政策性住房金融的國際經(jīng)驗借鑒與啟示

[摘 要]我國已進入破解“住有所居”難題的攻堅時期，住房金融制度應(yīng)提供更大力度、更見實效的金融支撐。文章從進一步發(fā)展政策性住房金融的角度破題，梳理海外國家的成功經(jīng)驗，探討與我國實際相結(jié)合的方式并提出建議，以期為政策性住房金融的制度設(shè)計提供參考，對解決我國發(fā)展不平衡不充分問題有著重要意義。

[關(guān)鍵詞]政策性住房金融；融資創(chuàng)新；住房保障

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）13-0001-03

一、政策性住房金融的產(chǎn)生背景

（一）我國政策性住房金融發(fā)展的基本概況

政策性住房金融是指從事基于政府信用的住宅資金融通業(yè)務(wù)，是建立健全社會保障制度不可缺少的一環(huán)[ 1 ]。從1987年設(shè)立住房儲蓄銀行，1991年試行住房公積金制度并于隨后在全國鋪開，2004年中德住房儲蓄銀行成立，政策性住房金融在中國住房市場上發(fā)展至今已有不少嘗試和有益探索。目前，我國政策性住房金融業(yè)務(wù)主要集中在住房公積金領(lǐng)域，也包括開發(fā)性金融和政策性金融支持的老舊小區(qū)改造、城中村改造、基礎(chǔ)設(shè)施改善和推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等領(lǐng)域。政策性住房金融自發(fā)展以來對民生福祉、社會發(fā)展和國家穩(wěn)定貢獻巨大，但整體水平仍滯后于我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要[ 2 ]。

（二）我國政策性住房金融發(fā)展中存在的問題

1.從總量看，比重較低

雖然我國自1991年便引入住房公積金制度，但因其存在多方面的限制，實施效果不盡如人意，未實現(xiàn)結(jié)果普惠。進入新世紀，隨著房地產(chǎn)對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的巨大支撐作用以及2008年全球金融危機后的需求刺激政策等，居民紛紛投資房地產(chǎn)市場，形成了我國以商業(yè)為主導(dǎo)的住房金融格局。公積金在個人住房貸款市場的占有率從2015年的22.7%下降至2021年的15.3%。2021年末，我國住房市場的個人按揭貸款和開發(fā)貸余額合計約50.33萬億元，公積金貸款余額僅為萬億元水平。

2 .從方向看，重購輕租

一方面，長期以來存在的“重售輕租”“租購不同權(quán)”等政策傾向，導(dǎo)致租房市場成為短板，市場結(jié)構(gòu)失衡，“新市民”“夾心層”等不得不擠上購房“獨木橋”，造成樓市過熱、房價持續(xù)高企，既容易產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫，引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，又進一步加劇了中低收入者的“住房難”[ 3 ]。另一方面，保障性租賃住房的資金來源有限，主要依靠政府財政資金的直接投資，財政投入壓力大。

3 .從體制機制看，不盡完善

一是缺乏頂層設(shè)計，中央和地方均以出臺短期調(diào)控政策為主，具備高法律效力、強約束力、強執(zhí)行力的法律和制度缺位。

二是缺乏專業(yè)機構(gòu)，為中低收入者提供住房服務(wù)的專業(yè)性、有效性，以及相應(yīng)的政策傾斜不夠。

三是市場培育力度不足，住房金融一級市場不健全、住房金融機構(gòu)體系不完善、住房擔保機構(gòu)缺乏、房貸業(yè)務(wù)品種單一等問題仍然突出。

（三）政策性住房金融的必要性

住房既有商品屬性，又有社會保障屬性，作為一種特殊的生活必需品，必須有政府的介入，或是政策性住房金融在住房領(lǐng)域的支持[ 4 ]。2023年4月，中共中央政治局會議提出堅持“房住不炒”定位，因城施策，支持剛性和改善性住房需求，做好保交樓、保民生、保穩(wěn)定工作，推動建立房地產(chǎn)發(fā)展新模式，規(guī)劃建設(shè)保障性住房。2023年10月中央金融工作會議提出“促進金融與房地產(chǎn)良性循環(huán)”“加快保障性住房等三大工程建設(shè)”要求。

第一，實踐層面。由政府發(fā)起設(shè)立支持中低收入人群住房消費的政策性住房金融機構(gòu)，是各國的普遍做法。各國均以國家信用為基礎(chǔ)，建立相對獨立的政策性住房金融體系，為中低收入者提供財政資金及貸款幫助，以及供給公共住房，促進了住房保障的健康發(fā)展。即便是美、德、英、日、新加坡等發(fā)達國家都擁有了較為成熟的政策性住房金融運作經(jīng)驗，其住房金融也體現(xiàn)出了較為明顯的政策性。

第二，理論層面。從效率方面考慮，糾正“市場失靈”，國家對房地產(chǎn)市場進行干預(yù)，提供市場未能提供的金融服務(wù)。拓展資金來源，借助國家信用，將財政資金與市場資金有效結(jié)合，可放大財政融資功能，又為低成本的民間社會資金注入住房保障領(lǐng)域提供有效路徑，緩解財政資金壓力。從風險方面考慮，以中低收入階層為服務(wù)對象的政策性住房金融具有“防火墻”和“穩(wěn)定器”的雙重功能，能夠發(fā)揮一定的逆周期調(diào)節(jié)作用，熨平政策周期性變化帶來的房地產(chǎn)市場的劇烈波動[ 5 ]，是商業(yè)性住房金融和自由市場經(jīng)濟的必要補充[ 6 ]。

二、海外政策性住房金融的實踐經(jīng)驗

（一）拓寬融資渠道，建立長效機制

雖然各國支持住房保障的資金來源不盡相同，但可以明確的是僅靠政府財政“獨木難支”，效率低下且不可持續(xù)。在實踐中，各國均積極拓寬融資渠道，建立長效機制。有的注重政府與市場相結(jié)合，利用國家信用，引入社會資金，將低成本的民間資金源源不斷地注入住房領(lǐng)域，形成了高效的資金組織體系。

美國的住房金融證券化市場高度發(fā)達，政策性住宅金融機構(gòu)聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會（FNMA，又稱“房利美”）、聯(lián)邦住宅貸款抵押公司（FHLMC，又稱“房地美”）作為政府支持企業(yè)（GSE），具有政府的隱性擔保，通過住房抵押貸款二級市場發(fā)行住房抵押貸款證券（MBS），為住房抵押貸款提供了充足的流動性，成為解決房地產(chǎn)市場長期資金來源問題的關(guān)鍵[ 7 ]。截至2020年年末，MBS的流動性（日均成交量占美國固收市場的30.7%）和規(guī)模（余額占美國固收市場的22.5%）都僅次于國債。

韓國建立了住房金融二級市場，通過住房抵押貸款證券（MBS）和不動產(chǎn)投資信托（REITs）等方式吸收二級市場上的市場化資金[ 8 ]。截至2021年年末，MBS的累計發(fā)行金額和未償余額分別達到約440萬億韓元和185萬億韓元，僅次于韓國國債。截至2023年年末，韓國共有REITs 370個，總資產(chǎn)接近94萬億韓元。有的國家注重不斷拓寬住房融資渠道，廣泛吸收量大、價穩(wěn)、期限長的資金，穩(wěn)定資金來源渠道。例如，韓國設(shè)立住宅基金，強制性要求申請不動產(chǎn)登記者、住房建設(shè)者、購買一定面積共同住宅者購買國民債券，國民債券因此成為住宅基金最主要、最穩(wěn)定的資金來源渠道之一。同時，韓國還將國家彩票基金、公職人員養(yǎng)老金、國債管理基金預(yù)收金和利息等公共基金納入其中。

日本異曲同工，專門設(shè)立了住房金融公庫，旨在推動公屋建設(shè)、提高居住水平，其資本金由政府財政注資，運作資金主要來自郵儲（約占50%）、厚生年金和國民年金（20%）、簡易人壽保險（20%）等歸集而來的社會閑散資金形成的“第二財政”[ 9 ]。

（二）豐富支持手段，擴大覆蓋層面

除傳統(tǒng)從事住房抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行外，各國還注重推動多樣化、多層級的住房金融機構(gòu)發(fā)展，包括專業(yè)性的住房金融機構(gòu)、非專業(yè)性的住房金融機構(gòu)、住房融資擔保和保險機構(gòu)，分布于住房融資一級市場和二級市場，開展公有住房建設(shè)融資和資金融通業(yè)務(wù)，以特定人群的住房消費為目標，豐富了參與主體的選擇權(quán)。

以美國為例，其在住房融資一級市場上主要成立了聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（FHLBs）、聯(lián)邦住房管理局（FHA）和退伍軍人管理局（VA）等機構(gòu)，通過為購房者提供抵押貸款擔?；虮ｋU，給各類金融機構(gòu)和公共住房的開發(fā)商注入流動性[ 1 0 ]。FHLBs每年通過各種計劃為近7000家美國銀行、信用合作社、保險公司和社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)提供低成本貸款，F(xiàn)HA主要為中低收入家庭提供抵押貸款擔保，VA主要為退伍軍人提供抵押貸款擔保。在住房融資二級市場上，美國政府主要發(fā)起或設(shè)立了住房抵押貸款證券化機構(gòu)，其中最著名的三家公司分別是房利美、房地美和國民抵押貸款協(xié)會（GNMA，又稱“吉利美”）。房利美主要購買大型銀行的抵押貸款，而房地美更多購買一些規(guī)模較小銀行的抵押貸款，兩者在業(yè)務(wù)范圍上并沒有本質(zhì)的差異，存在競爭關(guān)系。與經(jīng)營抵押貸款業(yè)務(wù)的“兩房”不同，吉利美屬于擔保機構(gòu)，主要是在住房融資二級市場上，借助政府信用對有價證券進行擔保，保證各類投資者在二級市場上及時獲得本息收入。概括來講，美國政策性住房金融體系總體上呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)型+市場抵押型”的特征，由多家政府擔保機構(gòu)和證券化機構(gòu)主導(dǎo)推動[ 1 1 ]。

（三）強化風險抵御，維護穩(wěn)健發(fā)展

各國都高度重視住房保障領(lǐng)域的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，因此不斷強化風險抵御機制，積極采用多種方法防控風險。

德國40多年來的房價都保持平穩(wěn)，甚至在2008年次貸危機中都獨善其身，其中一個很重要的原因是其長期堅持租房為主、購房為輔。到2020年，德國居民的自有住房比率只有43%，租賃住房比例則高達57%。德國房價因而處于較低水平，且波動較小。同時，在租賃住房市場上，政府保護租客權(quán)益，限制了租金上漲幅度，還有針對性地對租客進行了補貼[ 1 2 ]。另一個很重要的原因是德國對住房金融市場實行了審慎有效的控制，包括利用固定利率控制貨幣政策變動對住房金融市場的干擾，采用抵押貸款價值（MLV）法對抵押物價值進行評估，制定審慎的再融資制度等一系列操作，避免了金融市場與房地產(chǎn)市場的周期性疊加[ 1 3 ]。

三、我國政策性住房金融發(fā)展路徑探索

（一）建立和完善政策性住房金融體系

一要設(shè)立獨立的政策性住房金融機構(gòu)，其目標定位明確、法人主體獨立、業(yè)務(wù)邊界清晰，并建立規(guī)范的財政持續(xù)支持機制。在實際操作中，可以在改革住房公積金管理中心的基礎(chǔ)上設(shè)立，該機構(gòu)從事住房保障相關(guān)業(yè)務(wù)，擴大公積金的資金來源，拓展公積金的資金用途，進一步發(fā)揮合作互助作用。

二要設(shè)立專業(yè)性的住房抵押貸款證券化機構(gòu)。由政府出資或借助政府信用設(shè)立，購買、組合或轉(zhuǎn)讓一級市場上的住房抵押貸款，推動住房抵押貸款的證券化創(chuàng)新，提高資金運作效率，幫助商業(yè)性住房金融機構(gòu)抵御利率、市場和期限錯配等方面的風險。

三要設(shè)立專業(yè)性的住房融資擔保及保險等機構(gòu)。由政府出資或借助政府信用設(shè)立，為低收入家庭或特定群體提供融資擔保，實現(xiàn)居民住房利益最大化。

（二）豐富和暢通政策性住房融資渠道

推動財政資金與市場資金有效結(jié)合，為政策性住房金融開辟多元融資渠道，既可放大財政融資功能，又可緩解財政資金壓力。改變政府直補的做法，可以把這部分資金作為政策性住房金融的資本金，大力發(fā)展住房金融二級市場，實現(xiàn)政府目標和市場效率的有機統(tǒng)一。

一是加大擔保機構(gòu)建設(shè)力度，為低收入家庭或特定群體的住房貸款提供保險，充分緩釋借款人的信用風險及違約風險，實現(xiàn)信用風險轉(zhuǎn)移，同時增強貸款發(fā)放機構(gòu)對住房按揭貸款的信心。

二是在條件成熟時，鼓勵證券、基金、保險及信托公司等社會資金入市，將一些抵押債權(quán)的買入、賣出和債券證券化業(yè)務(wù)向其開放，不斷充實二級市場機構(gòu)，積極引入機構(gòu)投資者，為市場提供多元化補充，同時也加快向其他金融市場參與主體轉(zhuǎn)移非系統(tǒng)性風險，實現(xiàn)市場效率最大化。在加快二級市場建設(shè)的過程中，政府應(yīng)注意不大包大攬，而是通過合理借助國家信用，引入民間資金[ 1 4 ]。

（三）防范和化解政策性住房金融風險

政策性住房金融“防火墻”和“穩(wěn)定器”的作用可以在一定程度上發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，熨平周期性波動。

一要加強對政策性住房金融機構(gòu)的監(jiān)管，設(shè)立單獨的風險管理委員會，負責政策性住房金融產(chǎn)品的風險評估、監(jiān)控和防范，保障市場的相對平穩(wěn)。要把機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營放在首位，對政策性金融機構(gòu)面臨的各類可能風險，從財務(wù)、經(jīng)營、管理及市場等多個方面進行實時評估。

二要加快政策性住房金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，完善風險共擔機制。加快對政策性住房金融資產(chǎn)支持證券等新型金融產(chǎn)品的發(fā)行和使用，探索以保險等產(chǎn)品配合為低收入群體提供政策性住房金融服務(wù)，或要求政策性住房金融使用者購買一定額度的保單，將原本的市場風險部分由政策性住房金融機構(gòu)向住房實際使用人和保險機構(gòu)轉(zhuǎn)移。

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