基層社會穩(wěn)定風(fēng)險防范困境與對策研究

摘要：基層治理是社會治理的關(guān)鍵支撐、是國家治理的重要基石、是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。基層是國家社會風(fēng)險防范體系的“神經(jīng)末梢”，也是做好社會風(fēng)險防范工作的重要基石。當(dāng)前，我國各類突發(fā)事件屢見不鮮，社會風(fēng)險防范任務(wù)繁重。為有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，在發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢的同時，必須積極推進(jìn)基層社會風(fēng)險防范體系建設(shè)，筑牢社會風(fēng)險防范的基層防線，夯實社會風(fēng)險防范的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：基層；社會穩(wěn)定風(fēng)險防范；對策研究

引言

基層社會治理屬于國家治理體系的基礎(chǔ)組成部分，對維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要的意義。防范化解重大風(fēng)險的最好辦法和最優(yōu)選擇就是將風(fēng)險防范在基層，將問題化解于未然。積極構(gòu)建具有中國社會特色的基層社會穩(wěn)定風(fēng)險防范體系，可以最大限度地降低各類風(fēng)險發(fā)生的概率，最大限度地減少風(fēng)險造成的損失。

我國一直重視基層工作，“基層”理念始終貫穿于國家行政管理理念和實踐中，進(jìn)一步改革基層工作的理念、強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作、優(yōu)化基層工作環(huán)境。通過近年來的管理實踐，群眾基礎(chǔ)明顯改善，基層基礎(chǔ)得到鞏固，基層社會各項管理取得了很大的進(jìn)步，為社會穩(wěn)定和發(fā)展提供著最強(qiáng)有力的支撐。

一、基層社會穩(wěn)定風(fēng)險防范的困境

基層作為社會風(fēng)險防范工作的主戰(zhàn)場，是社會風(fēng)險防范工作中的重中之重，面對工作內(nèi)容雜、工作標(biāo)準(zhǔn)高、群眾需求等多方面的壓力，“上頭千根線，下面一根針”的基層在社會風(fēng)險防范方面也存在種種問題，值得思考。

（一）社會穩(wěn)定風(fēng)險防范理念滯后

當(dāng)前，部分基層社區(qū)風(fēng)險防范工作模式主要還是一種經(jīng)驗管理模式：社區(qū)風(fēng)險防控的效果在很大程度上取決于基層干部的個人認(rèn)識、經(jīng)驗和能力，基層社區(qū)風(fēng)險防范工作在一定程度上存在低水平重復(fù)的問題。這種管理制度過于依靠“人”的力量和作用，規(guī)范性、程序性和穩(wěn)定性嚴(yán)重不足，而“人”的管理本身就有較強(qiáng)的風(fēng)險性，給風(fēng)險防范帶來了更多的不確定因素。

（二）社會風(fēng)險防范組織機(jī)構(gòu)不健全

2018年應(yīng)急管理部成立以后，從上到下開始逐級設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。我國的應(yīng)急管理、風(fēng)險防范體制建設(shè)有了長足的發(fā)展和進(jìn)步。但是在基層，應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)構(gòu)改革還在推進(jìn)、磨合階段，部分地區(qū)尚未建立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的一些社會風(fēng)險防范工作多由掛靠在行政辦公室或其他人員兼職負(fù)責(zé)，通常會采用一套班子多套牌子來解決與上級機(jī)構(gòu)的匹配問題。在社會風(fēng)險出現(xiàn)或突發(fā)事件發(fā)生后，仍然需要成立臨時性的組織機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)工作。

社會風(fēng)險防范工作到基層沒有了著力點，風(fēng)險隱患排查、預(yù)案編制、應(yīng)急演練、宣傳教育等大量基礎(chǔ)性社會風(fēng)險防范工作在基層得不到有效落實。組織結(jié)構(gòu)不完善，在很大程度上影響了基層社會風(fēng)險防范工作的有效開展。

（三）基層社會風(fēng)險防范制度化規(guī)范化水平不高

長期以來，基層承擔(dān)著綜治維穩(wěn)、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、平安建設(shè)、安全監(jiān)管、應(yīng)急管理、公共服務(wù)等職能，是基層安全風(fēng)險治理的主體。但是，傳統(tǒng)的社會風(fēng)險防范和應(yīng)當(dāng)對中，遵循的是行政職能劃分中的“條塊”，習(xí)慣于按照有限信息和上級命令進(jìn)行簡單的問題處置，手段單一，所謂的社會風(fēng)險防范落到實處就是簡單的“督導(dǎo)檢查”或“整治整頓”。職能劃分不清，導(dǎo)致基層社會穩(wěn)定風(fēng)險防范目的性不強(qiáng)，資源碎片化、工作方法單一，風(fēng)險防范流于形式。

從風(fēng)險防范和應(yīng)對實際而言，不切實際情況 “一刀切”式管理模式“常態(tài)化”使用的情況仍有出現(xiàn)，強(qiáng)制有余，科學(xué)不足；行政指導(dǎo)與行政強(qiáng)制不分，工作方法簡單粗暴，出現(xiàn)問題后以“罰”代管等現(xiàn)象也屢有出現(xiàn)。考核評價上采取“上級評價下級，下級評價下下級，以此類推”考核體系，痕跡管理、表格化管理問題嚴(yán)重，導(dǎo)致基層工作主動性不足，被動應(yīng)對現(xiàn)象突出。

（四）基層治理服務(wù)欠缺，智能化程度不足

社區(qū)服務(wù)能力的薄弱，仍然依賴人力。基層服務(wù)是以政府為主體提供的公共服務(wù)，各項服務(wù)工作仍然以老年人、困難群眾等特殊群體為主，直接面向全體居民的服務(wù)不多，尤其是在居民最希望社區(qū)提供的服務(wù)如醫(yī)療保健服務(wù)、社區(qū)治安服務(wù)、便民利民服務(wù)、老年人服務(wù)和勞動就業(yè)服務(wù)等方面尤為凸顯。

科技力量不足，信息化智能化作用不明顯。不少基層管理者在布置工作時仍然習(xí)慣開會發(fā)文，仍需大量留痕資料，風(fēng)險防控仍是單純依靠人海戰(zhàn)術(shù)；大數(shù)據(jù)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)姆e累，卻“秘而不宣”“藏而不露”，仍要求基層手工填表留痕，暴露了基層智慧治理能力的欠缺。

（五）未能充分發(fā)揮社會力量作用，群眾風(fēng)險防范能力薄弱

聯(lián)防聯(lián)控、群防群治既是我國制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)，也是應(yīng)對風(fēng)險的關(guān)鍵。不愿向社會力量借力，不會與社會力量合力，是當(dāng)下基層治理中一個較為普遍的問題。社區(qū)組織行政化嚴(yán)重，社區(qū)干部事多人少，且忙于應(yīng)對上級派下來的各項任務(wù)，平日與社區(qū)居民不熟悉，社區(qū)干部缺少動員力和組織力，形成“組織號召動員，群眾響應(yīng)不足”的尷尬局面。志愿者大多是臨時加入，熱情有一腔，專業(yè)能力卻不足，多數(shù)只能做一些輔助性的工作。顯然這不應(yīng)該是整合社會力量長效的、可靠的機(jī)制。

（六）信息意識不強(qiáng)，信息傳遞和發(fā)布工作滯后

1.社區(qū)接收的信息渠道過多，真假難辨

基層接收到的行政指令或者決策建議來源很廣，準(zhǔn)確信息與不準(zhǔn)確信息、真實信息與虛假信息混雜，在具體落實各項措施時會出現(xiàn)決策的失誤，不僅浪費(fèi)社會資源，也容易使群眾產(chǎn)生懷疑心理。

2.信息發(fā)布工作不到位

基層社區(qū)對于信息發(fā)布工作仍然處于被動聽指揮的狀態(tài)。搶占輿論高地的意識不足，在群眾看來就呈現(xiàn)一種“全世界都知道了，官方還沒有發(fā)聲”的狀態(tài)。暴露出基層信息發(fā)布意識不足，同時也容易喪失最好的輿論時機(jī)。

二、加強(qiáng)基層體制機(jī)制建設(shè)，提升基層社會穩(wěn)定風(fēng)險防范能力

隨著社會市域治理的進(jìn)一步發(fā)展和完善，我國在城市治理上形成了更加成熟的理念，強(qiáng)調(diào)要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識。科學(xué)的社區(qū)建設(shè)既需要物理空間的資源支撐，也需要利用和發(fā)揮這些資源的社會空間條件與制度要素，要從體制機(jī)制建設(shè)的各環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌[1]。

（一）更新理念，從思想上重視基層社會風(fēng)險防范工作

基層社會風(fēng)險防范工作的最大問題是，我國行政管理是自上而下的管理體系，各項措施的制定執(zhí)行都是上層向下層的傳遞。這種自上而下的模式在準(zhǔn)確判斷形勢、總體把握社會狀態(tài)、更好地調(diào)動社會資源等風(fēng)險事件處置的過程中，天然能夠產(chǎn)生很好的效果，但是社會風(fēng)險的最直接的觸角卻是在基層，能夠感觸社會最細(xì)微風(fēng)險的也是基層。因此，基層在對社會風(fēng)險的預(yù)判預(yù)警、快速反應(yīng)以及針對性防范等方面有著天然的優(yōu)勢。從社會風(fēng)險防范的角度而言，必須更新和轉(zhuǎn)變管理理念，重視基層在社會風(fēng)險防范中的重要作用，重視社會基層的風(fēng)險防范工作。切實轉(zhuǎn)變“一切等上級安排”的被動工作理念，變“一切由自己防范”的主動工作模式。將更多的精力放在基層風(fēng)險防范上，將社會風(fēng)險防范的各類工作從被動應(yīng)對向主動防范轉(zhuǎn)變。

（二）加強(qiáng)基層干部隊伍建設(shè)，構(gòu)建有力的防控組織

從下大力氣解決形式主義、官僚主義問題，切實落實基層減負(fù)，把干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，讓基層干部騰出精力和時間扎扎實實地做好本職工作，才能更好地做好基層社會風(fēng)險防范工作。

“減負(fù)”不減服務(wù)，在基層減負(fù)常態(tài)化工作中，減負(fù)不是減責(zé)任，而是讓村干部從形式主義和紛繁的瑣事中跳出來，把時間投入到為人民群眾辦實事、做好社會穩(wěn)定風(fēng)險防范工作上。將日常社區(qū)治理、網(wǎng)格化管理等工作與社會風(fēng)險防范工作相結(jié)合，梳理基層社會管理者和轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、群眾基層組織之間的關(guān)系，形成信息流通順暢、職能任務(wù)銜接、常態(tài)治理與非常態(tài)社會風(fēng)險防范并重的基礎(chǔ)社會治理體系。

在社區(qū)治理中倡導(dǎo)主體參與“關(guān)口前移”“社區(qū)的事讓居民說了算”。要廣泛發(fā)動群眾，依靠群眾，整合資源，統(tǒng)籌力量，切實加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)，從源頭上防范化解群眾身邊的安全風(fēng)險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前，筑牢防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的人民防線[2]。

（三）切實為基層減負(fù)，針對性破解基層工作“權(quán)小責(zé)大”問題

加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。建立社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，轄區(qū)單位、新興組織共同參與的基層社區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，通過各部門協(xié)調(diào)配合形成合力為基層“賦權(quán)增能”[3]，使基層能夠在社會風(fēng)險防范中真正履行職責(zé)任務(wù)，做好各項工作。通過合并智能職責(zé)相似的部門，形成權(quán)責(zé)一致的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；協(xié)調(diào)各方人員，為基層充實力量。

統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核，堅持“多察績，少找茬”，著力解決過度留痕問題，最大限度減少一般性督查檢查考核事項。針對基層風(fēng)險防范工作中的常態(tài)化工作，“一事一審”進(jìn)行全流程管理，對經(jīng)審批開展的，堅持跟蹤了解執(zhí)行情況，確保執(zhí)行到位不走樣。

堅持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合，制定基層社會風(fēng)險防范工作中的容錯糾錯辦法，實事求是、依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)、慎重問責(zé)，防止問責(zé)不力和問責(zé)泛化簡單化等問題[4]；給予基層一定的風(fēng)險識別和預(yù)警權(quán)限的同時，從制度上給予一定的寬容度，除故意和重大過失外，允許在一定范圍內(nèi)對風(fēng)險的誤判誤報，確保基層預(yù)警第一線的風(fēng)險敏感度和預(yù)警工作積極性。

（四）理順基層各部門單位職責(zé)任務(wù)

理清橫向縱向工作關(guān)系，健全各部門職責(zé)權(quán)限，建立全覆蓋，橫向到邊、到所有行業(yè)的橫向縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)重大突發(fā)公共事件響應(yīng)全覆蓋、指揮調(diào)度全覆蓋、無死角，實現(xiàn)信息共享、資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)。根據(jù)基層具體情況，制度設(shè)計需考慮差異性，更強(qiáng)調(diào)自下而上的創(chuàng)新。制度設(shè)計更加重視基層創(chuàng)新成果的運(yùn)用，更加注意激發(fā)基層的創(chuàng)造性，并不刻意強(qiáng)調(diào)“自上而下”的制度約束，而是更加重視“自下而上”符合人們利益、基于公眾意愿的各種正式或非正式的制度安排。

理順基層社區(qū)和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，全面理清各類群眾組織承擔(dān)事項，從體制機(jī)制上探索解決方案，明確風(fēng)險防范過程中各自的權(quán)限任務(wù)和協(xié)調(diào)事宜，既能做到主體清晰明確，又能調(diào)動社會力量參與社會風(fēng)險防范。

（五）運(yùn)用法治思維和法治方式

在法治軌道上做好社會風(fēng)險防范是做好各項工作的前提和基礎(chǔ)。基層所面對的社會風(fēng)險外在表現(xiàn)形式形形色色，法治體系無法確保能完全地涵蓋全部。尤其是在社會風(fēng)險發(fā)展為突發(fā)事件的情況下，各項應(yīng)對多，表現(xiàn)為應(yīng)激性、集權(quán)性、強(qiáng)制性，此時更需要堅持運(yùn)用法治思維和法治方式，來確保社會風(fēng)險防范的規(guī)范化，確保在社會風(fēng)險防范中既能落實各項措施手段，也能保障基本人權(quán)。

（六）建立健全基層社會風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

完善的管理機(jī)制能確保管理組織整合資源，聚焦目標(biāo)，有效開展社會風(fēng)險防范工作，基層社會風(fēng)險防范過程中，由下而上建立風(fēng)險預(yù)警預(yù)判的機(jī)制體制。

基層社會風(fēng)險防范機(jī)構(gòu)應(yīng)該結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化管理，組織動員社會力量，廣泛發(fā)動群眾，定期開展風(fēng)險評估和隱患排查，制定脆弱人群清單、繪制基層災(zāi)害風(fēng)險地圖，開展綜合性風(fēng)險治理工作。通過推進(jìn)落實基層網(wǎng)格化管理，建立基層風(fēng)險預(yù)警的“吹哨人”制度。密切聯(lián)系群眾，增強(qiáng)風(fēng)險評估預(yù)警意識，將群眾反映強(qiáng)烈的問題化解在一線、化解在基層，確保社會穩(wěn)定；充分利用高科技智能化手段，確保各類安全風(fēng)險和災(zāi)難預(yù)警第一時間覆蓋全體居民，做好風(fēng)險預(yù)警的“烽火臺”。

（七）依靠群眾

社區(qū)建設(shè)必須堅持以人民為中心，探索通過多種形式的活動和服務(wù)，提升居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和參與感，凝聚居民守護(hù)家園的共同意志和品格。通過政府搭建的平臺，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，使社區(qū)居民能夠自覺地參與到信息共享、資源調(diào)配、互幫互助中來，由此形成社區(qū)居民共同體意識和社區(qū)黏性。

（八）運(yùn)用新興技術(shù)提升社區(qū)風(fēng)險防范能力

在智能化、數(shù)智化發(fā)展的今天，基層社會治理需要符合“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[5]。 加強(qiáng)科技的支撐作用，更好地利用好區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，不僅是實現(xiàn)治理創(chuàng)新的重要途徑，也是更好處理應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜多變的社會問題的重要手段。新興技術(shù)的迭代與發(fā)展為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多機(jī)遇，以信息化推進(jìn)社會風(fēng)險防范現(xiàn)代化是未來社區(qū)建設(shè)適應(yīng)信息化發(fā)展的大勢。

結(jié)語

加強(qiáng)基層社會治理是防范化解風(fēng)險的重要內(nèi)容，要把社會治理的重心落到基層，堅持法治與德治結(jié)合，通過體制機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮社會力量，協(xié)調(diào)多方資源，發(fā)揮綜合優(yōu)勢，做好災(zāi)害預(yù)警、安全防范和矛盾糾紛化解等多方面的工作，把問題解決在基層，不斷提高防范化解重大風(fēng)險能力和水平。

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