養老保險全國統籌：差別繳費率抑或統一繳費率？

關鍵詞：養老保險；全國統籌；繳費率；基金可持續性；財政責任

一、引言

人口預期壽命提高和年齡結構變化使我國養老保險基金支付能力不斷減弱，且省際之間基金不平衡問題愈發凸顯。在2022年披露社會保險基金收入決算和支出決算的18個省份①中，僅有3個省份的企業職工基本養老保險（以下簡稱為“養老保險”） 基金征繳收入可應對支出，占比為16. 7%，而2011年這一比例為58. 1%。為貫徹落實黨中央、國務院關于實現基本養老保險全國統籌的決策部署，我國于2022年1月1日實施企業職工基本養老保險全國統籌制度，在全國范圍內實現養老保險“五統一”，即統一全國養老保險政策（包括統一繳費比例①）、統一基金收支管理制度、建立中央和地方養老保險支出責任分擔機制、統一經辦服務管理和信息系統、建立省級政府養老保險工作考核機制［1］。然而，我國養老保險繳費率一直未統一。隨著全國統籌政策的推進，在全國范圍內是繼續維持差別繳費率還是統一繳費率，是值得深入探討的問題。

封進［2］、路錦非和李姝［3］ 認為，在養老保險繳費領域內同樣存在與稅收類似的拉弗曲線。依據拉弗曲線理論，當繳費率低于某一特定值時，提高繳費率有助于增加養老保險基金收入；當繳費率高于某一特定值時，提高繳費率反而可能導致養老保險基金收入減少。本文試圖構建計量模型分析養老保險政策繳費率對實際繳費率的影響，將計量結果代入精算模型，進一步研究差別繳費率和統一繳費率對我國養老保險基金可持續性和財政責任的影響，為我國養老保險全國統籌政策的參數優化提供參考依據。

二、文獻回顧與研究假設

（一） 關于養老保險全國統籌的研究

隨著我國人口老齡化程度的加深，養老保險基金收支缺口不斷擴大［4］。養老保險撫養比從2019年的0. 337上升至2050年的0. 971，養老保險基金可持續性面臨較大壓力［5］。然而，我國養老保險尚未實現全國統籌，有必要提高統籌層次，逐步推進養老保險全國統籌，防范化解養老保險基金失衡風險［6］。養老保險全國統籌是我國特有的問題，故多數研究成果集中于國內文獻。對于養老保險全國統籌的實施路徑，一部分學者認可“一步跨越式”實現全國統籌的路徑，提出應按照ca46d13d56c8cc92e3ae611b3acdfe005b07a67d2e45be0e4a99f5e207898c3c六個步驟實現養老保險全國統籌，分別為明確繳費基數的計算口徑和繳費率、分離統籌基金與個人賬戶、固化財政補貼責任、剝離舊賬、統一監管和經辦服務體系垂直管理、在全國范圍內同步推進［7］。在養老保險全國統籌的背景下，應理順中央政府與地方政府的財權與事權［8］。另一部分學者則認可漸進式的改革路徑，提出應先實行中央調劑制度，然后逐步過渡至養老保險基金全國統收統支模式［1］。實現養老保險全國統籌的路徑應分為三步，分別為實現基金統收統支的省級統籌、按照東中西部實現養老保險區域統籌和實現全國統籌［9］。在推進養老保險全國統籌的進程中，應建立與全國統籌相適應的待遇計發方案，以減少統籌的阻力和制度轉軌成本［10-11］，統一各省份基本養老保險政策，建立垂直管理的信息系統，增強參保單位與個體間的公平性［12-13］。同時，我國需要在消除地區政策差異和養老金制度方面做好頂層設計，并建立中央政府與地方政府激勵相容的政策體系，以提高養老保險的參保激勵性［14-15］。

關于養老保險全國統籌政策的實施效果，一部分學者認為，養老保險全國統籌可以將各省份養老保險基金交由中央政府統一管理和投資，這有利于增強基金抵御風險的能力［16-17］。隨著統籌層次的提高，養老保險基金依靠全國的力量分散風險，這有利于縮小基金收支缺口［18-19］。此外，在養老保險全國統籌的背景下，實施“全面三孩”政策有利于提高養老保險基金可持續性，降低基金財政責任［20］。在養老保險基金統支環節中，選擇逐級撥付模式更能減輕財政負擔［21］。另一部分學者則認為，隨著統籌層次的提高，財政分權會誘發地方政府放松對保費征繳的監管，引發養老保險基金收支失衡的道德風險，不能顯著改善養老保險基金財務運行狀況［22-23］。

（二） 關于養老保險繳費率變動對基金可持續性和財政責任影響的研究

實現養老保險全國統籌的重要一步是統一繳費率。統一繳費率之前，各省份能在合理范圍內自主設定繳費率，為了吸引資本流入，地方政府會降低繳費率，導致繳費率“逐底競爭”問題［24］。區域間繳費率協調可以緩解繳費率“逐底競爭”問題。統一繳費率之后，各省份執行統一標準，可以實現從區域競爭走向區域協調，均衡區域負擔不平衡問題，增強基金可持續性［25］。

由于財政是否對養老保險基金承擔補貼責任取決于養老保險基金是否具備可持續性，所以養老保險基金可持續性的研究與養老保險基金財政責任的研究常交織在一起。一部分學者基于減稅降費政策，研究降低繳費率對基金可持續性的影響。毛婷［11］利用省級數據研究發現，降低繳費率將對各省份的養老保險基金可持續性帶來消極影響。劉樹楓和高碩［26］在研究降低繳費率對基金可持續性的影響中發現，降低繳費率后，養老保險基金不具有可持續性。姚金［27］通過構建精算模型發現，養老保險繳費率的降低在短期可以促進基金可持續性，在中長期則會加大基金支付壓力，引入政策干預方案才能促進基金可持續性。另一部分學者持不同的觀點，景鵬等［28］構建世代交疊模型發現，在內生增長框架下，適當降低繳費率可以減輕養老保險基金財政責任。Chen和Shang［29］認為，當繳費率下調至16%時，在剝離歷史欠賬和個人賬戶的全國統籌模式下，養老保險基金仍可在較長時期內具有較強的償付能力，由于保費征收職責轉移至稅務部門，實際繳費人數占在職參保人數的比重將提高至100%。

綜上，關于養老保險繳費率變動對基金可持續性的影響還未形成一致結論。多數文獻研究降低繳費率的影響，少有研究分析在全國統籌背景下是否應統一繳費率。考慮到廣東和浙江兩個省份執行與其他省份不同的繳費率標準，在未統一繳費率之前，這兩個省份按照差別繳費率計算基金收入。因此，本文在研究養老保險政策繳費率與實際繳費率之間的關系基礎上，選取廣東和浙江兩個省份為研究對象，以期考察繳費率的變動對養老保險基金收入和財政責任的影響。

（三） 研究假設

有學者認為，較高的政策繳費率會降低實際繳費率［30］。然而，大多數學者認為，政策繳費率與實際繳費率的關系取決于政策繳費率對做實繳費基數的作用強度［31］，兩者之間存在倒U型關系，當政策繳費率低于拐點值時，提高繳費率有助于增加養老保險基金收入；當政策繳費率高于拐點值時，提高繳費率反而會減少養老保險基金收入［2-3］。為何養老保險政策繳費率與實際繳費率之間存在倒U型關系，已有學者進行了深入探討。政策繳費率的變動直接影響著企業參保成本的變化，在面臨較低的政策繳費率時，企業參加社會保險的收益（如企業信譽、商業信用和稅收優惠等） 要高于成本（主要為勞動力成本），實際繳費率隨之提高；隨著政策繳費率的不斷提高，企業參加社會保險帶來的成本可能會超過其收益，為實現利益最大化，企業可能會采取措施降低為員工繳納的費用，從而降低企業的社保遵從度，實際繳費率隨之下降［2］。據此，本文提出如下假設：

假設：養老保險政策繳費率與實際繳費率之間存在倒U型關系。

三、研究設計

（一） 變量選取

本文因變量為企業職工基本養老保險實際繳費率，該變量用人均實際繳費額與法定繳費之比衡量，其中，人均實際繳費額為實際征繳收入與參保在職職工人數之比。自變量為企業職工基本養老保險政策繳費率。①借鑒趙仁杰和范子英［32］、曾益和姚金［33］、田影和馬海濤［34］等研究，本文選取財政收入占GDP的比重、城鎮登記失業率、上年度城鎮職工平均工資、系統老齡化程度、第三產業占比、對外開放程度、省級統籌、保費征收模式等作為控制變量。具體地，財政收入占GDP的比重用地區一般公共預算收入與地區生產總值之比衡量；城鎮登記失業率用城鎮登記失業人數與同期城鎮從業人數和登記失業人數的總和之比衡量；上年度城鎮職工平均工資用養老保險法定繳費基數衡量；系統老齡化程度用企業職工基本養老保險參保退休職工人數與參保總人數之比衡量；第三產業占比用地區第三產業生產總值與地區生產總值之比衡量；對外開放程度用地區進出口總額與地區生產總值之比衡量；若該年該省份實現省級統籌，則省級統籌賦值為1，反之為0；保費征收模式包括國家稅務機關全責征收和國家稅務機關代為征收，若該年該省份由國家稅務機關全責征收，則國家稅務機關全責征收賦值為1，反之為0；若該年該省份由國家稅務機關代為征收，則國家稅務機關代為征收賦值為1，反之為0。

（二） 模型構建

本文使用2002—2021年我國31個省份的面板數據，構建的固定效應模型如下：

Yit = β0 + β1Xit + β2X2it + β3Cit + μi + vt + δit （1）

其中，Yit 為因變量，即企業職工基本養老保險實際繳費率，i為省份，t為時間。β0 為截距項，Xit 為自變量，即企業職工基本養老保險政策繳費率，Cit 為控制變量，μi 為省份固定效應，vt為時間固定效應，δit 為隨機擾動項。

（三） 數據來源

本文數據來源于2003—2022年《中國統計年鑒》《中國勞動統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》《中國城市統計年鑒》、2012—2016年《中國養老金發展報告》和2016—2021年各省份社會保險基金收入決算等。企業職工基本養老保險實際繳費率根據實際征繳收入計算，《中國養老金發展報告》公開了2002—2015年各省份實際征繳收入數據，①2016—2021年實際征繳收入數據從各省份的社會保險基金收入決算獲得，約能獲得1/3—3/5省份的實際征繳收入數據，無法獲得實際征繳收入數據的省份，其征繳率設置為缺失值，因而本文的面板數據為非平衡面板數據。表1是本文主要變量的描述性統計結果。

四、實證結果與分析

（一） 基準回歸結果

通過逐步回歸的方法，本文實證檢驗了養老保險政策繳費率對實際繳費率的影響，基準回歸結果如表2所示。

由表2列（3） 可知，當模型中加入控制變量后，政策繳費率系數顯著為正，政策繳費率二次項系數顯著為負，表明養老保險政策繳費率與實際繳費率之間的關系類似于拉弗曲線，呈現出先上升后下降的倒U型關系，拐點值為27. 6%，①表明當政策繳費率低于拐點值時，實際繳費率會隨政策繳費率的提高而提高；當政策繳費率高于拐點值時，實際繳費率則會隨政策繳費率的提高而下降。由此，本文的假設得證。從控制變量的結果來看，系統老齡化程度和省級統籌對實際繳費率的影響為正，表明系統老齡化程度越高，在職職工面臨的撫養壓力越大，地方政府為了提高養老保險基金收入，可能會加大對養老保險的征繳力度，從而提高實際繳費率；對于實現省級統籌的地區，實際繳費率也會更高。城鎮登記失業率、上年度城鎮職工平均工資、第三產業占比和對外開放程度對實際繳費率的影響顯著為負，表明城鎮登記失業率增加，企業會面臨更多的勞動力供給，可能會降低用人成本；隨著法定繳費基數（上年度城鎮職工平均工資） 的提高，企業用工成本會增加，可能會出現“少繳漏繳”養老保險費的情況；由于第三產業主要為服務業，大部分企業規模較小，在繳納養老保險費時“逃費漏費”的概率更高；對外開放程度提高會給國內相關行業帶來沖擊，在面臨較高的政策繳費率時，企業會出現“少繳漏繳”養老保險費的情況，從而降低實際繳費率。

（二） 穩健性檢驗

為進一步檢驗基準回歸結果的穩健性，本文使用以下三種方法進行穩健性檢驗。第一，更換自變量，上述回歸結果所用自變量為政策繳費率的算術平均值，此處使用按人口數量加權平均的政策繳費率。第二，更換模型，將固定效應模型更換為混合截面模型。第三，縮小樣本，第一種方式是考慮到新冠疫情的影響，刪除2020—2021年數據；第二種方式是由于北京、浙江和山東的職工養老保險實際征繳數據以總收入替代，并非真實數據，因而刪除北京、浙江和山東的所有數據，并將數據限定在2002—2015年，該部分數據為平衡面板數據。穩健性檢驗如表3所示。由表3可知，使用以上三種方法得到的結果均顯示政策繳費率系數顯著為正，政策繳費率二次項系數顯著為負，養老保險政策繳費率與實際繳費率呈倒U型，其拐點值分別為27. 7%、27. 5%、27. 4%和27. 1%。由此可知，穩健性結果與基準回歸結果基本一致。

（三） 養老保險政策繳費率與實際繳費率的關系圖

本文對2002—2021年我國各省份的養老保險政策繳費率與實際繳費率數據進行擬合，得到養老保險政策繳費率與實際繳費率的關系如圖1所示。由圖1可知，各省份的養老保險政策繳費率與實際繳費率之間存在倒U型關系，符合拉弗曲線的特征。

五、繳費率變動對養老保險基金可持續性和財政責任影響的精算分析

本文將上述計量結果代入精算模型，模擬2024—2050年全國養老保險基金財務運行狀況，并分析差別繳費率和統一繳費率對基金可持續性和財政責任的影響。目前，廣東和浙江兩個省份的企業職工基本養老保險繳費率為23%，其余省份為24%。2022年，全國企業職工基本養老保險參保人數為50 355萬人，廣東和浙江兩個省份的參保人數分別為5 229. 21萬人和3 472. 79萬人，兩個省份的參保人數占全國參保人數的17. 3%。本文選取廣東和浙江兩個省份測算差別繳費率和統一繳費率對基金可持續性和財政責任的影響。

（一） 精算模型

⒈養老保險基金收入模型

養老保險基金收入=參保在職職工人數×法定繳費基數×政策繳費率×征繳率，計算公式如下：

其中，AIit為t年i省份養老保險基金收入（專指基金征繳收入，不包含財政補貼），j=1，2，3分別為男性、女干部、女工人。aj 和bj 分別為第j類參保職工初始參保年齡和法定退休年齡，Nit，，jx為t年i省份x歲第j類參保職工人數，-wit0 為t0 年i省份的法定繳費基數，kis 為s年i省份的法定繳費基數增長率，R1t和R2t為t年養老保險單位繳費率和個人繳費率，?it為t年i省份的養老保險征繳率，t0 為精算預測的基準年份。

⒉養老保險基金支出模型

養老保險基金支出=基礎養老金+過渡性養老金+個人賬戶養老金，計算公式如下：

其中，ACit為t年i省份的養老保險基金支出，等式右邊的第一項為基礎養老金支出，c為最大生存年齡，t - x + bj - 1為第j類參保職工退休前一年對應的年份，-wit- x + bj - 1 為t年i省份x歲的第j類參保職工基礎養老金計發基數，β為基礎養老金計發比例，gis 為s年i省份的養老金增長率①。右邊第二項為過渡性養老金支出，1998 - （t - x + aj）為視同繳費年限，λ為過渡性養老金計發比例。右邊第三項為個人賬戶養老金支出，Iit，，jx為t年i省份x歲第j類參保職工個人賬戶儲存額，mj 為第j類參保職工個人賬戶養老金計發月數。

⒊養老保險基金累計結余模型

養老保險基金當期結余=當期基金收入-當期基金支出，計算公式如下：

其中，CSit

為t年i省份的養老保險基金當期結余。

養老保險基金累計結余=基金當期結余（含利息） +上年度基金累計結余（含利息），計算公式如下：

其中，Fit

為t年i省份的養老保險基金累計結余，rt 為t年基金保值增值率（一般為銀行一年期整存整取存款利率）。

⒋養老保險基金財政責任模型

當養老保險基金累計結余出現負值，財政需要承擔補貼責任，計算公式如下：

（二） 參數設定

本文對精算模型的參數作出設定，具體內容如表4所示。

（三） 精算結果

⒈差別繳費率

目前，廣東和浙江兩個省份的企業職工基本養老保險繳費率為23%，其余省份已調整為24%。差別繳費率下的廣東和浙江養老保險基金財務運行狀況如表5所示。由表5可知，廣東養老保險基金將在2028年開始出現當期赤字，2034年開始出現累計赤字。浙江養老保險基金將在2024年出現當期赤字，2026年開始出現累計赤字。廣東和浙江作為參保人數較高的兩個省份，其繳費率變動會對養老保險基金收入和財政責任產生較大影響。

在未統一廣東和浙江的繳費率之前，差別繳費率下的全國統籌調劑資金運行狀況如表6所示。由表6可知，2024年各省份養老保險基金的當期結余之和為10 625. 778億元，當期缺口之和為6 260. 427億元，當期結余之和可彌補當期缺口之和的100%。2025年可彌補當期缺口之和的81. 7%，2042年無法彌補當期缺口之和，余缺調劑的養老保險全國統籌制度可實施至2041年，財政責任從2025年的1 746. 240億元增加至2050年的748 393. 711億元，2024—2050年累計財政責任為7 423 524. 546億元。由此可見，在差別繳費率下，養老保險基金的財政責任是不斷增加的。

⒉統一繳費率

如果將廣東和浙江兩個省份的企業職工基本養老保險繳費率統一為24%，即各省份繳費率均為24%，運用計量模型計算實際繳費率。統一繳費率下的廣東和浙江養老保險基金財務運行狀況如表7所示。由表7可知，廣東養老保險基金將在2036年開始出現當期赤字，2043年開始出現累計赤字。浙江養老保險基金將在2030年開始出現當期赤字，2034年開始出現累計赤字。相較于差別繳費率，廣東和浙江養老保險基金開始出現當期赤字和累計赤字的時點都有推遲，其中，廣東養老保險基金開始出現當期赤字和累計赤字的時點分別推遲8年和9年，浙江養老保險基金開始出現當期赤字和累計赤字的時點分別推遲6年和8年。

統一繳費率下的全國統籌調劑資金運行狀況如表8所示。由表8可知，2024—2026年全國統籌調劑資金可完全覆蓋各省份當期缺口之和，2027年可彌補當期缺口之和的74. 6%，2042年無法彌補當期缺口之和，余缺調劑的養老保險全國統籌制度可實施至2041年。2024—2050年累計財政責任為6 488 988. 037億元。相較于差別繳費率，2024—2050年累計財政責任下降12. 6%。因此，統一繳費率在長期內可以減輕養老保險基金財政責任。

⒊進一步實施延遲法定退休年齡政策

黨的二十大報告指出，實施漸進式延遲法定退休年齡政策。這一政策通過增加養老保險基金收入、減少基金支出減輕養老保險基金財政責任，本文假定在統一繳費率（24%） 的基礎上，進一步實施延遲法定退休年齡政策，分析其對基金可持續性和財政責任的影響。

（1）延遲法定退休年齡方案1

延遲法定退休年齡方案1設定為“女先男后、女工人優先”，即女工人在2025年、女干部在2045年、男性在2065年開始延遲法定退休年齡，每年延遲3個月，每兩年延遲一歲，直至2081年，其法定退休年齡均為65歲。①延遲法定退休年齡方案1下的全國統籌調劑資金運行狀況如表9所示。由表9可知，2024—2026年全國統籌調劑資金可完全覆蓋各省份當期缺口之和，2027年仍可彌補當期缺口之和的93. 4%，2044年無法彌補當期缺口之和，余缺調劑的養老保險全國統籌制度可實施至2043年。2024—2050年累計財政責任為5 571 470. 509億元。在統一繳費率下，2024—2050年累計財政責任下降14. 1%。因此，實行延遲法定退休年齡政策能夠顯著減輕養老保險基金財政責任。

（2）延遲法定退休年齡方案2

延遲法定退休年齡方案2設定為“男女一起”，即從2025年起，女工人、女干部和男性均開始延遲法定退休年齡，每年延遲3個月，分別于2053年、2043年和2033年達到65歲。②延遲法定退休年齡方案2下的全國統籌資金運行狀況如表10所示。由表10可知，2024—2030年全國統籌調劑資金可完全覆蓋各省份當期缺口之和，2031年可彌補當期缺口之和的76. 9%，2050年無法彌補當期缺口之和，余缺調劑的養老保險全國統籌制度可實施至2049年。2024—2050年累計財政責任為2 958 786. 270億元。在統一繳費率的情形下，政府需承擔財政責任的時間推遲至2031年，推遲了4年，余缺調劑的養老保險全國統籌制度可持續時間推遲到2049年，推遲了8年，2024—2050年累計財政責任下降54. 4%。可見，實施延遲法定退休年齡方案2能夠顯著減輕養老保險基金財政責任，所帶來的效果要遠遠好于實施延遲法定退休年齡方案1。

⒋執行養老保險基金全國統收統支制度

我國養老保險全國統籌的最終目標是實現養老保險基金全國統收統支，本文進一步探究余缺調劑的養老保險全國統籌制度和養老保險基金全國統收統支制度帶來的基金財政責任差異。

（1）延遲法定退休年齡方案1

延遲法定退休年齡方案1下，養老保險基金全國統收統支制度的基金財政責任如表11所示。由表11可知，養老保險基金在2027年開始出現當期赤字，2032年開始出現累計赤字。2024—2050年累計財政責任為5 388 744. 621億元。相較于延遲法定退休年齡方案1下的全國統籌制度，政府需承擔財政責任的時間推遲到2032 年，推遲了5 年，2024—2050 年累計財政責任下降3. 3%?？梢?，養老保險基金全國統收統支制度更能減輕養老保險基金財政責任。

（2）延遲法定退休年齡方案2

延遲法定退休年齡方案2下，養老保險基金全國統收統支制度的財政責任如表12所示。由表12可知，養老保險基金在2031年開始出現當期赤字，2038年開始出現累計赤字，2024—2050年累計財政責任為2 686 498. 389億元。相較于全國統籌制度，政府需承擔財政責任的時間推遲到2038年，推遲了7年，2024—204bf09f11983ff9134b1944a1027bd0f7fa55c39017db1a6bef6d012b4868cfc150年累計財政責任下降9. 2%?？梢姡噍^于余缺調劑的養老保險全國統籌制度，全國統收統支制度更能減輕財政壓力，且延遲法定退休年齡方案2的效果好于延遲法定退休年齡方案1的效果，統一繳費率的效果好于差別繳費率的效果。

六、結論與啟示

現階段，我國實施余缺調劑的養老保險全國統籌制度，要求在全國范圍內統一養老保險繳費率。本文基于2002—2021年省級面板數據，構建計量與精算模型得到如下結論：（1） 養老保險政策繳費率與實際繳費率之間為倒U型關系，拐點處的政策繳費率為27. 6%。（2） 如果繼續維持差別繳費率，余缺調劑的養老保險全國統籌制度可實施至2041年，2024—2050年累計財政責任為7 423 524. 546億元。（3） 如果統一繳費率，余缺調劑的養老保險全國統籌制度仍可實施至2041年，2024—2050年累計財政責任為6 488 988. 037億元，相較于差別繳費率，累計財政責任下降12. 6%。（4） 進一步實施延遲法定退休年齡方案，在統一繳費率的情形下，2024—2050年累計財政責任下降14. 1%—54. 4%。（5） 執行養老保險基金全國統收統支制度，并實施延遲法定退休年齡政策，相較于全國統籌制度，2024—2050年累計財政責任下降3. 3%—9. 2%。由此可知，統一繳費率在長期內可以減輕基金財政責任，且實施延遲法定退休年齡政策能緩解財政壓力。隨著老齡化程度的加深，全國統籌走向統收統支模式更有利于基金可持續性。

依據上述結論，本文得到如下啟示：（1） 應貫徹落實好養老保險全國統籌制度，盡快實現繳費率在全國范圍內的統一，可以考慮將現行的當期結余上繳模式優化為累計結余上繳模式，并逐步推進養老保險基金全國統收統支模式。（2） 建立有效的養老保險繳費激勵機制，向繳費遵從度高的企業提供一定的稅收優惠，以實現養老保險基金可持續。（3） 逐步推進漸進式延遲法定退休年齡政策，可以針對不同區域、不同勞動性質的職工采取差異化的退休方案，并建立與延遲退休年齡政策相配套的措施，激勵職工主動參與延遲退休行列。