高。應盡快研究制定社保儲備基金觸發啟動方案，發揮緩沖養老金支付風險的功能。

三是探索可行的新稅種以補充養老保障資源。新技術革命時代經濟與就業方式發生深刻變化，財稅與社保制度也要順應新時代變革，“數字稅”“機器人稅”等新稅種雖尚存爭議，卻是大勢所趨。中國在相關領域處于引領地位，建議加快新稅種研究并適時啟動。遵循共享發展理念，新增稅收資源應主要用于全體城鄉居民基本養老保障與收入補償，發揮類似于“全民基本收入（ｕｎｉｖｅｒｓａｌｂａｓｉｃｉｎｃｏｍｅ，ＵＢＩ）”的功能。③

四是鼓勵地方財政擴大養老資源配置。從財權與事權的關系和現行激勵機制來看，中央財政在普惠性的社會福利中承擔著主體責任，但長期來看也將難堪重負，有必要最大程度上激勵地方政府優化資源配置。建議通過優化激勵機制、強化制度約束等舉措，引導地方政府將地方稅、共享稅的預算支出更多用于居民養老保障，從土地出讓金中劃撥一定比例擴充居民養老保險基金，在未來房產稅設計中考慮其養老保障功能，支持有支付困難的地方政府發行應急性的養老保障專項債券。

２．優化調整機制

職工養老保險的調整機制既需要考慮繳費籌資階段，又需要重視待遇發放階段，遵循精算平衡原則。相比之下，居民養老保險的調整機制中唯一重要的就是待遇調整，機制設計應遵循幾方面原則：一是動態且靈活，機制意味著自動觸發、不是相機決策，調整是常態、但并非無序；二是理性且有邏輯，調整規則全國統一且建立在嚴謹的理論之上，不取決于利益相關者的主觀感受與社會輿論，長期來看待遇水平既能增長、也允許年度間下降；三是明確且可預期，調整方案應盡可能簡潔，普通居民可以理解，從而產生良好的預期；四是適度且有底線，即盡力而為、量力而行，在現有資源約束下最大程度兜住民生風險，提高保障水平。

居民養老保險待遇調整機制應與勞動力市場指標脫鉤。待遇水平的調整不宜參考社會平均工資水平，工資指標面向勞動力市場群體，僅適用于城鎮職工基本養老保險調整機制；也不宜直接參考居民總體消費水平，這是因為老年人與年輕人、就業群體的消費結構存在較大差異；此外，調整后的居民養老保險待遇調整也不必考慮參保（繳費）年限、年齡等因素。

待遇調整機制主要參考居民收支的兩個指標，形成兩種方案。一是以城鄉居民人均可支配收入實際增長率（扣除物價因素）作為主要依據。這一指標通常不低于ＧＤＰ增長率，確保了老年人養老保障水平與經濟社會發展基本同步。考慮到老年人已經退出勞動力市場，即不工作的人與工作的人同等分享了經濟發展成果，這一方案可以理解為慷慨的“高方案”。二是以城鄉居民人均食品消費支出名義增長率（包含物價因素）作為主要依據。由于食品消費的需求彈性較低，根據國家統計局發布的數據，２０２２年我國恩格爾系數已經下降到３０％左右，①食品消費支出增長率通常低于總體消費支出增長率，同時食品消費對于物價反應敏感，選擇名義增長率更為妥當。這一方案旨在滿足老年人基本生存需求，確保其生活水平不降低，可以理解為穩妥的“基準方案”。

３．盤活存量資源

在未來較長時期內，經濟增長放緩、增量資源收縮是一個總體趨勢，積極盤活存量資源、提高資源使用效率既務實可行、也勢在必行。綜合觀察目前社會保險體系的運行現狀，未來至少可以在以下幾個方面有所作為：一是經辦管理數字化，將節省的管理成本轉化為養老基金。依托中國信息化與數字技術優勢，老年人的基礎信息、養老保障的待遇資格確認與待遇發放完全有條件實現信息化、自動化、一體化處理，②各級養老保險經辦機構可以大幅度精簡合并，經辦人員、協辦人員可以轉移到其他公共服務領域。二是推動相關部門機構改革，優化社會保障管理職責劃分。社會保險與社會福利的屬性不同、職能不同，在組織管理體系上也有必要清晰界定職責。城鄉居民基本養老保險從社會保險中剝離出去后，不再需要保險經辦管理與精算業務，在職能管理上可以歸屬老年福利主管部門。不同于需要瞄準特定群體、開展收入核算與監督管理的低保制度，普惠制、全覆蓋的老年福利在管理費用上可以大幅收縮。③ 三是挖掘可利用的閑置公共資源補充養老金體系。城鎮化進程中農民流向城市，農村農房和宅基地越來越多地處于閑置或半閑置狀態，一些城市尤其是城郊房地產過度開發形成了一批“爛尾樓”、閑置產業園和土地等，這類閑置資源通過適當的方式盤活，可以將增值收益注入養老金體系，讓全體居民分享國有和集體資產收益。

總之，一項制度改革的成敗關鍵取決于內外兩方面：一是理順理論邏輯、抓住關鍵矛盾，二是破除利益壁壘、實施頂層設計。城鄉居民基本養老保險制度的核心問題源于制度設計之初，混合了社會保險與社會福利的雙重功能，制度慣性使得調整成本越來越大，一個可行的選擇是將其納入新時代社會保障體系整體改革方案之中。

作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所

責任編輯：牛澤東