宜興市創新基層人大履職機制的探索

內容摘要：宜興市人大及其常委會探索建立的“三項機制”，即鎮民生實事項目人大代表票決制、鎮年度環保專項報告制度、副鎮長向鎮人代會述職制度，一定程度上解決了在我國普遍存在的鎮人大法定職能發揮不到位的問題，提升了基層人大的履職水平。

關鍵詞：基層人大；履職機制；制度創新

江蘇宜興市人大及其常委會從2017年底開始在全市13個鎮逐步推動鎮人大“三項機制”的實施，以解決基層人大代表履職過程中所存在的突出問題，取得了較好的成效。“三項機制”包括鎮民生實事項目人大代表票決制、鎮年度環保專項報告制度、副鎮長向鎮人代會述職制度。

一、“三項機制”的實踐做法

（一）“鎮民生實事項目人大代表票決制”的制度設計

法律法規賦予鎮人大重大事項決定權，但只是宏觀上的描述，未能明確重大事項的具體范圍，客觀上不利于鎮人大對重大事項決定權的運用。為此，宜興市人大常委會首先明確，鎮民生實事項目是指鎮政府負責實施的公共投資項目，對全鎮或本鎮某一區域具有普惠性、公益性，社會效益相對突出，一般在本年度可以完成的項目。而鎮民生實事項目人大代表票決制，則是讓鎮民生實事項目充分聽取以鎮人大代表為主體的社會各界意見建議，經鎮人代會審議通過，由鎮政府負責組織實施，并接受鎮人大代表和人民群眾監督。

整個過程分為三個步驟，首先，是人代會前開展項目的征集和初選。在年初鎮人代會召開前3個月，通過走訪座談、組織聽證、調查問卷、網絡征集等形式，篩選整合形成一定數量的可行性民生實事初步候選項目。并召開鎮人大代表參加的座談會或民主懇談會，經代表討論確定民生實事候選項目，提交鎮人代會差額票決。其次，在人代會時進行項目的票決和公布。由全體代表進行無記名差額投票，票決差額比例一般控制在20%左右，票決結果當場公布，會后向社會公開。最后，是落實項目的實施和督查。人代會結束后兩個月內，鎮政府對鎮民生實事項目進行責任分解，明確責任單位和完成時限，并通報鎮人大代表。各鎮人大以組織代表開展視察檢查、專題調研、專題詢問、績效評估等多種形式加強監督，及時整理交辦代表提出的建議、批評和意見，督促鎮政府整改。

另外，鎮政府在年中召開的鎮人代會上要專題匯報民生實事項目的進展情況，在下一年初召開的鎮人代會上要專題報告上一年度民生實事項目的完成情況和當年度候選項目情況。鎮人大可以對已完成的民生實事項目，組織代表進行滿意度測評，推進鎮政府對民生實事項目實施后的長效管理。

（二）“鎮年度環保專項報告制度”的具體內容

監督權是鄉鎮人大的重要權能之一。宜興市通過“鎮年度環保專項報告制度”，構建了具有地方特色的監督權能落實操作化機制。其中，代表性的創新就是“鎮年度環保專項報告制度”。自2019年起，宜興各鎮人大于每年中鎮人代會上，聽取鎮政府上年度環保專項工作報告。報告包括本鎮年度環境狀況和環境保護目標完成情況1，各級巡視、督查、巡查、檢查過程中涉及本鎮環保方面突出問題的整改情況等內容。會前，人大代表就報告中所涉及的相關內容開展專題視察，通過發放問卷調查、召開選民座談會等形式，圍繞生態保護和環境治理工作，公開征集人民群眾的問題和建議，并將征集的問題和建議整理匯總，反饋給鎮政府及相關部門。鎮政府及相關部門則要在報告中有針對性地回應鎮人大征集問題和建議。

在鎮人民代表大會期間，代表分組審議專項工作報告，并根據審議情況開展滿意度測評、專題詢問、代表質詢等，鎮政府領導及相關部門負責人到會回答代表提問，接受現場測評。同時，對本行政區域內的重大環境問題或者重要環保工作，鎮人代會可以適時作出決議決定。會后，鎮人大將決議決定、審議意見等以文件形式印發給鎮政府，明確辦理情況向鎮人大主席團報告的時間節點。鎮政府對相關問題逐個掛號，建立環保問題銷號制度，建立健全環保責任體系和責任清單，把壓力傳導到底、責任落實到人。各鎮人大設立人大代表重點整改項目監督小組，掛鉤跟蹤問題整改情況，確保問題整改到位。

（三）“副鎮長向鎮人代會述職制度”的工作流程

憲法和法律明確規定各級政府由人大產生、對人大負責、受人大監督，加強鎮人大對鎮政府負責同志的選后監督是落實鎮人大法定職權的應然之意。為了提升鄉鎮人大這一最顯著職能的實現水平，使鄉鎮人大履職充分，宜興市推進副鎮長向鎮人代會述職制度，健全了干部選后監督機制。

每年初，由鎮人大主席團制訂副鎮長向鎮人民代表大會報告履職情況的計劃，并報本鎮黨委和市人大常委會人事代表聯絡工作委員會。在年中鎮人民代表大會會議上，副鎮長以口頭形式報告，由鎮人民代表大會會議審議。報告的內容包括：學習貫徹憲法、法律、法規和依法行政的情況；履行工作職責，完成任內工作目標的情況；對本級人大決議決定和審議意見、建議的貫徹落實情況；對鎮人大代表提出的議案、建議、批評和意見的辦理情況等。

報告履職情況的相關工作分準備、報告、整改三個階段進行。在準備階段，由鎮人大主席團書面通知報告對象本人，報告對象撰寫履職報告送鎮人大主席團會議初審，并根據初審意見修改完善履職報告，于鎮人民代表大會召開前報鎮人大主席團。在報告階段，按照鎮人民代表大會聽取副鎮長口頭報告，鎮人民代表大會聽取鎮人大主席團相關調研情況書面報告，鎮人大代表進行分組審議，鎮人大主席團對分組審議情況整理匯總等流程依次進行。在整改階段，報告對象根據鎮人民代表大會的審議意見，在大會后一個月內向鎮人大主席團提交書面整改方案，三個月內向鎮人大主席團提交書面整改情況報告，并在下次鎮人民代表大會上書面報告整改落實情況。

二、完善優化“三項機制”的進路

近年來，通過鎮民生實事項目人大代表票決制，各鎮從255個民生實事候選項目中票決出183個項目，內容覆蓋鎮村建設、農業水利、旅游環境等各個方面，充分反映了代表的真實愿望。通過鎮年度環保專項報告制度，各鎮已推動80多個民生環保問題的有效解決。通過副鎮長向鎮人代會述職制度，全市已有32名副鎮長進行述職，部分鎮已實現副鎮長述職全覆蓋，在干部、代表中有效提升了政府組成人員由人大產生、向人大負責、受人大監督的意識。當然，“三項機制”雖然取得了一定的實效，但并沒有完全定型，還處在探索實踐的過程中，有進一步提升的空間。

（一）完善工作細節，形成系統完善的代表票決制度

在“實事項目人大代表票決制”的前期準備工作中，鎮政府及相關職能部門可以建立動態更新的民生實事項目庫，盡可能將項目的前期工作在人大代表票決之前完成，加強項目審批環節的溝通協調，確保實事項目在票決通過后能盡早落地開工。當年難以開工建設的項目不應列入本年度的候選項目，確實需要跨年度完成的項目，要詳細列出年度推進計劃，年度推進情況要在當年的政府工作報告中詳細說明。

關于候選項目的確定，要按照“黨委決策、人大決定、政府執行、公眾參與”的原則進行項目篩選，建立健全部門上報政府匯總、政府下沉征求代表意見、意見匯總上報黨委會統籌、統籌結果報送人大主席團形成候選項目的“兩上兩下”項目形成機制，兼顧好科學性、民主性、可行性，確保提交代表票決的項目既能體現黨委政府的全局考慮又能充分反映民聲民意。同時，要根據票決制的特點進一步優化項目策劃，通過合理拆分、合并同類項目等方式，避免候選項目投資額度、工作難度等方面的差異過大，引導代表按項目內容而非按投資額進行選擇，控制好項目建設的總量。另外，要適當增加票決項目數量，確保差額項目不少于兩個，使代表有更多選擇的空間，充分調動代表的履職積極性。

要完善實事項目的跟蹤監督機制，明確代表小組掛鉤跟蹤項目建設進展的要求和程序，對進度滯后的項目要組織責任部門和代表及時溝通解釋。對已經建成完工的實事項目，要督促政府建立項目運行情況績效評估機制，鎮人大要定期組織代表小組開展“回頭看”，聽取相關群眾的意見建議，并適時開展滿意度調查。

（二）提升專業水平，打造精準到位的專項報告制度

針對環保專項報告精準度不高的問題，宜興市人大常委會要發揮牽頭協調作用，監督推動生態環境監測點建設，持續增大監測點布點密度，并推動全市環保大數據系統建設，促進市鎮兩級環境監測數據的互通共享。各鎮政府也要主動加強與市職能部門的溝通銜接，及時獲取監測數據，在報告中盡量用數據說話，以最直觀的方式反映本鎮的環境狀況和環保工作成效。

同時，要加強鎮級環保專業隊伍建設，推動環保專業人才進一步向基層傾斜，定期組織環保業務培訓，并適時邀請鎮人大代表參加，切實提升基層環保工作者和人大代表的環保業務水平。可以邀請市、鎮兩級相關環保部門負責人及行業專家共同參與環保專項報告的會前調研，為代表講解說明、為政府出謀劃策，確保代表能夠提出高質量的意見建議。要認真梳理匯總代表在審議時的發言，采用清單形式逐條列出具體意見，落實好環保問題“掛號”“銷號”制度，將上年度的審議意見辦理情況作為本年度環保專項報告的一部分，切實推動人民群眾關注的環保問題得到有效解決。

（三）增強監督剛性，營造自覺接受監督的履職氛圍

針對副鎮長在一屆內變動較多的現狀，要根據鎮政府班子組成的實際情況，適當增加每次述職的人數，確保屆內全覆蓋。可以進一步擴大述職范圍，探索鎮長向人代會述職機制。同時，要進一步明確述職人員若干方面的報告內容，適當控制述職報告篇幅，并由鎮人大對述職報告嚴格把關，提高述職的針對性。可以在會前組織鎮人大主席團成員及部分人大代表，深入述職人員分管的部門、聯系的企業開展調研、聽取意見，全面真實地了解述職對象的具體情況。結合當年述職人員的分管工作，有針對性地確定人大主席團監督議題和人大代表小組活動課題，幫助代表進一步了解述職對象的工作情況。

要建立述職和審議后的民主測評制度，用切實的數據體現代表對述職人員工作的滿意度。可以在會后整理形成書面審議意見報送鎮黨委及述職人員本人，并提交市委組織部門作為干部選拔任用的重要參考。對審議意見中提出的問題，要由述職人員限期向人大主席團報告整改情況，確保各項問題整改到位。