優化土地資源配置推進農業農村現代化發展

資本、勞動力、土地、數據等一系列重要生產要素的配置是實現經濟發展和提高生產效率的關鍵，直接決定著生產力的發展水平。現階段，相對城鎮化、信息化和工業化而言，我國農業農村現代化明顯滯后，究其根源之一在于農業農村領域的全要素生產率不高、生產力發展不足。土地資源是農業發展的基礎，也是農業生產的根本。作為基本的空間載體和生產要素，土地與人口的遷移、資本的流動、產業的轉移等其他要素流動密切關聯。因此，要想提升農業農村全要素生產率，實現生產力發展躍遷，就需以要素市場化配置改革、“三農”問題中最核心的土地要素為突破口。

創新性配置，推動農業全要素生產率提升

習近平總書記提出并系統闡明新質生產力這一全新概念，為推進農業農村現代化在內的中國式現代化發展提供了科學指引和行動指南。在農業農村領域發展新質生產力，不僅有助于提高農業生產效率和資源利用效率，提升農業農村發展的質量和效益，還有利于推動勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的迭代升級，是破局農業農村全要素生產率不高、生產力發展不足的有效路徑，也是實現農業農村高質量發展和現代化建設的動力支撐。

農業農村領域發展新質生產力的關鍵之一就是推動現有生產要素配置的變革性突破。通過打破農業農村領域生產要素自由流動的體制機制阻礙，充分發揮政府、市場、社會等不同主體的積極作用，優化生產要素在部門間、區域間、城鄉間、鄉村內配置的質量、模式和結構，促成更高級別生產要素形態組合，暢通各類先進優質生產要素向發展新質生產力流動，進而實現農業農村領域全要素生產率提升。

在現行貨幣政策外生給定，勞動力配置日益由市場決定，數據等新型生產要素市場方興未艾的情形下，土地作為傳統生產要素仍是現代農業發展不可或缺的增長動能。然而，當前我國農村土地不僅仍存在低效利用較突出、供給盤活不順暢、產權體系不健全、經濟屬性未顯化等問題，還連帶其他要素配置出現人地“脫鉤”、農村產業支持不足、農村投融資渠道單一等情況，成為阻礙我國現代農業實現生產要素創新性配置的短板弱項、發展新質生產力的堵點卡點。

融合推進，以土地制度改革與全域土地綜合整治為抓手

2022年，國務院印發《“十四五”推進農業農村現代化規劃》，在第九章“深化農業農村改革健全城鄉融合發展體制機制”的第一節“暢通城鄉要素循環”中，專門單列“優化城鄉土地資源配置”條目，展現了以土地制度改革與全域土地綜合整治融合推進為抓手、促進農業農村生產要素創新性配置、實現全要素生產率提升的工作思路。進一步深化土地制度改革。打破土地要素流動的體制機制障礙，促進土地資源的優化配置和高效利用，以此帶動其他生產要素向更高生產效率的方向集中，實現生產要素在農村區域創新性配置，促進優勢地區全要素生產率大幅提升。深入實施全域土地綜合整治。破解空間布局無序化、耕地破碎化、土地利用低效化、生態功能退化等“四化”問題，提高土地要素配置精準性和利用效率，有效增強優勢地區土地要素保障能力，進而為發展新質生產力、推動農業農村現代化提供有力支撐。

“人—地—產—權—錢”聯動推進。從農村土地改革、盤活農村資源中最核心的承包地宅基地、集體經營性建設用地、全域土地綜合整治、農村綜合改革等5個方面深入，按照“發現價值—提升價值—實現價值”總體框架，統籌協調“三塊地”改革、全域土地綜合整治、“三變”（資源變資產、資金變股金、農民變股東）改革三個層次的內在邏輯關系，從土地“資源—資產—資本”價值轉換邏輯出發，構建“人—地—產—權—錢”五位一體聯動的農村土地集成改革價值實現體系，促使資源集聚集中、資產保值增值、資金外源內生，達到實現生產要素創新性配置目標。

資源變資產，構建土地價值實現的同步發力機制

發現價值，釋放激活：深化“三塊地”改革挖掘農村土地價值。一是深化農村承包地“三權”分置制度改革與規模化經營，解決耕地破碎、農民種糧積極性不高、土地經營權流轉困難等問題，提高農產品供給能力。比如江蘇邳州“小田并大田”，一方面通過民主決策設立自種區和預留區穩定農戶承包權，另一方面設立連片流轉區，調動新型農業經營主體參與農業生產的積極性，促進農地規模化經營，提升土地利用現代化水平。二是深化農村集體經營性建設用地入市改革，破解農村產業用地供應難題，完善點狀供地、集體留用地盤活路徑，助力鄉村產業落地。比如廣東鶴山的“點狀供地”項目實行“征轉分離”，由村提交集體建設用地申請，保持集體建設用地性質，通過村企聯營、入股合作開發的方式開展項目建設運營，以此破解項目用地難題，實現鄉村產業順利落地。三是完善農村宅基地利用與管理機制，在保障農民住有所居的前提下盤活村莊建設用地，騰退置換建設用地空間，提升資源利用效率。比如廣東南雄實行的“宅基地增值收益分配”模式，通過建立“地票登記、土地入股、按比分紅、有償退出”機制，推進閑置宅基地拆舊復墾。

提升價值，優化配置：以全域土地綜合整治為平臺，強化要素供給能力和提升要素價值。深入推進全域土地綜合整治，統籌利用好整治形成的建設用地指標、耕地指標、生態指標等，優化全域土地綜合整治模式和資金平衡路徑，推動農村空間布局優化，生產、生活、生態用地適度集聚集中，實現“良田連片、產業集聚、村莊集聚”，盤活及提升農村資源資產價值，解決土地指標和資金要素保障等問題，推動要素重新配置，大幅提升全要素生產率。比如廣州從化作為全國唯一縣域全域土地綜合整治試點，按照全區域“一盤棋”、全要素“一張圖”、全周期“一本賬”的“三全”整治思路，推進土地資源從“單一”到“復合”，促進土地使用功能多樣化、土地價值實現多樣化。又如浙江嘉興將全域土地綜合整治作為城鄉融合的重要途徑，通過實施農戶搬遷、新增永久基本農田整備、低效用地騰退及以存量土地指標折算參與項目的村村抱團機制，促進農村一二三產業融合發展，土地要素向農業大戶、企業項目等主體開放流動，實現生產、生活、生態空間布局再優化。

實現價值，持續增效：深化“三變”改革發展壯大集體經濟。探索完善新型農村集體經濟的多元化發展路徑，推動構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，促進農村資源資產價值化，發展壯大新型農村集體經濟。尤其是要深化集體產權制度改革，創新農村集體土地的經營方式，解決誰來經營土地、如何經營土地的問題，激活農村土地資源，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，實現持續造血與價值增效。比如北京大興作為集體經營性建設用地入市改革試點，探索實施“鎮級統籌，區級調控”集建地經營模式，組建鎮級聯營公司，各村集體合作社作為股東，以集體土地或資金入股，采取“一次授權、全權委托”的辦法，將集體土地全權交給聯營公司經營，為壯大新型農村集體經濟提供良好支撐。又如浙江平湖的“飛地抱團”發展模式，以資源稟賦不足、集體經濟相對薄弱的村為重點，將村級扶持資金和建設用地指標等資源，集中配置到條件相對優越的地區，采取異地共建項目、聯合發展物業經濟等方式，既解決了先發地區用地緊缺的窘境，也讓薄弱村持續獲得不菲的分紅，扶持了村級集體經濟、促進了農民增收。

（作者單位：南京農業大學中國資源環境與發展研究院） 責任編輯：何樂