選舉制度是人民當家作主的實現途徑

全國人民代表大會成立70周年，也是現行選舉法頒布45周年。回溯選舉法的制定和修正歷程，以及不斷完善的人大代表選舉原則，對于新時代堅持和完善人民代表大會制度，踐行和發展全過程人民民主，具有十分重要的現實意義。

選舉法的兩次制定及七次修正

1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平召開。其間9月29日會議通過的具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》（簡稱《共同綱領》）第十二條明確：“各級人民代表大會由人民用普選方法產生之。”

1952年，中共中央根據《共同綱領》的精神和國內外形勢，及時提出了召開各級人民代表大會和起草憲法、選舉法等法律的建議，得到了各方面的廣泛贊同。中央人民政府委員會成立憲法和選舉法起草委員會，廣泛征求意見。

1953年2月11日，中央人民政府委員會第二十二次會議通過了新中國第一部選舉法——《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》（簡稱“第一部選舉法”）。鄧小平同志在草案說明中指出：“在選舉法草案中，貫穿著一個總的精神，就是根據中國當前的具體情況，規定一個真正民主的選舉制度。”

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，我國進入到改革開放和社會主義現代化建設新時期，我國的人大代表選舉制度得到了進一步確立和完善。1979年7月，五屆全國人大二次會議重新制定通過了現行《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（簡稱“現行選舉法”或“第二部選舉法”“選舉法”）。改革開放和社會主義現代化建設新時期，選舉法歷經了五次修正，分別是1982年、1986年、1995年、2004年、2010年。

2012年11月，黨的十八大召開，標志著我國進入中國特色社會主義新時代。2015年6月22日，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》。隨后，8月29日十二屆全國人大常委會第十六次會議就作出了關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，對“人大三法”進行了修正，及時貫徹落實了中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見文件精神，這是對選舉法進行的第六次修正。

2019年10月，黨的十九屆四中全會召開并通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。會議強調，“必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”決定要求“適當增加基層人大代表數量”。為貫徹黨的十九屆四中全會精神，將其落實到即將展開的新一輪自下而上的各級人大代表換屆選舉之中，2020年10月，十三屆全國人大常委會第二十二次會議對選舉法進行了第七次修正。

選舉法所確立的代表選舉原則

（一）黨的領導原則。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。” 2018年憲法第五次修正，進一步將“中國共產黨領導”明確寫入憲法條款。在憲法第一章總綱第一條第二款中增寫了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這一重要表述，進一步明確重申了中國共產黨領導的憲法地位。2019年1月31日，中共中央出臺《關于加強黨的政治建設的意見》進一步明確：“貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。”2020年10月，十三屆全國人大常委會第二十二次會議對選舉法進行第七次修正時，特別將“堅持中國共產黨的領導，堅持充分發揚民主，堅持嚴格依法辦事”（第二條之規定）寫入選舉法總則，作為人大代表選舉的首要原則。

（二）普遍選舉原則。無論是1953年出臺的第一部選舉法、1954年頒布施行的憲法，還是1979年重新出臺的現行選舉法、1982年重新頒布施行的現行憲法，都有條款明確規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”（憲法第三十四條和選舉法第四條之規定）簡而言之，只要沒有被剝奪政治權利的年滿18周歲的中國公民，都有選舉權和被選舉權。這就是普遍選舉原則，也稱選舉權的普遍享有原則。

普遍選舉原則也有法定例外情形。除依法被剝奪政治權利的人外，選舉法還特別規定：“精神病患者不能行使選舉權利的，經選舉委員會確認，不列入選民名單。”（第二十七條第二款之規定）直選代表的若干規定還補充明確了因嚴重刑事犯罪案被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權利。當然，這只是極少數中的少數。

普遍選舉原則就是要保障選舉權的普遍享有。人大代表直接選舉的實踐中，要特別注重保障流動人口選舉權的實現。一方面要注重依法方便流動人口選民登記，絕對不能遺漏；另一方面要注重依法方便流動人口選民的委托投票。

普遍選舉原則，不僅僅體現在選舉權的普遍享有上，還要體現在選舉權的自由行使上。2010年選舉法第五次修正時，新增條款規定：“任何組織或者個人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權。”（第三十六條之規定）

（三）平等選舉原則。這個原則包含兩個方面含義：一是一人一票原則；二是同票同權原則。一人一票原則是我國人大代表選舉制度建立之初就明確規定的，即：“每一選民在一次選舉中只有一個投票權。”（選舉法第五條之規定）同票同權原則是在人大代表選舉實踐中不斷完善的，即：代表名額分配按農村與城市每一代表所代表的人口數，由起初的8∶1、5∶1、4∶1，到2010年選舉法第五次修正時，統一規定每一代表所代表的人口數相等（1∶1），并保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表。

平等選舉原則不僅要體現在投票選舉權上，也要體現在被選舉權上。一方面選舉權和被選舉權是平等享有，有選舉權即有被選舉權；另一方面，被選舉權不能重復享有。2010年選舉法第五次修正時，特別新增條款明確：“公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關系的行政區域的人民代表大會代表。”（第四十八條之規定）

（四）廣泛選舉原則，即代表廣泛性原則。一是保障少數民族的代表性。選舉法一開始就單列專章（第五章）對各少數民族的人大代表選舉在名額分配等方面予以傾斜（第十二條），并明確了全國和地方各級人大代表中，人口特少的民族也應該有人大代表（第十五條、第十八條之規定）。二是保障代表結構的廣泛性。1982年選舉法第一次修正時，增加規定：“全國人民代表大會和歸僑人數較多地區的地方人民代表大會，應當有適當名額的歸僑代表。”1995年選舉法第三次修正時，又新增條款規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表中，應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”2010年選舉法第五次修正時，進一步補充規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表。”

（五）逐級選舉原則，即直接選舉與間接選舉相結合原則。一是基層直接選舉，即劃分選區登記選民按選區投票選舉人大代表；二是縣級以上各級人大代表投票間接選舉上一級人大代表。1953年出臺的第一部選舉法，并沒有將縣、自治縣納入直接選舉的范疇，而1979年出臺的現行選舉法將縣、自治縣納入直接選舉的范疇，即縣（自治縣、不設區的市、市轄區）鄉（民族鄉、鎮）兩級人大代表均由選民直接選舉產生。

逐級選舉原則，不僅僅是縣級以上各級人大代表選舉上一級人大代表，而且要體現在全國“一盤棋”的人大代表逐級選舉。1993年現行憲法第二次修正時，縣一級國家機關任期由原來的三年調整為五年（第九十八條），實現了縣級以上各級國家機關任期的一致性。2004年憲法第四次修正，將鄉鎮一級國家機關的任期由原來的三年也統一調整為五年，實現了各級國家機關任期的一致性。從2006年開始，全國“一盤棋”實現了縣鄉兩級人大代表同步換屆直接選舉。之后，又逐步調整形成了全國和省、市三級人大換屆自下而上逐級間接選舉產生上一級人大代表的全國“一盤棋”制度。

（六）差額選舉原則。差額選舉是選舉的應有之義，是民主選舉的必然要求。1979年出臺的現行選舉法，即規定了我國各級人大代表實行差額選舉。選舉法一開始規定的直接選舉的差額是二分之一至一倍，間接選舉的差額是五分之一至一倍。1986年選舉法第二次修正時，將直接選舉的差額縮小到三分之一至一倍（現選舉法第三十一條第二款之規定）。

差額選舉原則有利于保障選民或代表聯名推薦代表候選人權利的實現。2010年選舉法第五次修正時，新增了限額推薦條款，即“各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦的代表候選人的人數，每一選民或者代表參加聯名推薦的代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額”。也就是說，沒有選民或代表依法聯名，無法進行差額選舉，依法保障了選民或代表的法定聯名推薦代表候選人權利。

（七）秘密選舉原則，即無記名投票原則。1953年出臺的第一部選舉法就規定了各級人大代表選舉采用無記名投票方法。1979年出臺的現行選舉法，一開始就明確規定各級人大代表選舉“一律采用無記名投票的方法”。2010年選舉法第五次修正時，進一步明確規定“選舉時應當設有秘密寫票處”（現選舉法第四十條之規定）。

設立秘密寫票處，并采用無記名方式寫票、投票，可以消除寫票、投票人的顧慮，能夠最大限度地保障選舉人的自由選擇權，讓選舉結果更加真實可信。

2021年11月5日，習近平總書記在參加北京市區人大代表換屆選舉投票時指出，選舉人大代表是人民代表大會制度的基礎，是人民當家作主的重要體現。回溯新中國成立后選舉法的兩次制定和七次修改歷程，我國的人大代表選舉制度得到不斷完善，尤其是進入新時代，選舉法所確立的各級人大代表選舉原則，在發展全過程人民民主的實踐中，得到了進一步確立和完善。在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，我國的人大代表選舉制度為堅持和完善人民代表大會制度打下了更加堅實的基礎，已成為現代民主選舉制度的典范，是人民當家作主的實現途徑。