國企紀檢監察機構在合規管理中的履職困境與應對策略

摘"" 要：企業合規管理具有多元功能面向，有利于提升企業的風險抵御能力。根據相關合規管理文件的要求，國企紀檢監察部門在職權范圍內履行合規管理職責。因此，國企紀檢監察機構履行企業廉政風險合規管理、承擔違規管理與問責職能具有必要性和可行性。在黨風廉政建設與國企治理的銜接上，如何將清廉國企建設與合規管理體系構建進行融合，成為新時代國企紀檢監察部門履職的基本要求或趨勢。然而，國企紀檢監察機構的違規管理職能與紀檢監察職能間的關系厘定以及如何彌合差異化的監察授權與違規管理間的需求鴻溝，成為國企紀檢監察機構履職的挑戰。破解國企紀檢監察機構履行合規管理職責的困境，需要進一步完善監察授權的相關立法，規范企業合規管理中的違規調查措施、明確國企進行違規管理的處置與問責方式，有效銜接國企紀檢監察機構既定的反腐職能。

關鍵詞：合規管理；國企紀檢監察機構； 廉政建設

中圖分類號：D262.6"""""""""""""""" 文獻標識碼：A""""""""""""""" 文章編號：1674-9170（2024）01-0085-12

近年來，國有企業（以下簡稱“國企”）反腐力度不斷加大①，國家試圖推動國企全面建立合規管理體系的節奏明顯加快，《中央企業合規管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》）、《企業境外經營合規管理指引》《中央企業合規管理辦法》等文件的發布，為國企合規管理體系建設提供了總體框架。目前，中央企業已全部成立合規委員會，在行政主導和中央國企的帶動下，越來越多的國企已將企業合規作為公司治理的重要組成部分。“中國企業合規元年”“中國企業刑事合規元年”等熱詞的出現，也無不昭示著我國企業合規時代的到來。在此背景下，企業合規管理體系建設正被嘗試納入刑事法制范疇①，國家對企業刑事合規的制度構建不再局限于具體危險犯視野下的個案處置，而是期望建立有別于事后懲治型的提前介入的運行管理機制。②

毋庸置疑，中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，在國企合規管理體系建設中必然發揮著巨大作用。實際上，在一些地方國資委出臺的國企合規管理指引中已規定了企業黨委在合規管理中的職責。例如，《四川省省屬企業合規管理指引（試行）》《江蘇省省屬企業合規管理指引（試行）》和《成都市屬國有企業合規管理指引》等文件均明確了企業黨委的合規管理職責，即全面領導、統籌推進合規管理工作。

基于此，國企紀檢監察機構③作為協助同級企業黨委（黨組）開展問責、履行監督專責的部門，也必然在合規管理中履行相應管理職責。譬如，依據黨內法規和國家法律法規的規定，識別國有企業和管理人員（崗位）的廉政風險，并進行及時有效地風險防控；制定和完善企業廉潔制度并保障制度有效運行；對合同項目進行廉潔審查；開展黨風廉政教育；對廉政合規情況進行考核評價等等。

按照《指引》第十一條的規定，國企紀檢監察部門在其職權范圍內履行合規管理職責。這意味著國企紀檢監察機構在履職中如何開展企業合規管理成為當前的新課題，特別是如何有效實施企業的廉政風險合規管理，如何對企業相關部門是否依法依規履職進行監督檢查，成為國企紀檢監察部門從事企業合規管理不得不思考的問題。需要進一步考慮的是，國企紀檢監察機構履行合規管理職能客觀存在哪些挑戰以及如何有效應對？

一、國企合規管理的多元面向

國企合規管理有助于提升企業治理能力、實現內控目標，是依法治企的必然選擇，也是國企構建中國特色現代企業制度的應有內容。但是，當下企業合規管理呈現出內涵多元、價值多元和功能多元的特征，為了更好把握國企合規管理概念，需要化解分歧、凝聚共識。

（一）合規的理解分歧

近年來“合規”成為企業界的熱詞，但關于企業合規的內涵，我國學界客觀存在不同的理解，歸納起來主要有以下觀點：

第一種觀點將合規管理視為傳統法務管理的升級，認為合規管理的理念與法務管理的理念有相通之處，部分工作職責原來就是傳統法務的職責，部分工作的方法與程序和傳統法務的法律風險防控體系建設比較相似。①按照這種觀點，容易得出“合規風險就是法律風險”的結論。第二種觀點認為，企業合規管理是企業為有效防控合規風險而對企業和員工經營管理行為采取的有組織、有計劃的管理活動。②作為一項獨特的風險管理技術，企業合規管理成為內控的一個重要方面。具體來說，企業合規管理主要圍繞防控合規風險開展工作：按照政府、行業、產品質量等各類法律、法規、規章等的要求制定企業合規政策、制定并持續修改內部規范，開展包括制度制定、違規風險的持續監測、識別、預警，合規審查、風險應對、責任追究、考核評價、合規培訓等一整套管理活動和機制。③在這里，企業合規意味著規避風險的一系列的制度流程④，并指向公司治理。第三種觀點認為，企業合規管理主要指企業強化反商業賄賂的合規經營與管理。⑤顯然，該觀點屬于狹義上的合規管理概念。按照該觀點，國有企業合規管理就是要加強對重點領域和薄弱環節的監督管理，特別是對企業腐敗行為的預防管理。第四種觀點認為，企業合規管理是企業監督體系的一部分，在企業監督體系語境中，注重與企業監察部門、其他監督部門的職能融合。⑥在這里，企業合規管理的核心在于發揮相關部門的“大監督”職能。第五種觀點將企業合規概念聚焦于企業刑事合規。認為企業合規是通過創設國家和社會共同治理的模式，預防、矯治企業犯罪。⑦此時，企業合規管理被作為企業犯罪預防的實踐活動⑧，或作為破解單位犯罪歸責難題的手段。⑨第六種觀點系國家和地方頒布的國有企業合規管理指引文件中的概念，該觀點指出，合規管理是指以有效防控合規風險為目的，以企業和員工經營管理行為為對象，開展包括制度制定、風險識別、合規審查、風險應對、責任追究、考核評價、合規培訓等有組織、有計劃的管理活動。

縱觀上述觀點，雖然論者均認可企業合規管理承載著企業治理和風險防控的內容，但綜合起來，筆者傾向于第六種觀點。較其他觀點來說，該觀點的概念表述更加客觀全面，其將目標、對象和具體管理活動有機統一起來，內容清晰，抓住了合規概念的核心與關鍵。值得一提的是，企業合規管理與當前我國在刑事領域進行的涉罪企業合規不起訴制度（又稱“刑事合規”）不能等同，從內涵上看，企業合規管理的著力點在于企業治理，而刑事合規制度中，企業是否進行合規管理以及合規計劃是否有效，往往被作為檢察機關起訴與否的主要依據。

（二）合規的多元價值

實踐中越來越多的案例證明，企業實施合規管理能帶來可觀的管理價值和經濟效益。首先，合規有利于完善企業治理，提升企業管理水平。合規管理的有效性意味著企業內部規章制度的完善、各部門管理邊界的明確以及協調合作機制的運行順暢。因此，合規管理能夠幫助企業提升管理能力和效率，節約成本。其次，合規管理可以降低決策失誤的幾率，有助于內控目標的實現。一般來說，有效的合規管理通過對風險的積極防控以及合規管理體系的建立健全，能夠促進企業內控架構的完善，從而推動企業內控目標的實現。再次，合規管理有利于提升企業形象。完善和健全的內部管理制度、良好的企業合規文化能夠幫助企業強化誠信、法治、廉潔、安全、環保等社會形象，防范企業腐敗，從而樹立企業良好形象。最后，有效實施合規管理有利于企業“走出去”，獲得更多的業務和商業機會。現實生活中，合規管理已是國際大公司的通行做法，企業要“走出去”進行海外投資業務或其他合作交流，有效的合規管理成為必要的前提條件。不僅如此，在政府不斷加大對違規企業處罰力度的情況下，對比遭受處罰引發的公司損失，企業合規管理帶給企業的經濟價值愈發凸顯。

（三）合規的多元功能

結合國內外合規指南以及刑事合規的司法實踐，企業合規管理目前承載著企業風險防控、行政監管激勵、刑事責任優待、商業制裁應對等多元功能。對此，我國學界主流觀點亦有相似的表述，認為企業合規管理囊括五層含義：一是企業遵紀守法、依法經營；二是將合規管理作為企業管理的支柱之一，成為公司治理的重要方式；三是作為政府部門監督和管理企業依法依規經營的法律制度，發揮行政監管激勵功能；四是作為刑事司法決定的重要參考，發揮刑法激勵功能；五是將合規作為應對國際組織制裁的重要措施。①不難看出，合規的功能既是多元的，又是整合、統一的，它并非合規管理體系建設應用于不同領域后的“簡單拼接”。一定意義上說，這種“多元”是圍繞同一事物并以不同的視角展開的多重表述，它們聚焦于公司治理、行政監管、刑事處罰以及企業的國際競爭四個維度，彼此獨立又緊密聯系。

1.作為公司治理的風險控制維度。如前所述，我國國企的合規管理以有效防控合規風險為目標，在國企改革的大背景下，合規管理與完善公司治理同頻共振、相互促進。就合規風險來說，企業合規主要圍繞健全合規管理制度、合規風險識別監測和預警、合規風險應對、違規問責、合規管理評估五個方面進行，其對企業合規風險的識別可視為從不同角度對企業風險的分割與拼圖。簡言之，作為優化公司治理方式的有效措施，合規管理在根本上是一種風險預防和控制的手段，正融入到企業管理的方方面面。

2.作為行政監管的激勵維度。實踐中，域外大量案例表明，涉案企業通過有效合規計劃的實施或承諾，能夠獲得行政監管部門減免處罰、行政和解或其他寬大處理。我國的相關規范性文件中亦有類似的規定，例如，《四川省省屬企業合規管理指引（試行）》第三十三條就有關于“合規容錯機制”的規定，明確把企業是否依法合規作為免責認定的重要依據。②毫無疑問，按照“合規容錯機制”所詮釋的要義，企業建立合規管理體系的有效運行，不僅是國有企業治理方式的需要，更可作為行政監管的激勵依據，成為從輕、減輕或免除企業相關責任的重要事由。

3.作為刑事責任的優待維度。實踐中，有效的企業合規能夠促使檢察機關對涉刑企業作出不起訴的決定，顯然，將企業合規的有效性作為企業獲得刑事責任優待的根據具有功利性考量。誠如有學者所言，在刑事法律回應合規的視角下，適當的刑罰激勵機制能夠促進企業識別自身遺留的問題、完善合規計劃以及構建企業文化，進而使企業持續健康發展。①在此過程中，合規計劃的風險預防功能及其有效性評價是關鍵。按照當前我國試點地區的做法，無論檢察機關以“監管者”的角色督促企業構建合規體系，還是以“監督者”的角色引導企業構建合規體系②，兩種模式均踐行有效合規的刑事優待策略。不難看出，在協商式司法模式框架下，企業的有效合規已承載了出罪或刑責減免激勵的功能，成為企業有效應對刑事風險的“防火墻”。

4.作為商業制裁的有效應對維度。當前白熱化的國際市場競爭中，許多企業因合規風險被列入經濟制裁名單，從而使其參與有關經濟活動受到限制，企業要想免予經濟制裁常常需要以建立有效合規計劃為條件。在此背景下，企業合規不僅成為解除國際組織商業制裁的重要應對措施，也是提升市場競爭力的有效手段。

綜上，企業合規管理具有多元的功能面向，建構有效的企業合規體系對國企健康發展、增強市場競爭力和風險抵御能力有著重要意義。

二、國企紀檢監察機構承擔合規管理職能的必要性與可行性

雖然《指引》第十一條明確規定了國企紀檢監察部門在其職權范圍內履行合規管理職責。但是，《指引》規定的履行合規管理的部門中，不限于國企紀檢監察部門，能夠行使合規管理的組織可分為八個層級：董事會、監事會、經理層、合規委員會、合規管理負責人、合規管理牽頭部門、業務部門、監察審計等相關職能部門。顯然，在企業的合規管理體系中，國企紀檢監察機構僅處于一個職能部門的定位，它既不能對企業的合規管理承擔最終責任，也不是合規管理的組織、協調部門，而是在職權行使中履行相關的合規管理職責。

（一）國企紀檢監察機構履行合規管理職責的必要性

客觀地說，一個有效完善的合規管理體系能夠有效切割企業責任、員工責任和第三方責任，可以最大程度地避免企業為個人的違法事件背鍋，同時也是行政執法機關或司法機關決定對違法企業減輕、豁免處罰的重要依據。按照《指引》的規定，企業監察、審計、法律、內控、風險管理、安全生產、質量環保等相關部門，在各自的職權范圍內履行合規管理職責。各部門履行相關合規管理職責的同時，也在行使著各部門既定的職能和權力，盡管它們均以防控合規風險為目的，但在功能上卻有著層級，并形成企業風險防控的不同防線，而在這其中，紀檢監察則被視為風險防控的最后一道防線。③

事實上，國企紀檢監察機構履行合規管理職責，某種意義上契合企業推進“不敢腐、不能腐、不想腐”。眾所周知，國企腐敗具有高度隱蔽性，而且由于國企領域具有業態多元、資金密集、商業往來頻繁等特點，容易成為違紀違法者們的隱身衣、擋箭牌，因此，建構能夠遏制和預防腐敗的制度體系便成為國企反腐最便捷的路徑，這亦是企業合規所要實現的目標之一。從二者的辯證關系上看，國企的合規制度建設與企業權力的制約和監督體系完善相輔相成，一方面，在清廉國企建設中，有效的合規管理制度能夠形成企業的廉潔文化，引導黨員干部正心修身、律己持家，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制建設；另一方面，完善的懲治和預防腐敗體系又能夠倡導企業公平競爭、誠信經營、依法辦事，從而達到廉政風險防控的合規效果，實現“清廉國企”的目標。

（二）國企紀檢監察機構承擔違規管理職能的可行性

根據《指引》的定義，合規管理是違規管理①與責任追究的上位概念，雖然目前《指引》尚未明確國有企業違規管理與問責的具體歸口管理部門，并且從操作可能性來看，可以包括企業紀檢監察部門、合規管理委員會或合規管理牽頭部門。但本文認為，既然國企紀檢監察機構承擔合規管理職責與其反腐職權行使密切相關，那么，國企履行違規管理職能不僅具有正當性，而且具有現實可行性基礎。

1.從合規試點的國企所進行的違規調查實踐看，主要承擔國企違規管理職能的大多仍是企業的紀檢監察部門，而且這一觀點和主張亦得到很多學者的支持。②

2.由國企承擔企業違規管理能夠契合部門的既有職責。眾所周知，國企紀檢監察部門負責：受理違規舉報、線索分類和處置；對企業黨員干部和員工違紀行為、企業管理人員的職務違法行為進行調查，提出違規問責或紀律處分建議，向企業黨組織報告；按照企業黨組織的決定，實施違紀處分或監察處置。不難看出，國企紀檢監察部門的職責定位與違規管理的監督、調查、問責要求具有一致性，二者能夠自然地實現無縫銜接。

3.合規管理委員會和合規管理牽頭部門承擔企業違規管理專責存在不足。雖然合規管理委員會承擔合規管理的組織領導和統籌協調工作，但根據《指引》的規定，合規管理委員會的主要任務是指導、監督和評價合規管理工作，并不包括違規管理與問責的具體職能。此外，就合規管理牽頭部門而言，雖然能夠受理職責范圍內的違規舉報，組織或參與對違規事件的調查，并提出處理建議。但主流觀點認為，這種情況往往限于紀檢監察部門違規管理范圍外的違規舉報的受理、調查和處置③，屬于國企紀檢監察部門不能履行違規管理時的備選方案，而且實踐中企業的紀檢監察部門也常常會被授權作為某個專項合規管理的牽頭部門。

4.雖然董事會、經理層（高級管理人員）的職責中均包括了對有關違規人員的處理，但是，這種對違規人員的處理通常是一種宏觀層面的處分決策權的體現，并非專職的違規調查和處置權。況且，由于《指引》對經理層和董事會違規管理方面未作詳細規定，加之合規管理委員會通常設在董事會下面，因此，實踐中出現董事會、經理層作為違規管理與問責的專門歸口部門的可能性極小。

5.根據《中央企業違規經營投資問題線索查處工作指引》第五條的規定，在中央企業有關違規責任追究機構中，雖然違規責任追究的專責機構并未明確部門名稱，但依據該指引第十八條的規定，對于涉嫌違紀或職務違法的問題線索，明確規定按照干部管理權限移送企業紀檢監察機構。在此基礎上，該指引第二十八條進一步明確，問題線索核查工作經主管負責人批準，可商請有關紀檢監察機構提供支持。這些規定表明，企業紀檢監察機構在違規管理中的作用是其他部門無法替代的，其作為違規管理的專責機構具有妥當性。

綜上，誠如學者建議的那樣，國企紀檢監察機構通常應負責違規舉報、違規案件調查、違規責任追究以及建立完善各種監督機制和反舞弊工作機制，確保合規管理體系執行到位、措施有效、保障有力。①

三、國企紀檢監察機構在合規管理中的履職挑戰

從應然意義上說，既有的反腐職能是國企紀檢監察機構能夠承擔合規管理的支點，抓好國企的黨風廉政建設必然有利于企業的治理和風險防控。但令人遺憾的是，由于企業紀檢監察機構履行合規管理職責與其履行紀檢監察職權的關系缺少相應規范予以明確，實踐中國企紀檢監察機構如何承擔合規管理職能并沒有形成共識。

（一）違規管理職責與紀檢、監察職責的關系厘清困境

根據黨內法規和有關法律規定，國企紀檢監察機構行使監督、執紀、問責職能，對黨員領導干部履行職責、行使權力進行監督，受理處置黨員群眾檢舉舉報等等。但是，企業合規管理亦具有監督、調查、處置和問責等內容，這在客觀上增加了國企紀檢監察部門行使違規管理職責與紀檢、監察職責之間的區分難度。

當國企紀檢監察機構開展違規調查時，違規管理職責的行使便與紀檢、監察的職權行使。交織在一起，盡管二者屬于不同的概念，有著不同的權力屬性，但仍然很難清晰區分違規管理權與紀檢監察權的界限。而且企業紀檢監察機構在行使上述職權時，它們的調查措施與權限是否相同？目前尚無依據，也無權威機關的明確答復。

接下來需要思考的是，當國企紀檢監察機構行使違規管理職能時，違規管理的范圍與行使紀檢監察的管轄范圍如何銜接的問題。根據規定，違規管理的對象可以包括：（1）國有企業以企業為主體的違法行為；（2）非黨員的普通員工實施的與國有企業有關的違法、違規行為；（3）黨員員工實施的與國有企業有關的違紀行為；（4）黨員普通員工實施的非違犯黨紀的、與國有企業有關的違法、違規行為；（5）管理人員實施的職務違法、職務犯罪行為；（6）黨員管理人員實施的非違犯黨紀且不屬于職務違法和職務犯罪的、與國有企業有關的一般違法、違規行為；（7）非黨員管理人員實施的不屬于職務違法和職務犯罪的、與國有企業有關的一般違法、違規行為。

顯然，違規管理的對象范圍遠超企業紀檢監察的管轄對象范圍，此時，對國企中非黨員、非監察對象實施違規行為的管理如何與紀檢、監察的監督處置相銜接以及在懲處和問責上如何實現對接？目前尚未達成共識，也缺乏相應的規范依據。

就調查措施而言，合規管理中的違規調查措施與紀檢監察機構既有的調查措施之間的關聯以及二者能否混用、轉化等問題在實踐中都需要給予回應。因為這些問題的回答關系合規調查措施與紀檢、監察的調查措施之間的界限確定，但令人遺憾的是，當前的理論研究并沒有對此給予應有的關注。

（二）國企紀檢監察機構進行違規管理的履職困境

按照違規管理的通行做法，除了制定和完善相關制度外，國企紀檢監察機構履行違規管理職能主要涉及違規舉報體系的構建、違規行為的調查以及對違規行為的懲處和問責。

1.違規調查措施的有限性。眾所周知，違規舉報和調查在企業合規管理體系構建中是不可或缺的內容，對此，《指引》第二十一條、《企業境外經營合規管理指引》第二十條均給予了明確規定。按照違規管理的基本要求，在收到違規舉報后，國企的相關部門應當開展違規調查。那么，國企紀檢監察機構進行違規調查能夠采取的措施有哪些呢？有一種觀點認為，既然《指引》規定企業紀檢監察機構在職責范圍內行使合規管理權力，那么，其應該可以使用全部的紀檢監察調查措施進行違規調查。于是在應然層面，違規調查措施包括：留置、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押（暫扣、封存）、勘驗檢查、鑒定，提請有關機關采取技術調查、通緝、限制出境等。①不過，筆者認為論者的觀點值得商榷。

從本質上說，合規管理是企業的一種治理方式，實踐中合規計劃均由企業對自身存在的風險進行識別評估，并在此基礎上有針對性地制定和實施，因此，在權源上違規管理權是一種私權力，歸根結底表現為企業的內部管理權和治理權。從這個意義上說，違規管理權是有別于紀檢監察權的。按照這一邏輯，在進行違規線索處置和調查時，即便行使權力的主體是同一主體，也不應將企業的違規管理權與紀檢監察權相混同，更不能將調查措施混用。

這也意味著國企紀檢監察機構進行違規管理時所能適用的調查措施十分有限，基于二者的涇渭分明，一般情況下違規調查是不能使用紀檢監察的調查措施。一方面，因為二者權源的差異；另一方面，如果允許國企紀檢監察機構運用紀檢、監察的調查措施進行違規調查，就會出現非黨員、非企業監察對象的行為被納入紀檢、監察的管轄范圍，與黨內法規和監察法關于國企紀檢監察部門管轄對象的規定出現沖突。②

2.違規處置與問責中的履職困惑。作為合規應對機制，違規調查和對違規責任人的懲戒在合規管理體系中具有重要作用。按照合規的基本原理和違規管理的程序構造，違規管理部門需要根據違規調查的結果嚴肅追究違規人員的責任，對違規行為人給予處置和問責。此時，這些處置、問責與紀檢監察機構對黨員違紀和監察對象違法的處置、問責之間的關聯如何把握，成為國企紀檢監察機構的履職困惑。

毫無疑問，合規管理中的違規處置、問責與紀檢監察中的處置、問責也存在競合的情況，此時，違規處置種類可以包括紀律處分、監察處置以及關于非監察對象違規人員的問責等。③譬如，《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》（2018年國務院國資委第37號令）以及地方國資委陸續發布的國有企業投資風險監督管理辦法，針對經營投資過程中的違規情形，在追責方式上，包括組織處理、扣減薪酬、禁入限制以及紀律處分等方式。但是，當違規處置、問責與紀檢監察中的處置、問責不存在競合時，國企紀檢監察機構如何實施違規處置、問責？值得進一步思考的是，這些違規處置、問責之間有無位階？它們是如何銜接的？目前理論上尚無這方面的探討，規范層面也沒有可適用的依據。這些問題的解決考驗著國企紀檢監察機構的履職能力。

（三）差異化的監察授權現實與違規管理履職需求間的鴻溝

實踐中，紀檢監察機關大多通過向國企派駐紀檢監察組或監察專員，來實現對國有企業的監察覆蓋，國有企業紀檢監察機構是否具有監察權，主要在于其“是否被監察機關授權”。應然層面，國企紀檢監察機構根據授權，按照干部管理權限對企業監察對象涉嫌職務違法的案件進行調查，并依法依規予以處置。但是，當前關于各級監委如何開展對國企紀檢監察機構的監察授權，國家的規范性文件尚未有具體或專門規定。在沒有“授權”規范的情況下，實踐中對涉及國企監察對象職務犯罪的案件通常需要移交地方監委處理。①

然而，監察授權的有限與合規管理的手段窮盡之間的張力客觀存在。一方面，全面合規理念下的違規管理，一般要求線索處置的及時性、調查措施的多樣性、違規處置與問責的適當性，需要違規管理部門窮盡可能地以合法方式履職。另一方面，與之形成鮮明對比的是，派駐或者派出國有企業的監察機構、監察專員監察授權的有限性，實踐中，與監委的監察權相比，國企紀檢監察機構的監察權通常只是其中很少的一部分。

在沒有授權的情況下，國企紀檢監察機構（監察專員）就無權對國有企業管理人員進行監督、提出監察建議，更不能對其進行調查、處置。而作為國企的二級（甚至三級）企業（單位）的紀檢監察機構是否具有監察權，雖然實踐中尚未回應，甚至給予了否定回答，但理論上存在爭議，從邏輯上看亦需要授權。

不僅如此，國企紀檢監察機構與派駐國資委紀檢監察組的業務指導關系如何厘清，監察授權的內容、范圍及其如何規范化等問題亦沒有出臺相應的實施細則予以跟進解決。誠如有學者所言，派駐或者派出國有企業的監察機構、監察專員如何被授權，究竟有哪些調查、處置職權，監督的重點是什么等問題，需要根據實踐的發展不斷提煉和完善。②由于這些問題在制度設計上尚無定論，這便產生了另一個問題，即國企紀檢監察機構履行違規管理職責時，差異化的監察授權可能并不能滿足違規管理的現實需求。

四、路徑選擇：違規管理職能和紀檢監察職能的融合與銜接

近年來國企以落實全面從嚴治黨為總抓手，狠抓清廉國企建設①，推進國企將清廉責任、清廉制度、清廉文化融入企業經營發展。與此同時，國企推行全面合規管理的力度不斷加大，然而對企業來說，合規風險是動態的，合規計劃在執行過程中常常需要不斷修改和完善，這就形成了國企合規中違規管理監督手段的有限與合規風險的動態變化間的矛盾。在這一背景下，國企紀檢監察機構如何在履職中融合紀檢監察職能與違規管理職能，實現二者之間的有效銜接非常必要。為此，本文認為需要規范違規調查措施、明確違規處置與問責的方式，有效銜接并服務于國企紀檢監察機構的反腐職能。

（一）在理念上強化合規管理職能與紀檢監察職能的銜接

整體來說，國企紀檢監察機構能夠通過嚴格的監督執紀不斷完善企業合規的監控體系，有利于企業合規建設。但如前所述，二者在性質上存在根本上的不同，國企紀檢監察機構履行違規管理職能凸顯了企業治理要求，而其履行紀檢監察職能則強調對黨員、國企管理人員的監督，凸顯了對企業中公權力的監管。不過，從企業的廉政風險控制來說，它們有著很多的契合點，銜接意義重大。

基于此，在清廉國企建設中，需要倡導國企紀檢監察機構履行違規管理職能，并將黨風廉政建設融入企業合規體系建設之中，強化紀檢監察職能與違規管理職能的融合。首先，二者的銜接符合國企“強內控、防風險、促合規”的目標。一方面，通過監督執紀加強對國企“關鍵人員”“關鍵崗位”的監督，預防違紀行為的發生；另一方面，不斷推動構建懲治和預防國企管理人員腐敗行為的制度，深入推進國企廉潔合規建設，形成企業廉潔文化。其次，這種銜接有利于將黨規黨紀的要求、規定進一步內嵌在企業的各項管理制度之中。諸如，明確領導崗位的職責權限，制作權力責任清單；建立和完善公司的薪酬管理制度、員工福利管理制度、行政管理制度、人事管理制度、辦公用房車輛管理制度、財務報銷制度以及企業內部的紀律處分規定等等。特別是針對國企中擁有重要權力和重要資源的審批、評審、安排、分配、調控的領導崗位以及有直接初始業務主辦權的崗位，由于這些崗位處于廉潔風險的高危區，需要不斷強化廉潔風險的合規管理。最后，從風險防控路徑看，二者的銜接有利于加強對國企關鍵崗位廉潔風險問題的思考研究，更好地實現識別和評估廉潔風險點，制定相應的防范措施，從而降低國有企業的廉潔風險。

（二）規范國企紀檢監察機構履行違規管理職能

1.規范違規調查措施。如前所述，從權源上看，企業合規中的違規調查是企業基于內部治理而開展的調查活動，與紀檢監察職能行使中的調查活動在權力屬性上客觀存在著質的不同。基于此，國企紀檢監察機構一般需要區分違規調查權與履行紀檢、監察職能的調查監督權之間的界限。

但是，由于《指引》對違規調查措施的種類、如何開展違規調查缺少指導性規定，違規調查手段的模糊性容易使國企紀檢監察機構在進行違規調查時發生調查措施濫用的風險。基于企業違規調查的私權屬性，愈發需要厘清調查行為的尺度和界限，明確調查措施的類型及開展調查所應堅守的底線。特別是當違規調查涉及到涉案人的隱私權甚至人身自由以及對物的檢查、扣押，以及涉及員工的私人物品時，為了能守住依法調查的底線，需要明確違規調查措施，并規范使用。

因此，地方國資委或國有企業應補充和完善《指引》關于違規調查的規定，明確國企紀檢監察機構開展違規調查時的措施使用，同時國家在未來對《指引》等規范性文件的后期完善中亦需對此作出進一步規定，以便為國有企業開展違規調查所能采取的措施種類以及調查應堅守的底線原則提供指引，從而為區分違規調查措施與紀檢監察中的調查措施提供規范依據。

2.明確違規處置與問責的方式。盡管《指引》沒有就如何實施責任追究進行原則指導，亦沒有明確違規處置、問責的方式。但一般來說，因為存在違規行為，企業須對違規行為人予以懲戒已成為共識。在現有合規規范框架下，處理方式可以包括：訓誡、扣減福利和獎金、取消調薪或晉升機會、警告、降級、降職、調職、解除勞動關系，還可以向執法部門報告違法情況以及提起民事訴訟等。以近期媒體報道的西部證券對員工進行“合規問責”、解除勞動合同的案例來說①，企業對相關人員開展了合規問詢和調查，并明確提到對員工的合規問責，但這項措施的內涵與處置程序是什么不得而知，這些均有待進一步明確和規范。

從邏輯上說，甚至會出現違規人員與黨員違紀或監察對象違法的重合情形。當違規行為人屬于黨員或監察對象時，可以根據《監察法》《政務處分法》《中國共產黨紀律處分條例》和其他黨內法規的規定，給予違規黨員或監察對象黨紀、政務處分。然而，從整體來說，它們在性質上畢竟是不同的，這就要求在違規處置上，為了避免處置混同而影響處置的效果，需要明確每種類型的具體影響。例如，針對黨紀處分、政務處分的警告以及一般違規處置給予的警告，只有明確它們的適用條件（包括合并轉化的條件），才能正確給予違規行為人適當的處置和問責。

因此，地方國資委或國有企業應補充和完善《指引》關于違規調查的規定，要明確國有企業合規管理中違規處置與問責的概念、性質，并對嚴重的違規處置、問責的種類和影響等內容列出原則性規定，以便違規處置、問責的規范化開展。

3.有效銜接違規管理與紀檢、監察職能。違規舉報、調查與處理作為合規管理體系建設的內容之一，毫無疑問在目的上最終都要服務于合規風險控制，而國有企業中的腐敗風險控制和預防，既是企業反腐敗、反舞弊、反賄賂專項合規的內容，也是國企紀檢監察部門的職責所在。因此，對國企或員工的腐敗行為進行調查、處置和問責，既是違規管理的需要，也會涉及國企紀檢監察中的監督、處置、問責權的行使。

那么，如何才能有效銜接違規管理與紀檢監察職能？首先，需要將企業合規管理理念與紀檢監察“預防性”反腐理念進行融合，推動企業在反腐敗的制度設計上實現無縫銜接。其次，在舉報和線索處置上實現銜接，暢通舉報途徑，構建統一的資源共享線索處置信息平臺。最后，在調查措施和處置、問責上實現銜接，避免處罰措施混用、濫用的情形發生，增強懲戒的有效性以及針對性。

（三）健全完善國企紀檢監察機構監察權運行機制

紀檢監察工作的高質量發展，必然要求國企紀檢監察工作走法治化、規范化的路道。由于國企紀檢監察機構在監委授權范圍內履行監察職能，這就要求監委依法授權和規范化授權。基于此，要不斷健全完善相關授權制度，明確授權“誰來授、授給誰、授什么”，確保“授得準、接得住、管得好”，使得賦權盡可能滿足監察履職的實際需要。

與此同時，也要健全完善國企紀檢監察機構監察賦權后的配套限權、行權制度，使國企紀檢監察機構運用法治思維和法治方式開展廉政履職，規范監察授權后執紀執法權的運行機制和工作流程，并形成與企業治理、地方監委的有效銜接、對接機制。

總之，在國企紀檢監察機構履行合規管理職責的實踐前提下，國企紀檢監察機構從既有的紀檢監察職能，轉向違規管理與紀檢監察職能的融合，這是國有企業推進“不敢腐、不能腐、不想腐”制度構建下，積極回應國企合規時代背景的必然選擇。盡管企業對合規管理有著巨大需求，但是合規管理體系構建非常復雜，國企紀檢監察機構如何參與合規管理、履行違規管理職能，作為企業合規中國化、本土化的一個側面，仍處在“摸石過河”的探索之中。

責任編校"" 張煜洋

Power Execution Dilemma of Discipline Inspection and Supervision

Organs in State-Owned Enterprises in Compliance Management

and Countermeasures

XIONG Mingming（School of Discipline Inspection and Supervision， Yunnan Normal University， Kunming 650000， Yunnan， China）

Abstract： In the compliance area， the enterprise compliance management has multiple functions beneficial to enhancing the enterprise’s ability to counter risks. In accordance with the relative guidelines， the Discipline Inspection and Supervision Departments of state-owned enterprises shall perform compliance management duties within the scope of their functions and powers. Therefore， it is necessary and feasible for the discipline inspection and Supervision Organization of state-owned enterprises to carry out the compliance management， and to undertake the duty of violation management and accountability. In connecting the Party conduct and clean government construction and corporate governance， how to integrate the construction of “clean and honest state-owned enterprises” with the construction of compliance management system has become the basic requirement or trend for discipline inspection and supervision departments of state-owned enterprises in the new era. However， how to determine the relationship between the functions of non-compliance management and the functions of discipline inspection and supervision， and how to bridge the requirement gap between differentiated supervision authorities and the non-compliance management have posed great challenges for the discipline inspection and supervision institutions of enterprises to perform their duties. In order to solve the dilemma， it is necessary to further improve relevant legislation on supervision authorization， standardize the investigation measures of enterprises’ compliance management， clarify the ways of handling and accountability， and effectively perform anti-corruption function of discipline inspection and supervision organs in such enterprises.

Key words： compliance management; discipline inspection and supervision in state-owned enterprises; clean government building

收稿日期： 2023-02-21

基金項目： 云南師范大學博士科研啟動項目（2021SK036）

作者簡介： 熊明明（1983— ），男，河南光山人，云南師范大學云南紀檢監察學院講師，云南省反腐倡廉建設研究中心成員，博士。

① 2020年被譽為我國的企業刑事合規元年，這一年的3月，最高檢正式啟動企業刑事合規試點工作，并在上海浦東新區、上海金山區、江蘇張家港市、山東郯城縣、深圳南山區、深圳寶安區6個基層檢察院開展督促涉案企業合規管理工作試點，旨在探索督促涉案企業合規管理。

② 杜方正、劉艷紅：《國有企業刑事合規制度的法理重塑》，《南京社會科學》2021年第3期。

③ 根據當前的改革試點，國企紀檢監察機構通常由企業紀委和監察機關派駐國有企業監察機構（監察專員）合署組成的部門，作為國企改革順利進行的重要保障部門，它不僅擔負著協助企業黨委（黨組）推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作的重要職責，而且根據監委的授權，按照管理權限對企業中屬于監察對象的人員進行監督、提出監察建議，依法對權屬的公職人員進行調查、處置，對履職不力、失職失責的企業領導人員進行問責等。

① 卞傳山：《傳統法務如何牽頭企業合規管理》，《法人》2019年第2期。

② 郭青紅：《企業合規管理體系實務指南》，人民法院出版社，2019，第16-21頁。

③ 參見國資委《中央企業合規管理指引（試行）》有關合規管理的定義。

④ 邢娟：《論企業合規管理》，《企業經濟》2010年第4期。

⑤ 王志樂、蔣姮：《借鑒國際經驗強化企業合規管理》，《中國經貿》2012年第3期。

⑥ 張響賢、吳鑫：《國有保險公司的合規管理問題——基于監察的視角》，《保險研究》2009年第11期。

⑦ 胡東林、趙寶琦：《推進企業合規工作應重點把握三個維度》，《檢察日報》2021年5月19日。

⑧ 李本燦：《企業犯罪預防中合規計劃制度的借鑒》，《中國法學》2015年第5期。

⑨ 秦長森：《以刑事合規破解單位犯罪歸責難題》，《檢察日報》2020年8月25日。

① 陳瑞華：《企業合規基本理論》，法律出版社，2020，第6頁。

② 該條款規定，在企業合規管理體系有效建立并運行的情形下，因個別員工或利益相關方的不當行為導致發生違規風險的，省國資委可依據相關規定和程序，酌情從輕、減輕或者免除對企業和相關領導的處罰。

① 石磊、陳振煒：《刑事合規的中國檢察面向》，《山東社會科學》2020年第5期。

② 也有學者認為，檢察機關此時無法按照“監管”的要求來實現合規，只能在“監督”層面上發揮功效，并且在確定合規監督員（合規監管人）的模式上，目前雖然存在檢察院付費模式和企業付費模式兩種不同路徑，但在理論上合規監管人是獨立于檢察院和企業雙方的。作為第三方，合規監管人既不是檢察院職能的延伸，也不是企業的代表，而是要跳出具體涉訴案件研究的范疇，對某一類違法行為進行檢討，幫助企業建立合規計劃，并通過一定方式或程序保障企業合規計劃的專業性、針對性和有效性。當然，關于合規監管人的任職條件、監管實施細則、聽證方案、考評方案等內容，目前仍屬于理論研討的焦點。（參見2021年10月《企業合規監督考察制度改革的理論與實踐研討會》相關發言實錄）

③ 孫旭：《深度合規管理：體系、審查與實踐》，上海人民出版社，2020，第76頁。

① 根據有關企業合規管理的國際標準、指南以及我國國家標準、辦法和指引，違規管理的內容大致包括：違規舉報體系的構建、違規行為的調查、對違規行為的懲處和問責、對舉報人的保護以及相關制度制定和機制建設。

② 郭青紅：《企業合規管理體系實務指南》，人民法院出版社，2019，第178頁。

③ 同②，第181頁。

① 王志樂：《企業合規管理操作指南》，中國法制出版社，2017，第147頁。

① 郭青紅：《企業合規管理體系實務指南》，人民法院出版社，2019，第184頁。

② 不過，如果出現調查措施競合的情形時，違規調查過程本身即為企業紀檢監察機構行使紀檢、監察職權的過程，例如，某國有企業黨員領導干部甲收受業務單位人員所送禮金，屬于違規行為與違紀、職務違法行為的競合，此種情形下，對甲的行為實施紀律審查、監察調查本身也是對其違規行為的調查。

③ 同①，第188頁。

① 例如，南廣鐵路有限責任公司原副總經理顏某某涉嫌嚴重違紀違法案件，就是由中央紀委國家監委駐中國國家鐵路集團有限公司紀檢監察組紀律審查，由廣西壯族自治區監委進行監察調查。成昆鐵路有限責任公司原黨委書記、董事長、總經理蔣某涉嫌違紀違法案亦是如此，由中央紀委國家監委駐中國國家鐵路集團有限公司紀檢監察組對其進行紀律審查，由樂山市監委對其進行監察調查。（參見中央紀委國家監委網站公布的信息數據）

② 中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國國家監察委員會法規室：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社，2018，第101頁。

① 例如，昆明市探索形成市紀委監委監督檢查室、審查調查室、派駐紀檢監察組和國企紀委共同監督的“室組企”聯動機制，建立市屬國企領導班子“四級評價”制度，將涉及市屬企業“一把手”信訪舉報情況作為《廉情動態》分析的重要內容向市委報告，建立國企廉潔風險點排查報備和整改銷號制度。

① 《西部證券：試用期員工在團購群對南京銀行發表不實言論，已被開除》，《新黃河》2022年7月2日。