規范與監督：監察機關非罪化處置職務犯罪案件的法治之路

摘"" 要：對監察機關非罪化處置職務犯罪案件的行為進行深入分析，發現其中蘊含著歷史、理論與實踐三重邏輯，既是中國共產黨“懲前毖后、治病救人”歷史經驗的傳承，也是監察機關處置權應有之義的體現，還是監察機關實踐工作范式的運用。不過，監察機關這一行為在當前仍然面臨著困境，包括在對職務犯罪進行非罪化處置時合法性上所帶來的疑問、容易對司法權產生威脅以及容易造成監察權行使的恣意性等。究其原因，主要是目前在觀念上對黨紀政務處分與刑事處罰的理解存在偏差、在規范上對職務犯罪案件進行非罪化處置的標準不明以及在制度上缺乏對監察機關這一行為的有效監督制約機制，最終造成了現實的“困局”。為此，必須系統而正確地認識黨紀政務處分與刑事處罰之間的關系、明確監察機關非罪化處置職務犯罪案件的標準、建立健全監察機關非罪化處置職務犯罪案件的監督制約機制，以更好地實現監察體制改革所預期的目標。

關鍵詞：監察機關；非罪化處置；職務犯罪；黨紀政務處分

中圖分類號：D922.11"""""""""""""""" 文獻標識碼：A""""""""""""""" 文章編號：1674-9170（2024）01-0057-13

一、緣何關注監察機關非罪化處置職務犯罪案件之行為？

自監察體制改革以來，監察機關集監督、調查、處置于一體，集中高效懲治腐敗，取得了卓有成效的階段性成果。在與紀委合署辦公的過程之中，基于獨特的組織機構運作模式，監察機關也與紀律檢查委員會打出了“組合拳”，極大地增強了監察監督的效能。十九屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第二十次全國代表大會所作的工作報告指出，“五年來，全國紀檢監察機關運用‘四種形態’共處理933.6萬人次，四種形態由輕到重分別處理的人數為627.8萬人次、237.8萬人次、35.4萬人次以及32.6萬人次”①，足以見得懲治腐敗的力度和廣度。也可以看見，其中，運用最后一種形態進行處置的數量所占比重最小。當然，一方面，在客觀上，根據適用四種形態要求的規定，運用第四種形態進行處理應當成為極少數，但另一方面，也會有其他“人為”因素影響著這組數據，這便是監察機關對一些職務犯罪案件進行了非罪化處置。非罪化，也稱非犯罪化，是指排除刑法對一些犯罪行為的干預，既包括立法上的非犯罪化，也包括司法上的非犯罪化，即司法機關依照特定程序而作出非犯罪化的處理。②當然，這一概念的界定是在監察體制改革之前，在監察體制改革之后，非罪化也被賦予了更為廣泛的內涵，也包括監察機關作出的非罪化處置。進一步而言，在監察領域之中，這一概念是指監察機關對特定的職務犯罪案件，經過集體研究決定不移送審查起訴，而直接由監察機關徑行作出處分的行為。③

有學者從中國裁判文書網上統計了監察體制改革前后行賄罪和受賄罪的案例數量，對比發現，在監察體制改革以后，賄賂案件數量發生了驟減，其中一個頗為重要且不可忽視的原因就是監察機關對相關職務犯罪進行了非罪化處置。④與此同時，筆者對中央紀委國家監委網站上公布的2023年“違反中央八項規定問題”的案例進行了收集⑤，以“收取可能影響公正執行職務的禮品、禮金”這一類案例為代表，共收集到123個案例，其中有10個案例作出了所謂的“非罪化處置”。例如，榆樹市委原常委、副市長常某違規收受禮金禮品。2015年至2018年，常某在春節期間，收受23名管理服務對象禮金共計13萬元；收受1名管理服務對象贈送的面值5000元洗浴卡一張。2022年5月，常某受到黨內嚴重警告（影響期二年）、政務撤職處分，降為二級主任科員，違紀違法所得予以收繳。⑥杭州市公安局刑偵支隊三大隊一中隊原中隊長、一級警長丁某違規收受禮品、禮金，多次收受管理和服務對象所送的高檔香煙、保健品、消費卡等財物，共計價值12萬余元。最終被開除黨籍、開除公職。⑦湘潭市工傷保險管理服務中心原主任盛某違規收送禮品禮金，2010年至2021年，先后5次收受下屬和管理服務對象所送紅包禮金，共計11.4萬元。2022年12月，盛某受到撤銷黨內職務、政務撤職處分，降為三級主任科員，違紀違法所得予以收繳。⑧

以上案例實際上就是刑法學者所指稱的“感情投資型受賄”，符合2016年最高人民法院、最高人民檢察院出臺的《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第13條第2款的規定，即如果國家工作人員收受下屬或者被管理人員的財物達到三萬元以上的，有可能影響國家工作人員職權行使的，也視為“為他人謀取利益”的行為，滿足受賄罪的成立條件。而監察機關對這些構成受賄罪的案件作出了非罪化的處置，最終以不同程度的黨紀政務處分加以替代。但有學者對此表示困惑，認為對于這種“感情投資型受賄”已經滿足受賄罪所規定的構成要件卻不按照犯罪處理著實難以理解。①與之相對立，有學者則認為監察機關這種做法合情合理，是紀法銜接之下所采取的新措施。②這在一定程度上也反映出監察體制改革所帶來的政治話語和法治話語的碰撞，進一步產生了“二律背反”的現象。由此，我們不禁要產生追問，監察機關進行非罪化處置究竟是否具有正當性，換言之，這種做法是否有著內生的邏輯，從而是否能夠確保監察權運行的自洽性。同時，即便肯定這種做法具有正當性，但是否仍會面臨著一些困境，尤其是在監察機關具有實質性優勢地位的情況之下，怎樣避免監察機關濫用手中的權力，隨意作出非罪化處置，均是當前亟須解決的問題。因此，本文擬圍繞監察機關進行非罪化處置職務犯罪案件這一行為及藉由產生的相關問題略述管見。

二、監察機關非罪化處置職務犯罪案件的形成邏輯

監察機關對職務犯罪案件進行非罪化處置并非無源之水，無本之木，實際上有著內在的歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯。

（一）歷史邏輯：中國共產黨“懲前毖后，治病救人”的歷史經驗

1942年2月1日，在中共中央黨校開學典禮上，毛澤東同志發表《整頓黨的作風》講話，其中提到要反對主觀主義、宗派主義、黨八股，必須注意兩條宗旨，即“懲前毖后”和“治病救人”。“懲前毖后”要求以科學的態度批判地對待以往壞的東西，以使之后的工作做得更好；“治病救人”要求指出錯誤，進行批評的目的在于救人，只要犯錯之人愿意改正，就要把他改造成一個好同志。③新中國成立之后，毛澤東同志又將“懲前毖后，治病救人”與“一看、二幫”政策相結合，即只要看到犯錯的同志愿意改正，我們黨就會幫助他加以改正，這種做法使得很多同志深刻反省自身的錯誤并積極主動加以改正，并在重新返崗后對待工作更加認真負責。④監察機關對職務犯罪所作出的非罪化處置，恰恰反映出了這種歷史邏輯。原因在于反腐敗的最終目的是要在最大程度上消滅腐敗現象，要正確認識“樹木”與“森林”的關系，不僅要看到“樹木”，而且要保護“森林”，尤其是對于“病樹”和“歪樹”要積極加以治療，而非連根拔起，以維護政治生態。⑤因此，對于具有可挽救性的公職人員，監察機關應當積極加以救治，特別是對于一些輕微的職務犯罪案件，如果被調查人認罪態度積極、符合法定的處理條件，監察機關通過作出非罪化的處置能夠更好地實現“救人”的目的，此時通過科處刑罰來進行懲治則成為非必要。

（二）理論邏輯：監察機關處置權的應有之義

監察機關非罪化處置的理論邏輯是由監察機關處置權的職能所決定的。監察委員會的處置職權是對調查的違法問題依據相應的法律法規予以審查定性并決定給予何種處分和處理。①由于監察委員會與紀律檢查委員會合署辦公，二者也會產生一定程度的互融，并體現出黨內監督向國家監督的衍生。因此，廣泛意義上的監察監督是包括黨紀、政紀和法紀的全面監督。②從這一角度理解，監察機關的處置權也具有更廣泛的依據，即監察機關作出的處置依據不僅包括《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）、《中華人民共和國政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》），而且也包括《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）等一系列黨內法規。其中，黨內法規中的一些原則性規定，給予了監察機關作出非罪化處置的空間。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》及《黨內監督條例》均明確提到懲治應當成為極少數，教育應當是大多數。這也為實踐中像“四種形態”的轉化適用提供了支撐，監察機關實際上具備非罪化處置的依據。③與此同時，監察機關對職務犯罪的調查轉自于原先檢察機關對職務犯罪所享有的偵查權，在轉隸之前，檢察機關對于偵查的職務犯罪案件有權作出非罪化處置，即不起訴決定。因此，轉隸后，賦予監察機關非罪化處置職權合情合理，這也讓監察機關處置權的職能更加完整。此外，《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第207條規定了監察機關對涉嫌行賄等非監察對象的非罪化處置，即在綜合考慮犯罪行為、性質、手段等情形下，對于情節較輕的，監察機關經過審批可以不移送起訴，而采用其他處罰方式予以處理。這也進一步從立法上明確了監察機關的非罪化處置權。

（三）實踐邏輯：非罪化處置在實踐中形成的工作范式

監察機關進行非罪化處置在實踐中早已形成了一定的工作范式，并且這種工作范式也取得了良好的實際效果，從而在實踐中得以延續。例如，自監察體制改革以來，云南省永德縣紀委監委共運用監督執紀第四種形態轉第三種形態處理6人，實現了政治效果、紀法效果、社會效果有機統一。④同時，有學者也對某省的監察機關做了實地調研，發現由第四種形態向第三種形態轉化的占立案量的15%左右，實踐中監察機關會在綜合考慮案件情況及被調查人各方面表現的基礎上，對于那些積極配合組織審查的被調查人，運用“四種形態”進行轉化，起到了很好的實踐效果。⑤此外，在個案的運用之中，實踐中對采用“四轉三”的做法也進行了合理的說明。例如，在戴某受賄一案中，雖然戴某收受財物5.326萬元，已經達到受賄罪的立案標準，但考慮到戴某具有主動投案、積極退贓等情節，江西省安義縣紀委監委認為可以運用“四轉三”進行處理，最終給予戴某開除黨籍、政務撤職、降為二級科員處分。⑥在毛某挪用公款一案中，四川省洪雅縣紀委監委考慮到毛某挪用金額超過挪用公款罪的立案標準不多，追訴時效也將過期，并且毛某有主動退還、主動投案的從輕減輕的情節，綜合案件整體情況對毛某采用“四轉三”的處理方式，最終給予開除黨籍的處分，以實現嚴管與厚愛相結合。①因此，可以說地方監察機關在實踐中“不謀而合”的做法構成了非罪化處置的實踐邏輯。

三、監察機關非罪化處置職務犯罪案件的現實困境

雖然監察機關非罪化處置職務犯罪案件有著一定的形成邏輯，但是這種做法仍然面臨現實困境，這一過程伴隨著不同規范的適用，是否完全具備合法性還有待證成。同時，監察機關非罪化處置職務犯罪必然無法繞開監察機關與司法機關之間的關系，也會伴隨權力之間行使的困境。

（一）監察機關非罪化處置職務犯罪案件仍存在合法性質疑

監察機關非罪化處置職務犯罪案件面臨的首要困境即體現在合法性的問題之上。對于涉嫌職務犯罪的案件，依照法律的規定，監察機關通常應移送檢察機關進行審查起訴，這是法律所賦予監察機關的一種程序性處置權。但是，當監察機關能夠進行非罪化處置時，此時的處置不僅僅是一種程序性的處置，本身還存在著實體處分的意蘊。既然有實體處分的內容，也就意味著要遵循《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的規定。我國《刑法》規定了“罪刑法定”原則，對于法律明文規定為犯罪的行為，應當定罪處罰，這一規定正是為了防止權力機關隨意出罪而設置的。②按照這一規定，既然職務犯罪已經滿足《刑法》規定，則應當按照《刑法》的要求來定罪處罰。隨之而來的便是對監察機關這一行為合法性質疑的聲音，有學者認為監察機關對職務犯罪案件進行非罪化處置的做法存在突破《刑法》所規定的“罪刑法定”的風險，對于諸如“四種形態”的轉化適用不能進行跨形態適用，對于職務犯罪案件必須移送檢察機關審查起訴，從而嚴格執行《刑法》的規定。③而前文中提及有學者對監察機關將“感情投資型受賄”進行非罪化處置表示難以理解似乎也可以解釋了。同時，在有的地方實踐中，對于即使符合轉化條件而能夠作出非罪化處置的職務犯罪案件，監察機關在運用時會有所顧慮，不敢轉化。④這其實也反映出辦案機關對于非罪化處置的合法性擔憂。因此，即便認為監察機關非罪化處置具有一定的合理性，對如何認識監察機關非罪化處置職務犯罪的合法性，實際上也是如何認識這一行為是否符合《刑法》合法性的問題仍要予以回應，如果不對這一問題進行回應，不僅會造成紀法銜接、法法銜接層面的沖突，而且容易造成黨紀政務處分與刑事處罰功能的紊亂。

（二）監察機關非罪化處置職務犯罪案件易對司法權產生潛在威脅

監察機關非罪化處置職務犯罪案件潛伏著一些危險，對司法權的行使有可能產生不利影響。由于監察權本身體現著權力博弈的邏輯，在權力結構體系中占有主動和優勢地位，這就容易導致監察機關的權力行使滲入至后續司法程序之中，從而對司法權的運行產生一定的影響。⑤在傳統的刑事訴訟構造之中，檢察機關是專司審查起訴的機關，并且其之所以能作出非罪化處置，就在于本身所享有的起訴裁量權，發揮著審前“過濾”的作用，而法院則是專掌最終定罪量刑權的審判機關，自然享有非罪化處置的權力。雖然公安機關也具有非罪化處置的權力，但其本質并未跳脫出司法機關的控制，即這一權力需要受到檢察機關的監督與制約，這也為公安機關非罪化處置與司法機關的非罪化處置框定了明確的界限，前者并不會對后者產生實質上的威脅。而對于監察機關非罪化處置這種“新生事物”或“新生現象”，因其產生于監察與刑事訴訟程序分立的背景之下，監察程序和刑事訴訟程序并行運轉，監察程序的調適不受刑事訴訟程序之限制，這就產生監察機關非罪化處置與司法權的界限劃分問題，如不厘清這一問題，不僅是兩套程序之間會產生隔閡，更為重要的是會造成監察程序引領刑事訴訟程序運轉的現象，監察權也會在無形之中構成對司法權的篡奪，從而對檢察機關的起訴裁量權和人民法院的公正審判權產生消極影響。因此，如何保證監察機關非罪化處置權處于合理的限度，不僭越檢察機關的起訴權和人民法院的審判權亦是當下需要解決的重大難題。

（三）監察機關非罪化處置職務犯罪案件易增加監察權行使的恣意性

監察機關非罪化處置職務犯罪案件還容易導致監察機關在行使這項權力存在較大的恣意性。實踐之中就存在著一些不合理的非罪化處置現象，即監察機關在進行非罪化處置時突破了設置的“底線”，在非罪化處置時原本應當按照政務處分進行處理，最終卻以黨紀處分進行處置。例如，廣州市白云區石門街道公共服務辦主任譚某在2018年至2020年間多次收受可能影響職權公正行使的禮金3萬余元，最終被給予黨內嚴重警告處分。①湖南省市場監督管理局黨組成員、副局長丁某在2019年9月至2020年10月向承接湖南廣告監測項目的負責人索要財物共計人民幣5.25萬元，最后也僅受到黨內嚴重警告處分。②上述案例中的做法完全不符合《政務處分法》的規定。③同時這也引起了學者的擔憂——對于那些偏差化的政策執行最終將背離政策設置的初衷，大大減損反腐敗的實際效果，進而造成巨大的法治風險。④有些學者更是對這種“以紀代法”的現象嗤之以鼻，認為這種做法否定了行為人目的和手段的正當性，應當被禁止。⑤凡此種種現象或者擔憂，實際上均揭示出監察機關非罪化處置所隱藏的權力濫用風險，尤其是不合理的非罪化處置現象，全然置現有法律規范于不顧，長此以往，必然使監察權過于膨脹，陷入“燈下黑”的自身監督陷阱，有違監察機關權力行使的廉潔性。

四、監察機關非罪化處置職務犯罪案件困境的成因分析

監察機關非罪化處置職務犯罪案件所面臨的重重困境并非某種單獨的原因所導致，當以整體而全面的視角觀之個中問題，會發現這是由多種因素所導致，包括觀念層面、規范層面和制度層面的原因。

（一）觀念層面：對黨紀政務處分與刑事處罰之間關系的理解有失偏頗

在國家監察體制改革以前，由于當時的違紀、職務違法和職務犯罪由不同的國家機關進行辦理，不同的國家機關各管一部分，呈現出“一段”式的辦理形態，但先前的實踐已經表明，這種反腐敗的效果并不明顯，由此開啟了監察體制改革。監察體制改革使得監察機關同時擁有對違紀、職務違法和職務犯罪的辦理職能，但是這些職能并非簡單地疊加，而是一種有機的融合。因此，在監察體制改革之后，黨紀、國法之間的關系也成為一個重要的關注點。這也是理解黨紀政務處分與刑事處罰關系的前提。①但是透過現有研究，不難發現對于二者關系認識的片面性。有學者認為黨紀和國法有著明確的界限，黨紀高于國法，在任何情況之下黨紀應當走在國法之前。②按照這一觀點，黨紀的效力更高，如果國法與黨紀不一致時，應當遵循黨紀的規定。因此，如果認為黨紀高于國法，在監察機關非罪化處置的來源源自黨的規范的情況之下，這一行為顯然是合法的，至于是否違反《刑法》之規定實際上可以暫且不問。而有學者則認為國法高于黨紀，黨紀必須遵循國法，不能突破國法的范圍。③按照這一觀點，黨紀與國法有所沖突時，應當遵循國法的規定。因此，如果按照國法高于黨紀來理解，在是否構成犯罪應為《刑法》所規定，其他規范無權作出規定的條件之下，依據黨內法規等規定所作的非罪化處置，即進行的黨紀政務處分將是不合法的，最終也會得出監察機關非罪化處置職務犯罪案件有違《刑法》規定這一結論。

但無論是以上哪一種視角，都是從一種平面的、靜態的、單一的視角來認識黨紀、國法之間的關系，均在論證邏輯上有所疏漏。認為“黨紀高于國法”的觀點忽視了國法對于懲治腐敗的普遍適用性。進一步而言，對于那些在職務犯罪中的非黨員身份或者非公職人員身份的涉案人員，仍需要用《刑法》來加以約束，以此才能實現監察監督的全覆蓋，否則對于這些人員就會存在監督不力、打擊不到的缺陷。而認為“國法高于黨紀”的觀點又忽視了黨紀本身所蘊含的政治邏輯。腐敗問題本身是復雜的，僅憑借國法就能從源頭上杜絕腐敗難免顯得有些“勢單力薄”，尤其是對于一些黨員干部道德層面初顯的易腐現象，《刑法》無法對此加以規制，但黨紀政務處分卻可以對此作出處置，能覆蓋《刑法》所不能涵蓋的范圍，因此，國法最終目標的實現也需要以政治動態作為導向。由此可見，前述兩種觀點皆具有一定的片面性，這也導致在理解監察機關非罪化處置這一問題上存在一定的爭議。

（二）規范層面：監察機關非罪化處置職務犯罪案件的標準不明

目前，監察機關進行非罪化處置時，缺乏統一的適用標準。前文中提到一些收受禮金達到十幾萬的情形，在實踐中被監察機關作了非罪化處置，似乎是對“金額”作出了出罪化的規定，但是僅憑借公布的案例無法判斷出監察機關作出的具體依據。因為，在其他類似案例中，例如貴州省司法廳原一級巡視員周某違規收受禮品、禮金共計8.75萬元，最終仍然被移送檢察機關依法審查起訴。①遼寧省阜新市交通運輸綜合行政執法大隊原大隊長梁某違規收受禮品、禮金共計9.1萬元，最終也被移送檢察機關依法審查起訴。②而類似犯罪金額的案件在中央紀委國家監委網站上公布的還有很多。因此，至少從上文中列舉的案例中無法得出監察機關進行非罪化處置的標準是因為犯罪金額不大。但是，縱觀現有法律法規對于具體非罪化處置的情形實際上并不明確，即在監察機關進行非罪化處置時需要考慮哪些因素，這些因素又包含哪些具體內容尚無統一的明文規定。即使《實施條例》中對行賄罪非罪化處置有明確規定，但是對于非罪化的具體判斷仍然沒有明確，如何對“犯罪行為、性質、手段等情形”進行具體判斷，如何對“情節較輕”進行把握，進而成為監察機關對相關職務犯罪出罪的依據，不得而知。可見，現行的規定是一種原則性、模糊性的規定，為監察機關作出非罪化處置也預留了較大的空間。

與之形成鮮明對比的，則是司法機關對刑事案件的非罪化處置有較為具體和完備的規定。在刑事訴訟程序中，對公安機關的非罪化處置權有明確的規定。即公安機關對于犯罪嫌疑人自愿如實供述犯罪事實，有重大立功表現的，經過最高人民檢察院批準，能夠撤銷案件。對于這一情形，檢察機關也能夠作出不起訴的決定。當然，基于職權主義模式的訴訟配置，實踐中司法機關更多的非罪化處置途徑主要通過檢察機關的起訴裁量權得以實現。③而對于檢察機關的非罪化處置，法律中也進行了詳盡的列舉。除了上述提到的特殊不起訴外，對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或免除刑罰的，檢察機關還能夠作出酌定不起訴的非罪化處置。對此，檢察機關依照《刑法》中的規定作出非罪化處置即可。④這些明確規定為司法機關在作出非罪化處置時劃定了標準，規范了司法機關非罪化處置權的運用。而在監察機關缺乏對職務犯罪進行處置的統一尺度之下，會導致地方各級監察機關制定出不一致的標準，導致監察機關對職務犯罪案件適用非罪化處置的隨意性較大，既有可能設置過于嚴苛的標準，也有可能設置過于寬松的標準。但是這種做法會導致類似的案件作出的處置不盡一致，有違“法律面前人人平等”的精神。

（三）制度層面：監察機關非罪化處置職務犯罪案件缺乏有效的監督制約機制

造成監察機關非罪化處置職務犯罪困境的重要原因還在于對于監察機關這一行為缺乏有效的監督制約。即便能夠從黨內法規以及監察法規范中找到監察機關非罪化處置職務犯罪的依據，但是對于監察機關這一行為由誰來進行研判，如何確保這一行為不失范，難以找到制度支撐。盡管《實施條例》規定了行賄罪經過審批可不予移送，但是由于監察機關辦案所具備的高度的封閉性，這種審批顯然是一種內部的流程，暫且不論將把關作用僅交由監察機關內部發揮是否充足，現行制度中也沒有規定具體的審批流程，這在內部監督制約的設計上存在著重大缺陷，易使內部監督流于形式。當然，也需要指出的是，內部監督制約本身就具有一定的局限性。根據中紀委網站的數據顯示，在2023年上半年間，全國紀檢監察系統共接收涉及紀檢監察干部問題線索或反映2.2萬余件次，各級監察機關對紀檢監察干部運用監督執紀“四種形態”進行處理共1.31萬余人次。①這實際上也能夠從側面反映出監察機關辦案僅憑內部監督避免不了“燈下黑”的難題，因此，如果對于監察機關非罪化處置職務犯罪案件只有內部監督仍然不夠。

與此同時，在監察機關作出非罪化處置時也欠缺必要的外部監督制約機制。最為典型的即監察機關此時不用受制于檢察機關的制約。而對于公安機關進行非罪化處置時，必須受到檢察機關的限制，以此防止公安機關非罪化處置權的濫用。同時，公安機關的非罪化處置也會受到來自被害人一方的監督制約。即使檢察機關具有起訴裁量權，但這一權力的行使仍然會受到外部的監督制約，公安機關、被害人均能對此進行監督制約。但是反觀監察機關，即便作出的非罪化處置有所不當，依據現有的制度設計，檢察機關無法對此進行糾正，也無其他的外部途徑對這種行為進行糾正，明顯缺乏外部監督制約來加以約束。而監察機關非罪化處置權的理想運行狀態是這一權力既能夠尊重司法權的行使，又能始終在正確的軌道上運行。但由于外部監督制約的欠缺，這就會潛移默化地對司法權造成一種侵入性影響，也會使監察機關非罪化處置權處于濫用的高發地帶。

五、監察機關非罪化處置職務犯罪案件的困境破解

在認識到監察機關非罪化處置職務犯罪案件的桎梏所在之后，必須積極尋求解決方案，破解現實的困境，使之契合監察體制改革的目標。

（一）觀念層面：系統而正確地認識黨紀政務處分與刑事處罰之間的關系

在觀念層面，要破解對監察機關非罪化處置職務犯罪案件行為的片面理解，首先需要正確認識監察體制改革以后黨紀與國法之間的關系，從而進一步認識黨紀政務處分與刑事處罰的關系。對于黨紀與國法之間的關系，不同于以往研究者著眼于二者之間的微觀因素進行研究，筆者秉持系統論之視角，從一種宏觀角度來認識這一關系。系統論的提出者貝塔朗菲認為，系統是有相互作用的元素的集合②，即系統由多個部分共同組成，這些部分相互作用，從而形成一個整體。在這一視角之下，黨紀與國法皆為監察機關職能行使的依據，并且在運用黨紀與國法時應當服務于實現治理腐敗之整體目標，這就強調黨紀和國法的適用要相互配合、相互作用。因此，在監察體制改革之后，黨紀政務處分與刑罰的運用也應當放置于更為寬廣的視野，即如何通過綜合運用使懲治職務犯罪更為有效，實現預防職務犯罪之目的。

進一步而言，黨紀政務處分與國家刑罰并非完全割裂，而是能夠有機聯系、同向發力、統籌運用。一方面，這體現在對于性質惡劣的職務犯罪案件，不僅僅要有刑事處罰加以懲治，而且還輔之以黨紀政務處分，當那些嚴厲的黨紀政務處分被作出，隨之而來的也是對那些曾經的公職人員宣告他們的“政治生命”就此結束，這種“厲”甚至比一般“刑罰”的“厲”對職務犯罪人所造成的影響更大，也能更好地警示那些有職務犯罪動機的公職人員不要“誤入歧途”。另一方面，這體現為綜合衡量各項因素，對于那些情節輕微的職務犯罪案件并非一定要適用刑罰加以懲治，而是可以考慮運用黨紀政務處分進一步處理，這讓已經構成職務犯罪的人“迷途知返”，在回到崗位之后時刻保持警醒并繼續展示自身的才干，重新發揮其“可用性”及“有用性”的余溫，從而更好地實現治理腐敗的效能。因此，在實踐中基于黨內法規等一系列規范而精準運用的職務犯罪的“轉化”做法，應當是合理且合法的，這既是全面從嚴治黨的要求，也體現出紀在法前、紀嚴于法的反腐敗理念，蘊含著懲戒挽救、教育警醒等重要功能。①

退一步講，即便是“罪刑法定”原則，也強調刑罰作為懲罰手段的最后性需謹慎適用，監察機關非罪化處置職務犯罪案件并非對這一原則的突破。誠如意大利刑法學家貝卡利亞言及：“刑罰并非一人或多人對于社會普通一員的暴力活動；刑罰之運用，應恪守公開、及時以及必要性原則；于給定情形之下盡量謙抑；罪刑相適應與法律至上亦是題中之義。”②因此，理解“罪刑法定”原則更為合適的角度應當為只有法律明文規定為犯罪的，才能夠予以定罪，否則，不能隨意定罪，這一原則本身更強調的是“對入罪”的嚴格控制，而對于合乎其他規范的“正當”或者“合理”的出罪仍符合“罪刑法定”原則的精神內涵，并非與這一原則相沖突。因此，對于監察機關正確進行非罪化處置的行為，不但沒有違背罪刑法定原則之規定，還體現出監察機關對黨紀政務處分與國家刑罰的統籌適用。

（二）規范層面：明確監察機關非罪化處置職務犯罪案件的標準

監察機關在對職務犯罪案件進行非罪化處置時必須有統一的適用標準，從而使監察機關的權力行使具有可操作性，同時也能進一步規范監察權的運用。筆者認為，可以采用正反結合的方式進行一種全面的標準設置。一方面，從正面對能夠進行非罪化處置的職務犯罪案件進行規定。可以結合《刑法》對于免除處罰的規定，但需要注意的是，監察機關非罪化處置與免除處罰不同，前者是作出了出罪處理，而后者仍然要定罪，只是不處罰而已。筆者認為，從這一角度來看，為了避免監察機關對職務犯罪案件非罪化處置的擴大化適用，并侵犯司法機關對于特定情形的不起訴權、免除處罰權，對于非罪化處置的情形設置應當更為嚴格。在對職務犯罪進行非罪化處置時監察機關應當綜合考慮多種因素。《刑法》規定的免除處罰的情形包括在職務犯罪后自動投案、如實供述自己罪行、有揭發他人犯罪查證屬實，或者提供重要線索從而得以偵破其他案件等立功表現、有重大立功表現、預備犯、中止犯、脅從犯以及共同職務犯罪中的從犯。同時，結合《刑事訴訟法》以及《監察法》的從寬處理的情節，還包括案件涉及國家重大利益這一情形。在滿足上述的情形之一之后，又要同時具備職務犯罪人主動認罪認罰、真誠悔罪悔過、積極退贓退賠并且能夠減少損失（如果職務犯罪本身不存在需要退賠退贓的情形，則無這一條件，例如是預備犯、未造成損失的中止犯、行賄罪等），監察機關才可以考慮進行非罪化處置。

另一方面，從反面對非罪化處置作禁止性規定。這就應當包括對法律規范所規定的不能免除處罰的，監察機關不得作出非罪化處置，具體情形可以參照2012年最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關于嚴格辦理職務犯罪案件嚴格適用緩刑、免于刑事處罰若干問題的意見》中對一般不適用緩刑或者免除刑罰的職務犯罪的情形，即只要具有不如實供述罪行、將贓物用于非法活動、屬于共同犯罪中情節嚴重的主犯、犯有數個職務犯罪依法實行并罰或以一罪處理、曾因違紀、職務違法行為受過黨紀政務處分、犯罪涉及的財物屬于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫等特定款物情形之一，則嚴禁對職務犯罪進行非罪化處置。同時，對于情節惡劣、犯罪后果嚴重、社會反映強烈的職務犯罪案件也嚴禁作出非罪化處置。

最后，在進行非罪化處置之后，監察機關還應當嚴格按照黨紀政務處分的規定對相應的公職人員進行處置。進一步而言，對于運用四種形態進行非罪化處置必須嚴格按照規定進行，不能跳檔進行轉換，如可以“四轉三”，但嚴禁“四轉二”，既要讓那些真心認罪悔罪、決心改過、思想和行動都有徹底轉變的人得到從輕、減輕的處罰，又要防止無度的，超越紀、法“籠子”的從寬、減輕處罰。①之后也應將跳檔轉化作為一項禁止性規定予以明確，以提醒監察機關工作人員在運用時要注意轉化的規范性。因為對于職務犯罪人所作的出罪處置已經是一種非常寬待的做法，屬于法秩序所能包容的范圍，如果再繼續從寬不僅會有違相關規定，而且也將完全罔顧行為人本身的違法行為程度，不容整體的法秩序所允許。因此，后續也不應存在繼續跨越層級進行從寬處理的空間。

（三）制度層面：建立健全監察機關非罪化處置職務犯罪案件的監督制約機制

如何確保監察機關非罪化處置職務犯罪案件始終在正確的軌道上運行，關鍵就在于對這一行為的監督保障機制。在筆者看來，當前對于職務犯罪案件非罪化處置需要有嚴密的內部監督程序，即上級監察機關對于下級監察機關非罪化處置行為具有一定的監督制約作用，下級監察機關認為應當作出非罪化處置的，應當將案卷材料、處理意見一并交由上級監察機關進行進一步審查，但同時需要指出的是這種內部監督程序不應是對職務犯罪案件進行非罪化處置的完整監督方式，也并非非罪化處置的全部監督方式。不僅因為當下級機關在作出具有實體處分意蘊的非罪化處置的判斷時，即便有上級機關把關，但監察機關畢竟不是司法機關，這種涉及定罪的專業判斷能力是否能夠嚴格契合法律的規定還有待進一步考察；而且因為內部監督終歸具有自我監督的局限性，易存在內部把控不嚴格、監督不到位的現象②，無論設置多么嚴密的內部程序難免都會存在疏漏，前文中提及的監察機關內部腐敗的數據即明顯的例證，因此必須在監察機關進行內部監督制約的同時引入外部的監督制約機制。

一方面，監察機關作出非罪化處置的過程應當有人民檢察院的參與。這是因為檢察機關作為法律的監督機關，本身是由《中華人民共和國憲法》所決定的，負有保證法律正確實施之職責，理應包括監察機關適用《監察法》的活動。①同時，從客觀立場出發，檢察機關行使法律監督權正是中國特色檢察權的體現，也是踐行實質法治的標志，檢察機關對監察機關活動的監督制約應當是必不可少的。②具體而言，對于下級監察機關對職務犯罪案件進行的非罪化處置當上級監察機關收到下級監察機關的案卷材料、處理意見之后，應當由上級監察機關和上級檢察機關共同召開會議，進行研判，形成一致意見之后，下級監察機關方能作出非罪化處置。進一步而言，如果監察機關和檢察機關均認為下級監察機關非罪化處置行為不符合要求，則下級監察機關不能進行非罪化處置；如果監察機關與檢察機關沒有達成一致意見，則下級監察機關也無法作出非罪化處置。需要說明的是，筆者在這里之所以沒有主張將非罪化的審批權像以往對公安機關撤案權那般完全交由檢察機關進行外部監督制約，原因在于監察機關的非罪化處置不僅僅蘊含著法律的運行邏輯，而且也包括政治的運行邏輯，法律上的把關交由檢察機關完全不成問題，但是政治中的運行邏輯，作為官方定位的“政治機關”，監察機關對這一邏輯的運用上也更為熟練，如對于職務犯罪人是否能正確認識黨的政策方針、思想層面是否真正悔過等判斷，由監察機關進行把握顯然更為合適。因此，對于下級監察機關作出的非罪化處置實際上是由監察機關和檢察機關共同發揮出監督制約作用，從而決定下級監察機關是否能作出非罪化處置。對于上級監察機關和上級檢察機關形成對下級監察機關非罪化處置職務犯罪的一致意見后，監察機關內部還應當單獨對下級監察機關作出的黨紀職務處分按照民主集中制原則進行集體的研判，保證后續的黨紀政務處分的作出符合相關規定，最后再給予下級監察機關反饋，一旦監察機關認為下級監察機關的黨紀政務處分不合適，例如過分畸輕，則應當要求下級監察機關予以糾正或者由上級監察機關進行調整。

另一方面，除了對非罪化處置的“專業性”監督制約之外，還應當發揮其他監督機制的作用，從而形成對監察機關非罪化處置的全面監督。這就要求充分運用現有法律所規定的民主監督、社會監督、輿論監督等監督途徑。筆者認為，在其中可以注重發揮特約監察員制度之作用，讓特約監察員對監察機關的非罪化處置重點進行監督，這類人員往往有一定的專業知識和高度的政治素養，經過了專業的培訓，并且與監察機關的聯系較為密切，容易發現監察機關的非罪化處置是否存在不當，同時也有助于避免監察機關與檢察機關將共同的監督制約作用異化為監檢之間聯合辦案的亂象，還能對監察機關內部的監督制約機制進行監督，從而發揮出對“監督的再監督”作用。

時至今日，監察體制改革已經從最初的起步階段邁向深化階段，在取得反腐敗成果的同時，如何鞏固這一成果仍然是需要回應的重要命題。正如黨的二十大報告所強調，堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰，以零容忍態度反腐懲惡，更加有力遏制增量，更加有效遏制存量。因此，仍然需要采取行之有效的措施不斷延續反腐敗的成效，推進“不敢腐、不能腐、不想腐”機制長效發展。本文所涉及的監察機關對職務犯罪進行非罪化處置即為其中一項重要措施，其本身根植于中國特色的監察實踐之中，有著深厚的現實基礎，并具備一定的規范依據，在之后推進監察體制改革之中應當繼續完善這一舉措，將其功能充分發揮出來，做到懲治與教育相結合，實現挽救“大多數”之目的。但需要特別注意的是，監察機關對職務犯罪案件進行非罪化處置必須在法治的框架之下運行，嚴格恪守法律規范的要求，堅守“底線思維”，從而更好地將治理腐敗的政治邏輯與法律邏輯有機統一起來，促進反腐敗高效、高質發展。

責任編校"" 張煜洋

Paradigm and Supervision： Legal Management of Supervisory

Bodies in Decriminalizing Duty Crimes

WEI Yuening， XIONG Fulin（School of Criminal Justice， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， Beijing， China）

Abstract： An in-depth analysis of the behavior of the supervision organs in dealing with duty crimes by decriminalization can yield the discovery that a triple logic of history， theory and practice is contained in the process， which is not only the inheritance of the historical experience of the Chinese Communist Party in “learning from past mistakes to avoid future ones， curing diseases to save people”， but also the embodiment of the meaning of the supervision organs exercising their power， and the application of the work paradigm of the supervision organs in practice as well. However， some dilemmas cannot be avoided， which include doubts about the legitimacy of decriminalizing job-related crimes， threats to judicial power， and arbitrariness in the exercise of supervisory power. The root cause lies in misunderstanding the concept of Party discipline and criminal punishment， in the vague norms in job crime decriminalization as well as in lacking the system for effective supervision and control mechanism on monitoring organs， ultimately resulting in the reality of the “quagmire”. For this reason， it is necessary to understand the relationship systematically and correctly between Party disciplinary and administrative sanctions and criminal penalties， to clarify the criteria for the supervision authorities in decriminalizing job-related crimes， and to establish and improve the supervision and control mechanism for the supervision authorities so that the goals of the reform of the supervision system can be materialized.

Key words： supervisory organs; decriminalization; duty crimes; Party disciplinary and administrative punishment

收稿日期： 2023-12-03

基金項目： 國家社會科學基金項目（23BFX126）

作者簡介： 衛躍寧（1964— ），男，山西沁縣人，中國政法大學刑事司法學院、訴訟法學研究院教授，博士生導師，人民法院司法改革研究基地、檢察基礎理論研究基地高級研究員；熊馥琳（1998— ），女，湖南湘鄉人，中國政法大學刑事司法學院碩士研究生。

① 《十九屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第二十次全國代表大會的工作報告》，https：//www.ccdi.gov.cn/specialn/esdzt/esdztyw/202210/t20221028_227330.html？eqid=d0cf52ab00020e92000000026456076a，訪問日期：2023年9月1日。

② 郭理蓉：《寬嚴相濟視野下的犯罪化與非犯罪化——從最高人民檢察院〈不起訴標準〉談起》，《河北法學》2008年第4期。

③ 黃龍：《非罪化理論的守正與創新》，《警學研究》2023年第2期。

④ 李蓉：《監察機關非罪化處置權及其限制》，《北方法學》2019年第4期。

⑤ 案例收集數據最后更新時間也是截至時間為2023年9月15日。

⑥ 《長春通報4起違反中央八項規定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230426_260921.html，訪問日期：2023年9月3日。

⑦ 《杭州通報5起違反中央八項規定精神典型問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230428_261732.html，訪問日期：2023年9月3日。

⑧ 《湖南通報6起違反中央八項規定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202306/t20230606_268195.html，訪問日期：2023年9月3日。

① 劉艷紅：《〈監察法〉與其他規范銜接的基本問題研究》，《法學論壇》2019年第1期。

② 馬松建、劉昊天：《紀法銜接與特定情形職務犯罪非罪化處置》，《中州學刊》2023年第7期。

③ 毛澤東：《整頓黨的作風》，人民出版社，1975，第25頁。

④ 張旭東：《“懲前毖后、治病救人”的內在邏輯與創新發展》，《人民論壇》2020年第21期。

⑤ 鄧修明：《懲前毖后治病救人，監察決不止于查處》，《中國紀檢監察》2018年第5期。

① 岳向陽：《〈聯合國反腐敗公約〉視域下中國反腐敗職權研究》，中國言實出版社，2019，第42頁。

② 樊崇義：《國家權力監督原理下監察監督與刑事檢察監督的關系研究》，《法學家》2023年第3期。

③ 林泰、黃鑫平：《當下紀法銜接機制的進步、不足與完善——以監督執紀“四種形態”與刑事司法的銜接為視角》，《廉政學研究》2019年第2期。

④ 《嚴中有愛 管中有法！永德精準運用監督執紀“四種形態”》，http：//yd.lcjjjc.gov.cn/info-9-1240.html，訪問時間：2023年9月11日。

⑤ 吳建雄、李春陽：《〈監察法〉實施中的若干疑難問題及其破解對策》，《湖南大學學報（社會科學版）》2019年第6期。

⑥ 黃金花：《準確妥善轉化 彰顯執紀力度溫度》，《中國紀檢監察報》2020年4月15日。

① 魯春燕、彭玉：《綜合考量 穩慎轉化》，《中國紀檢監察報》2020年9月16日。

② 張明楷：《刑法學（第六版）》上，法律出版社，2021，第58頁。

③ 付大峰、巢永樂：《監督執紀“四種形態”運用的規范化研究》，《黨內法規理論研究》2020年第2期。

④ 新疆維吾爾自治區紀委監委案件審理室：《在案件審理工作中深化運用四種形態》，《中國紀檢監察報》2020年9月17日。

⑤ 周佑勇：《監察權結構的再平衡——進一步深化國家監察體制改革的法治邏輯》，《東方法學》2022年第4期。

① 《廣州通報6起違反中央8項規定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202204/t20220429_190015.html，訪問日期：2023年9月12日。

② 《湖南通報8起違反中央八項規定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202205/t20220530_195715.html，訪問日期：2023年9月12日。

③ 《政務處分法》第34條規定，如果有收受可能影響公權力正常行使的禮品、禮金的，應當予以警告、記過或者記大過；如果情節較重的，則予以降級或者撤職；如果情節嚴重，將予以開除。

④ 孫國祥：《反腐敗刑事政策時代轉型的邏輯與法治化思考》，《社會科學輯刊》2021年第5期。

⑤ 夏偉：《監察體制改革“紀法銜接”的法理闡釋及實現路徑》，《南京師大學報（社會科學版）》2020年第1期。

① 之所以這樣說，是因為黨紀與國法之間存在著錯綜復雜的關系，從而導致紀檢監察與違法犯罪案件產生交叉，而按照適用范圍和危害程度進行劃分，即可將紀檢監察案件與違法犯罪案件區分為黨紀政務處分與刑事處罰兩類案件。參見楊永庚、羅新遠：《紀檢監察和違法犯罪交叉案件的裁處機制探討——以二者的雙重處理為視角》，載《廣州大學學報（社會科學版）》2021年第5期，第43頁。

② 馬振清：《“紀法貫通，法法銜接”的本質透視與現實保障》，《人民論壇》2020年第5期。

③ 郭艷：《黨紀與國法：國家治理現代化的兩個支點》，《人民論壇》2017年第23期。

① 《貴州通報7起違反中央八項規定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230427_261310.html，訪問日期：2023年9月16日。

② 《遼寧通報5起違反中央八項規定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230426_261002.html，訪問日期：2023年9月16日。

③ 葉青、楊慧妍：《非罪化的程序法進路研究》，《犯罪研究》2022年第3期。

④ 依照《刑法》規定，這些情形主要包括：第一，犯罪嫌疑人在中華人民共和國領域外犯罪，依照我國刑法規定應當負刑事責任，但在外國已經受過刑事處罰的；第二，犯罪嫌疑人又聾又啞，或者是盲人的；第三，犯罪嫌疑人因防衛過當或緊急避險超過必要限度，并造成不應有危害而犯罪的；第四，為犯罪準備工具，制造條件的；第五，在犯罪過程中自動中止或自動有效地防止犯罪結果發生的；第六，在共同犯罪中，起次要或輔助作用的；第七，被脅迫、被誘騙參加犯罪的；第八，犯罪嫌疑人自首或者在自首后有立功表現的。

① 《刀刃向己一嚴到底 永葆鐵軍本色》，https：//www.ccdi.gov.cn/specialn/dwjyzd/jyzdpl/202307/t20230725_277877.html，訪問日期：2023年9月18日。

② 馮·貝塔朗菲：《一般系統論》，林康義、魏宏森譯，中國社會出版社，1999，第336頁。

① 俞少如、丁俊文：《監檢移送審查銜接問題研究——以“四種形態”轉化為切入點》，《西部法學評論》2021第4期。

② 切薩雷·貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，郭爍譯，中國法制出版社，2023，第137頁。

① 王聰、鄭俊、汪忠軍、戴奎：《紀檢監察干部必備核心技能》，中國法制出版社，2023，第73-74頁。

② 伊士國：《強化對監察委員會檢察監督的理論審思與實踐進路》，《政法論叢》2023年第4期。

① 衛躍寧、趙偉中：《新時代十年監察法治建設的回顧與展望》，《貴州師范大學學報（社會科學版）》2022年第6期。

② 魏昌東：《中國特色國家監察權的法治化建構策略——基于對監察“二法一例”法治化建構的系統性觀察》，《政法論壇》2021年第6期。