面向新污染物風(fēng)險治理的環(huán)境監(jiān)管

摘要 基于新污染物“高生物毒性”“環(huán)境持久性”以及“生物累積性”三大特征，在傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管思維下，新污染物將引致“累積 性環(huán)境健康風(fēng)險”“彌散性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險”“突發(fā)性環(huán)境社會風(fēng)險”，面對這一風(fēng)險疊加的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管面臨多重困境：一是現(xiàn)行 環(huán)境監(jiān)管體系無法解決新污染物環(huán)境健康風(fēng)險的積極預(yù)防性需求；二是常規(guī)環(huán)境監(jiān)管體系難以應(yīng)對新污染物生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的協(xié)同 性治理需求；三是傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式難以滿足新污染物社會風(fēng)險的應(yīng)急性防治需求。針對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在的以上困境，提出 以下符合新污染物治理需求的環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化策略：面向新污染物健康風(fēng)險更新現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系；對焦新污染物生態(tài)環(huán)境風(fēng)險 填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管漏洞；因應(yīng)新污染物社會風(fēng)險破解生態(tài)環(huán)境監(jiān)管失靈。面對新污染物治理的風(fēng)險挑戰(zhàn)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化的 相關(guān)策略，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的任務(wù)應(yīng)包括以下3個方面：一是確立風(fēng)險的“積極預(yù)防”目標(biāo)更新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系；二是以全過程、 動態(tài)化風(fēng)險協(xié)同防控思路補(bǔ)強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管鏈條；三是以建構(gòu)環(huán)境社會風(fēng)險彈性治理機(jī)制完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式。而根據(jù)以上思 路，面向新污染物風(fēng)險治理的環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化又蘊(yùn)含了需從治理的立法目標(biāo)、規(guī)制范圍與規(guī)范體系等路徑，探索制度完善的需求，相應(yīng) 的具體規(guī)范內(nèi)容包括確立生態(tài)環(huán)境一般法中風(fēng)險的“積極預(yù)防”原則及其適用規(guī)則，借鑒“生命周期治理”理念設(shè)立新污染物風(fēng)險全 過程協(xié)同治理的類型化規(guī)則以及構(gòu)建新污染物環(huán)境社會風(fēng)險的彈性化治理制度等方面。

關(guān)鍵詞 風(fēng)險預(yù)防；新污染物；生態(tài)環(huán)境治理；風(fēng)險社會

中圖分類號 D912. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）01-0106-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230917

開展新污染物治理是新時代深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè) 戰(zhàn)略的重要任務(wù)。黨的二十大報告明確提出要“開展新 污染物治理”“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險”，為下階段國家全面實(shí) 施新污染物治理工作作出了重大決策部署。2022 年 5 月，國務(wù)院印發(fā)《新污染物治理行動方案》（以下簡稱《方 案》），首次從政策層面為推進(jìn)新污染物治理提出了工作 思路與具體要求，《方案》明確以“有效防范新污染物環(huán)境 與健康風(fēng)險”為核心，“統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物環(huán)境風(fēng)險管 理”，并強(qiáng)調(diào)要“完善法規(guī)制度，建立健全新污染物治理體 系”，這些政策要求基本確立了新污染物治理的總體目標(biāo) 是以環(huán)境風(fēng)險治理為核心，通過制度完善推進(jìn)新污染物 治理體系建設(shè)，而這一目標(biāo)的達(dá)成，從邏輯層面必須解決 以下3個方面的問題：一是新污染物的風(fēng)險是什么？既然 新污染物治理的核心是風(fēng)險治理，那么對風(fēng)險內(nèi)容的理 解，便決定了新污染物治理的目標(biāo)方向。二是現(xiàn)有環(huán)境 監(jiān)管在面對新污染物風(fēng)險治理方面存在哪些困境？既然 新污染物需要從國家層面通過制定行動方案的方式統(tǒng)籌 應(yīng)對，說明其風(fēng)險應(yīng)具有區(qū)別于常規(guī)污染物的顯著特性， 恐難以通過現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管機(jī)制予以有效應(yīng)對，而對相關(guān) 治理難點(diǎn)的分析，勢必是推進(jìn)新污染物治理工作的重點(diǎn) 與前提。三是面向新污染物風(fēng)險治理，現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管將 如何優(yōu)化？對這一問題的解答，將有助于深化對《方案》 內(nèi)容的理解，為開展新污染物治理工作提供理論指導(dǎo)與 操作指引。有基于此，本文將依循以上邏輯展開分析，以 為新污染物環(huán)境風(fēng)險治理提供理性化的策略方案。同 時，本文也試圖通過對以上問題的回應(yīng)，能為面向新污染 物風(fēng)險治理的環(huán)境監(jiān)管制度完善找到理論依據(jù)，從而促 進(jìn)以法治建立健全新污染物治理體系的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1 新污染物的概念界定及其環(huán)境風(fēng)險

與環(huán)境治理發(fā)端于環(huán)境問題的產(chǎn)生類似，新污染物 治理與新污染物所引發(fā)的相關(guān)問題相伴而生。作為環(huán)境 治理的新課題，對于新污染物治理背景的了解必然需要 從其治理對象——新污染物的內(nèi)涵分析展開。當(dāng)前，學(xué) 術(shù)界尚未就新污染物的概念進(jìn)行統(tǒng)一界定，但從字面意 義上看，其內(nèi)涵至少可以從兩個方面進(jìn)行概括：一是“污染物”，即這種物質(zhì)一定是由人類活動產(chǎn)生的，能夠?qū)ι?態(tài)環(huán)境與人群健康造成損害或產(chǎn)生一定風(fēng)險。判斷一種 物質(zhì)是否為新污染物，首先需要對這種物質(zhì)進(jìn)行損害或 風(fēng)險評估，一般需要滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的污染物才能納入新 污染物范疇；二是“新”，這里的“新”又可以從兩個方面進(jìn) 行理解，一方面是新近出現(xiàn)的污染物，比如溴化阻燃劑、 汽油添加劑、藥品和個人護(hù)理用品等均是由于近年來人 們生活方式的改變而新發(fā)現(xiàn)的污染物，另一方面是已在 環(huán)境中存在，但由于濃度較低，其存在和潛在危害在近期 才被發(fā)現(xiàn)的污染物，目前人們關(guān)注較多的主要包括持久 性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素以及微塑料等。新 污染物具有3個重要特點(diǎn)：一是高生物毒性。納入新污染 物范疇的一般都具有顯著的健康風(fēng)險；二是環(huán)境持久性。 新污染物一般不容易被自然界降解，會在自然生態(tài)環(huán)境 中長期存在；三是生物累積性。新污染物在自然與生活 空間中分布廣泛，性狀較為穩(wěn)定，容易在生物體內(nèi)通過食 物鏈積累。從管理層面，基于技術(shù)與關(guān)注度上的原因，新 污染物屬于尚無法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定或規(guī)定不完善 的物質(zhì)。綜合上面的分析，我們可將新污染物的內(nèi)涵界 定為：能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境與人群健康造成損害或產(chǎn)生一定 風(fēng)險，因缺乏法律依據(jù)尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施 不足以有效防控其風(fēng)險的污染物。某種程度而言，被歸 類為“新污染物”，并不是意味著污染物本身是新的，而是 因?yàn)槿藗儗λ鼈兊年P(guān)注程度不斷提高［1］ 。

從以上概念界定中，我們可以發(fā)現(xiàn)新污染物是一類 處于“治理不足”狀態(tài)的污染物，而造成這一結(jié)果的主要 原因并不簡單是基于此類污染物具有“新”的特質(zhì)，而更 為重要的是，新污染物在當(dāng)前所引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險已受到 公眾的關(guān)注，且這種風(fēng)險已經(jīng)超越了傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管以及 公眾認(rèn)知的范疇。換言之，其已不是一般的環(huán)境風(fēng)險，而 是一種新型的環(huán)境風(fēng)險，具體表現(xiàn)在以下3個方面。

一是新污染物“高生物毒性”所造成的累積性環(huán)境健 康風(fēng)險。對任何污染物的治理必然是以長期的調(diào)查、監(jiān) 測與評估為基礎(chǔ)，但是，與常規(guī)污染物治理對象相對明確 不同，新污染物并沒有確定的范圍，準(zhǔn)確而言，新污染物 仍然是一種理論上的概念。根據(jù)《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理 登記辦法》規(guī)定，新污染物屬于“未列入《中國現(xiàn)有化學(xué)物 質(zhì)名錄》的化學(xué)物質(zhì)”，同時，新污染物品類繁多、增長迅 速、變化較快。目前，在全球最大化學(xué)信息數(shù)據(jù)庫（CAS） 登記的化學(xué)品超過1億種，當(dāng)前能商品化應(yīng)用的化學(xué)品便 超過了 4 000萬種［2］ 。基于以上事實(shí)，對新污染物開展調(diào) 查、監(jiān)測的難度較大、成本較高，而由于缺乏必要的調(diào)查 監(jiān)測數(shù)據(jù)，對于新污染物的大范圍的危害評估也無法有 效開展，從而導(dǎo)致相應(yīng)的治理標(biāo)準(zhǔn)無法確立。正是基于 以上情況，監(jiān)管主體長期以來采取放棄治理的權(quán)宜之策。 然而，新污染物與常規(guī)污染物的一點(diǎn)關(guān)鍵差異，便是前者 一般具有致癌性、致畸性、致突變性以及內(nèi)分泌系統(tǒng)干擾 性等影響生殖和發(fā)育等高生物毒性的特點(diǎn)，該類物質(zhì)對 生物體危害較大，一些新污染物的低劑量達(dá)標(biāo)排放，短期 而言可能危害不明顯，但長期來看會對生態(tài)環(huán)境與人體 健康造成嚴(yán)重影響。如放任新污染物一直處于“未治”的 狀態(tài)，則為其在生態(tài)環(huán)境空間不斷積聚提供了條件，相應(yīng) 的環(huán)境健康風(fēng)險勢必也會日益加劇。實(shí)際上，中國正在 完善生態(tài)環(huán)境“大監(jiān)測”體系［3］ ，在環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查以及評 估技術(shù)取得顯著進(jìn)步的當(dāng)前，越來越多的科學(xué)研究證實(shí) 新污染物的多種生物毒性對生態(tài)環(huán)境和人體健康能夠造 成嚴(yán)重影響［4］ ，這些變化說明了傳統(tǒng)決策可能低估了新 污染物的危害，并從經(jīng)驗(yàn)層面明確了新污染物健康風(fēng)險 概率正在不斷上升的事實(shí)。

二是新污染物“環(huán)境持久性”可引發(fā)的彌散性生態(tài)環(huán) 境風(fēng)險。大量常規(guī)污染物在環(huán)境介質(zhì)中經(jīng)過一定時期一 般可以實(shí)現(xiàn)自然降解，或通過較為成熟的物理、化學(xué)或生 物學(xué)方法進(jìn)行集中降解處理，因此，這些污染物在自然環(huán) 境中實(shí)現(xiàn)大范圍、跨介質(zhì)遷移的情況并不多見，對其治理 往往可以局限在較小區(qū)域或者單一環(huán)境介質(zhì)之中。而新 污染物一般在自然環(huán)境中難以降解，可長期滯留，其中持 久性有機(jī)污染物（以下簡稱POPs）便是一類典型的難降解 且具有很強(qiáng)親脂憎水性的新污染物，如滴滴涕、滅蟻靈、 毒殺芬等有機(jī)氯類農(nóng)藥，以及多氯聯(lián)苯等工業(yè)化學(xué)品 等［5］ 。這類物質(zhì)大多由人類活動產(chǎn)生并排放至自然環(huán) 境，其可以通過風(fēng)和水流傳播到很遠(yuǎn)的距離。POPs物質(zhì) 一般還是半揮發(fā)性物質(zhì)，在室溫下就能揮發(fā)進(jìn)入大氣層， 它們能從水體或土壤中以蒸氣形式進(jìn)入大氣環(huán)境或者附 在大氣中的顆粒物上。因此，與常規(guī)污染物的生態(tài)環(huán)境 風(fēng)險不同，新污染物對生態(tài)環(huán)境會產(chǎn)生長期性、遠(yuǎn)距離、 跨介質(zhì)遷移而帶來的彌散性風(fēng)險，而正是這種彌散性特 點(diǎn)，又會為監(jiān)管者對這些污染物的來源狀況、傳播方式、 分布狀態(tài)以及污染現(xiàn)狀的監(jiān)測評估帶來困難，導(dǎo)致治理 者只能“對點(diǎn)不對面”，被動接受新污染物對生態(tài)環(huán)境所 可能產(chǎn)生的侵蝕與破壞，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的后果。

三是新污染物“生物累積性”易誘發(fā)的突發(fā)性環(huán)境社 會風(fēng)險。一般而言，常規(guī)污染物引致的生態(tài)環(huán)境或環(huán)境 健康風(fēng)險，可以通過針對性的監(jiān)測、調(diào)查與評估機(jī)制進(jìn)行 應(yīng)對，而不易傳遞到社會層面，成為造成社會秩序紊亂的 常見原因。此外，常規(guī)污染物即使引發(fā)了風(fēng)險事故，導(dǎo)致 生態(tài)環(huán)境或公眾健康遭受損害，但由于其污染來源、暴露 途徑以及致害機(jī)理一般較為清晰，對相關(guān)責(zé)任主體的定 位與追責(zé)也相對容易。而基于新污染物的生物累積性特征，如不對其進(jìn)行有效治理，這種污染物將通過傳播鏈條 不斷蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi)，并逐步從生產(chǎn)端走向消 費(fèi)端，從自然界走向公眾的社會生活之中，一旦在一定區(qū) 域或時間段環(huán)境污染超過生態(tài)環(huán)境所能承受的閾值，便 會引發(fā)重大生態(tài)環(huán)境或公眾健康事件的后果。此外，因 為新污染物造成顯著與實(shí)質(zhì)損害往往是長期積累的結(jié) 果，在消費(fèi)終端出現(xiàn)的污染事件可能無法確定致害主體， 因此，對造成以上損害的侵害主體進(jìn)行判定與追責(zé)殊為 不易，公眾對損害賠償?shù)脑V求則將大概率轉(zhuǎn)向社會組織 或者政府，進(jìn)而誘發(fā)治理秩序紊亂、群體性社會沖突等社 會風(fēng)險，助推環(huán)境風(fēng)險向社會風(fēng)險的演化［6］ 。基于這些 風(fēng)險主要是因?yàn)榄h(huán)境問題而產(chǎn)生的，學(xué)界一般將之稱之 為“環(huán)境社會風(fēng)險”［7］ ，此類風(fēng)險是生態(tài)環(huán)境問題在社會 層面擴(kuò)張的結(jié)果，可謂新污染物區(qū)別于常規(guī)污染物的一 類特殊風(fēng)險類型。

新污染物治理的核心是風(fēng)險治理，因此，對新污染物 風(fēng)險特性的識別是健全新污染物治理體系的基礎(chǔ)。通過 對以上三類風(fēng)險的分析表明，新污染物環(huán)境風(fēng)險具有區(qū) 別于傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險的不同特性，也便自然具有有別于傳 統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管的治理需求，而對這些新需求的滿足，正是未 來環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化改革的目標(biāo)方向。對標(biāo)以上 3類新型風(fēng) 險，筆者認(rèn)為面向新污染物的環(huán)境監(jiān)管體系需要相應(yīng)滿 足以下3個方面的要求：一是實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險的積極性 預(yù)防。與傳統(tǒng)污染物相比，新污染物的累積性環(huán)境健康 風(fēng)險更具隱蔽性，健康危害更大，對這類風(fēng)險進(jìn)行環(huán)境健 康影響評估更為復(fù)雜，必須要采取更為積極的風(fēng)險預(yù)防 措施方能應(yīng)對。二是確保生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的協(xié)同性預(yù)防。 新污染物的彌散性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險表明此類污染物分布范 圍較廣，遷移性很強(qiáng)，污染源定位難，需要有多方參與的 協(xié)同共治機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)有效防控。三是具備對環(huán)境突發(fā) 事件進(jìn)行應(yīng)急性防治的功能。針對新污染物的環(huán)境社會 風(fēng)險，為了遏制風(fēng)險從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域向社會面快速傳遞， 對政府環(huán)境監(jiān)管的要求應(yīng)主要集中于構(gòu)建對突發(fā)環(huán)境事 件進(jìn)行有效應(yīng)急處置的保障體系。然而，面對以上“風(fēng)險 疊加”的局面，傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管可能難以滿足以上要求，并 由此面臨多重困境。

2 新污染物“風(fēng)險疊加”壓力下環(huán)境監(jiān)管的 多重困境

首先，現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系無法解決新污染物環(huán)境健 康風(fēng)險的積極預(yù)防性需求。在傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理方面， 國家已經(jīng)建立了一套較為完善的污染防治體系，這套體 系對于已經(jīng)存在的、被廣泛認(rèn)可的常規(guī)污染物進(jìn)行了有 效危害防治。然而，現(xiàn)行污染防治體系所堅持的危害防 治模式無法實(shí)現(xiàn)新污染物環(huán)境健康風(fēng)險有效預(yù)防的目 標(biāo)。近年來，雖然在學(xué)術(shù)界對推進(jìn)風(fēng)險預(yù)防制度的討論 日益增多，共識也已基本形成，但生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門始終 未有顯著偏離歷史延續(xù)下來的治理方式，這一方式的共 同特點(diǎn)是其治理對象往往是基于環(huán)境問題產(chǎn)生的“現(xiàn)實(shí) 的危險”，這一危險是根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)可以預(yù)測的、客觀存 在而非想象的、損害發(fā)生具有高度可能性的狀態(tài)。有學(xué) 者將這種治理視為一種“危害防止”理念或模式［8］ 。必須 承認(rèn)，這種模式的形成具有現(xiàn)實(shí)合理性，基于歷史上科學(xué) 與知識的局限，人類對環(huán)境損害的認(rèn)識主要受到經(jīng)驗(yàn)法 則的約束，其對危險的識別不易覆蓋到未來的不確定領(lǐng) 域。近年來，雖然現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管已經(jīng)開始關(guān)注并在 某些領(lǐng)域著手進(jìn)行“風(fēng)險治理”，但這種環(huán)境監(jiān)管的“風(fēng)險 轉(zhuǎn)身”目標(biāo)卻遠(yuǎn)未達(dá)成，大量污染物因?yàn)槿狈夹g(shù)經(jīng)驗(yàn)的 支撐與成本效益的考量而未納入風(fēng)險治理的范疇，成為 所謂需要被容忍的“剩余風(fēng)險”［9］ ，其中一些新污染物就 是其中代表性的例證。然而，雖然新污染物的高生物毒 性對人類健康的危害狀況仍然還需要結(jié)合個人身體狀 況、劑量、暴露情況等多種因素綜合判斷，但毋庸置疑的 是，這種重大風(fēng)險一旦造成健康損害是難以通過修補(bǔ)手 段實(shí)現(xiàn)有效救濟(jì)的，當(dāng)前，政府部門所建立的生態(tài)環(huán)境監(jiān) 管體系，主要是依據(jù)常規(guī)污染物的治理經(jīng)驗(yàn)以及簡單的 成本效益公式去判斷污染物治理的正當(dāng)性，并采取靜態(tài)、 被動的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式開展治理活動，而并未明確將 健康風(fēng)險預(yù)防作為“前置性”考量因素，也沒有確立“剩余 風(fēng)險”與需要預(yù)防之風(fēng)險的判別標(biāo)準(zhǔn)，這就無法將新污染 物及時動態(tài)地納入治理范圍，從而引起新污染物治理陷 入被動局面，由此導(dǎo)致相關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險持續(xù)累積增長 的后果。

其次，常規(guī)環(huán)境監(jiān)管體系難以應(yīng)對新污染物生態(tài)環(huán) 境風(fēng)險的協(xié)同性治理需求。常規(guī)污染物治理將主要任務(wù) 與重要資源集中于污染排放導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的末端領(lǐng) 域，有的學(xué)者將之稱為“末端治理”［10］ ，而這種治理模式主 要是以排污標(biāo)準(zhǔn)和總量控制為核心對單一介質(zhì)進(jìn)行事后 控制，一般要滿足3個條件：一是污染物的類型較為單一， 這有利于明確治理標(biāo)準(zhǔn)與提高治理效率。二是污染發(fā)生 的范圍相對集中，只有在一定區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生的污染才 可能進(jìn)行末端集中治理。三是環(huán)境介質(zhì)一般是單一的， 如果污染發(fā)生跨環(huán)境介質(zhì)，將會顯著降低在某一環(huán)境介 質(zhì)內(nèi)的治理效果，因?yàn)榧词挂环N環(huán)境介質(zhì)內(nèi)的污染物得 以清除，但亦可能又會被其他介質(zhì)的污染物重復(fù)污染。 然而，基于新污染物對生態(tài)環(huán)境會產(chǎn)生長期性、遠(yuǎn)距離、 跨介質(zhì)遷移而帶來的彌散性風(fēng)險，當(dāng)前以“末端治理”為 主線的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在以下困境：一是常規(guī)污染治理難以滿足多元污染物的協(xié)同治理需要。新污染物在環(huán)境 空間中長期滯留，將加大多種新污染物對環(huán)境形成復(fù)合 性污染的風(fēng)險，這類風(fēng)險是由不同性質(zhì)與特征的污染物 通過一定物理或化合作用共同造成的，需要一種面向不 同污染物的協(xié)同治理機(jī)制予以綜合處置，因此，依賴于針 對單一污染物所設(shè)計的常規(guī)治理機(jī)制易導(dǎo)致治理失效， 或者極大限制了治理效果。二是常規(guī)污染治理難以解決 污染物的跨域協(xié)同治理問題。新污染物在自然環(huán)境中的 長距離遷移將導(dǎo)致污染源分布的廣泛性，污染的發(fā)生往 往是以多點(diǎn)散發(fā)的形式進(jìn)行，在這種情況下，末端治理一 般不能做到徹底治理，而只是對污染物的轉(zhuǎn)移，這些未被 完全清除的污染物仍然會通過各種流通渠道和自然遷移 方式進(jìn)入水、大氣與土壤等環(huán)境介質(zhì)中，造成生態(tài)環(huán)境的 廣泛損害。三是常規(guī)污染治理缺乏解決新污染物跨介質(zhì) 協(xié)同治理的有效辦法。新污染物的跨介質(zhì)遷移特性將會 對單一介質(zhì)的事后控制模式帶來重大挑戰(zhàn)，因?yàn)楫?dāng)前生 態(tài)環(huán)境的治理主要仍然是按照介質(zhì)劃分不同部門的管理 職能，相應(yīng)的治理標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)法方式也基于不同環(huán)境介質(zhì) 特征的差異性而存在不同，這種治理活動的專業(yè)化分工 雖有利于提高單一介質(zhì)環(huán)境治理的效果與水平，但對于 具有跨介質(zhì)流動特征的新污染物而言，常規(guī)污染治理可 能會陷入“碎片化”的陷阱，直接影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的整 體效能。

最后，傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式難以滿足新污染物社會風(fēng) 險應(yīng)急性防治需求。在基于新污染物“生物累積性”而造 成的生態(tài)環(huán)境或健康損害事故突發(fā)時，由于無法或難以 找到直接的致害主體，受害者可能會將生態(tài)環(huán)境問題轉(zhuǎn) 嫁給政府或社會，從而引發(fā)一系列社會風(fēng)險。而在生態(tài) 環(huán)境領(lǐng)域仍然普遍采用秩序行政管理模式的情況下，政 府建立的面向常規(guī)污染物的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式在應(yīng)對以 上風(fēng)險上存在以下兩個方面的監(jiān)管失靈問題。一是“治 理無效”難題。秩序行政模式在運(yùn)行過程中重視目標(biāo)設(shè) 定與行政執(zhí)行，這一思路對于范圍與性狀較為明確的常 規(guī)污染物防治可以實(shí)現(xiàn)較好的效果，但是卻無法滿足新 污染物這種范圍不具體且通過不斷積蓄而突發(fā)的風(fēng)險治 理需要，因?yàn)轱L(fēng)險更多在于預(yù)防，而這種預(yù)防目標(biāo)需要在 治理工作中靈活處置以及多方協(xié)同方能實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上， 基于管理者、科學(xué)界以及社會主體尚未對需要納入監(jiān)管 的新污染物的范圍達(dá)成廣泛共識，監(jiān)管者要在突發(fā)性環(huán) 境社會風(fēng)險面前實(shí)現(xiàn)有效治理猶如“喪失靶心的射擊”， 難以起到令人滿意的效果。二是“治理無序”困境。秩序 行政凸顯目標(biāo)導(dǎo)向，所以大部分執(zhí)法行為具有一種修補(bǔ) 式、個別式的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)是在政府監(jiān)管“行政高效”與 “責(zé)任高壓”的目的理性行為中展現(xiàn)的，比如在標(biāo)準(zhǔn)制定 后，政府通過許可與監(jiān)測方式，實(shí)現(xiàn)對個別違法企業(yè)的定 向處罰，雖然實(shí)現(xiàn)了對局部生態(tài)環(huán)境秩序進(jìn)行針對性修 復(fù)的目標(biāo)，但卻無益于解決新污染物一旦在社會面廣泛 傳播所帶來的系統(tǒng)性與整體性風(fēng)險問題，從而容易導(dǎo)致 政府在針對突發(fā)風(fēng)險事故時處于“對點(diǎn)不對面”的無序狀 態(tài)，存在“執(zhí)法遺漏”所引發(fā)的潛在風(fēng)險。綜上，新污染物 引致環(huán)境社會風(fēng)險的主要原因可以歸結(jié)為缺乏風(fēng)險的常 態(tài)治理到應(yīng)急治理的切換機(jī)制，目前的治理機(jī)制仍然停 留于常態(tài)化預(yù)防，而對于風(fēng)險突發(fā)后的應(yīng)急性預(yù)防存在 顯著不足。

以上困境的梳理有助于我們厘清在面對新污染物風(fēng) 險時傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管亟待優(yōu)化的具體方向，需要進(jìn)一 步強(qiáng)調(diào)的是，以上 3個方向的指向存在顯著不同，其中積 極預(yù)防性監(jiān)管體系的建立需要對監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行針對性調(diào) 整，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體系在宏觀層面的更新，協(xié)同性治理格局 的形成則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注中觀層面的監(jiān)管過程，填補(bǔ)生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管漏洞，而面對環(huán)境社會風(fēng)險應(yīng)急性預(yù)防困境的破 解，則應(yīng)將視角投注于微觀的機(jī)制優(yōu)化，并在相應(yīng)的解決 方案中增加對社會主體利益的綜合考量，以破解生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管失靈。以上 3條路徑為我們分類確立面向新污染 物治理的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化策略提供了依據(jù)。

3 面向新污染物風(fēng)險治理的環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化 策略

3. 1 確立風(fēng)險的“積極預(yù)防”目標(biāo)更新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管 體系

由上文的分析可知，常規(guī)污染物治理注重對實(shí)際危 害的防控，其主要目標(biāo)是及時修復(fù)損害的生態(tài)環(huán)境以及 彌補(bǔ)利益相關(guān)人的財產(chǎn)損失，這一目標(biāo)的設(shè)定是在以私 法補(bǔ)償原則為基礎(chǔ)的治理思路下延伸出來的，帶有濃厚 的私益救濟(jì)的色彩，即使是面對純粹的生態(tài)環(huán)境損害這 種明顯帶有公益性質(zhì)的治理問題，傳統(tǒng)方案仍然是以補(bǔ) 償為主，只不過這種補(bǔ)償對象從私人變成公眾或國家，這 種思路決定下的污染防治策略必然具有被動型特征。同 時，雖然國家已經(jīng)實(shí)施了有毒有害污染物名錄和優(yōu)先控 制化學(xué)品名錄制度，對部分污染物實(shí)行風(fēng)險管理，但對這 些污染物的風(fēng)險治理需要以其對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的 危害的成熟經(jīng)驗(yàn)法則以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)考量為基礎(chǔ)，從本質(zhì) 而言，其仍然是一種針對特定污染物的“風(fēng)險性損害”的 治理，具有被動性預(yù)防的特點(diǎn)。而以上治理目標(biāo)無法適 應(yīng)于新污染物所造成的不確定風(fēng)險治理，新污染物一般 為新近受到公眾關(guān)注的污染物質(zhì)，對這種物質(zhì)的認(rèn)識大 多仍處于探索階段，其種類也在不斷變化，并沒有成熟的 治理經(jīng)驗(yàn)可循。此外，新污染物的高生物毒性可能會遲滯出現(xiàn)，因而也就難以確定需要優(yōu)先治理的對象范圍，但 是，在重大公眾健康風(fēng)險面前，治理者不能僅關(guān)注名錄范 圍內(nèi)的重點(diǎn)污染物，以消極被動的策略進(jìn)行治理方案的 設(shè)計與體系的建構(gòu)，而應(yīng)采取更為積極主動的風(fēng)險預(yù)防 的治理原則，及時探測與辨識包括過去被劃歸為“剩余風(fēng) 險”在內(nèi)的各類污染物，并通過持續(xù)性的監(jiān)測、評估過程 及時動態(tài)地將存在健康風(fēng)險的污染物納入風(fēng)險監(jiān)管范 圍，以此防止風(fēng)險的延伸、擴(kuò)大或者造成無法挽回的實(shí)際 損害的發(fā)生。在這一思路引領(lǐng)下，針對新污染物治理的 目標(biāo)設(shè)定顯然既不應(yīng)確立為常規(guī)污染物的“危害防治”， 也不宜定位于目前有毒有害化學(xué)品風(fēng)險的“被動預(yù)防”， 而應(yīng)按照主動控制與化解重大風(fēng)險的要求，以風(fēng)險的“積 極預(yù)防”目標(biāo)更新現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，合理確立相關(guān) 治理規(guī)則，并通過積極干預(yù)措施，有效削減各類風(fēng)險發(fā)生 的可能性，不斷提高監(jiān)管者防范化解新污染物所可能引 致的公眾健康風(fēng)險的能力。

3. 2 以全過程、動態(tài)化風(fēng)險協(xié)同防控思路補(bǔ)強(qiáng)生態(tài)環(huán)境 監(jiān)管鏈條

基于污染所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險并非一種實(shí)質(zhì)損 害，環(huán)境監(jiān)管者無法對風(fēng)險治理的成本與收益進(jìn)行客觀 評價，這極大地影響了政府部門對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行治理的 主動性。相反，在確保經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的背景下，以較 小成本代價的末端治理方式以應(yīng)對生態(tài)破壞與環(huán)境污染 問題，當(dāng)為地方政府的優(yōu)先選擇。然而，基于上文所分析 的末端治理所產(chǎn)生的監(jiān)管困境，必須要在相應(yīng)的生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管中確立針對性的全過程、動態(tài)化的風(fēng)險協(xié)同防控 思路方能應(yīng)對：首先，新污染物復(fù)合型污染風(fēng)險產(chǎn)生于多 種污染物在一定時空范圍內(nèi)的共同作用，不同污染物綜 合作用到人類身體后可能導(dǎo)致毒性的變化，此類風(fēng)險的 治理不能僅聚焦污染傳播鏈條的某一階段，而需要動態(tài) 捕捉各類污染物的傳播路徑，全面綜合分析多種污染物 的分布狀況及其生物與化學(xué)特性。因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管 需要在排放標(biāo)準(zhǔn)、減排措施、環(huán)境監(jiān)測和評估等方面制定 綜合性的規(guī)則，環(huán)保部門應(yīng)協(xié)同相關(guān)部門針對不同種類 的污染物進(jìn)行系統(tǒng)治理，將環(huán)境監(jiān)管滲透到新污染物排 放與遷移的各個環(huán)節(jié)。其次，新污染物的彌散性風(fēng)險實(shí) 際上是由于在排放初期以及自然遷移過程中并未進(jìn)行有 效干預(yù)所導(dǎo)致，而末端治理無法承擔(dān)起過程干預(yù)的基本 功能，需要構(gòu)建起“初期—過程—末端”的完整鏈條，環(huán)保 部門應(yīng)與市場監(jiān)管部門在信息共享、標(biāo)準(zhǔn)確定以及執(zhí)法 聯(lián)動層面進(jìn)行高度協(xié)同，實(shí)現(xiàn)新污染物過程跟蹤的動態(tài) 監(jiān)管。再次，試圖解決因地區(qū)分割與部門分割而導(dǎo)致的 新污染物治理“碎片化”問題，需要建立跨介質(zhì)協(xié)同治理 機(jī)制，加強(qiáng)不同區(qū)域與部門在新污染物監(jiān)測、評估以及標(biāo) 準(zhǔn)制定方面的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，填補(bǔ)新污染物生態(tài)環(huán)境監(jiān)管 鏈條缺口。綜上，與常規(guī)污染物生態(tài)環(huán)境風(fēng)險治理較為 關(guān)注事前預(yù)防與源頭控制不同，面向新污染物的生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管更為注重多部門全過程、動態(tài)化的協(xié)同防控，因?yàn)?在新污染物防治的任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺漏將會導(dǎo)致整個治理 鏈條的斷裂。因此，完整的新污染物治理體系可歸納為 “污染物的篩選與評估—生產(chǎn)使用的源頭禁限—過程減 排—末端治理—消費(fèi)過程的監(jiān)測與風(fēng)險防治”五大環(huán)節(jié)， 在治理過程中，應(yīng)在新污染物可能出現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行 針對性制度設(shè)計，整個過程的治理機(jī)制也應(yīng)根據(jù)風(fēng)險預(yù) 防的要求進(jìn)行分類安排與綜合考量。

3. 3 建構(gòu)環(huán)境社會風(fēng)險彈性治理機(jī)制完善生態(tài)環(huán)境監(jiān) 管模式

上文論及，構(gòu)建破解新污染物風(fēng)險監(jiān)管失靈的新型 機(jī)制，需要從建立風(fēng)險常態(tài)化治理與應(yīng)急性治理的轉(zhuǎn)換 機(jī)制入手。而行政學(xué)界提出的“彈性治理”概念正可為厘 清這一機(jī)制提供依據(jù)。所謂彈性治理，是指政府通過一 系列的制度和組織安排，從而建立起在常態(tài)治理和危機(jī) 治理有機(jī)切換的機(jī)制，以有效銜接常態(tài)治理和危機(jī)治理， 提升跨場景治理的彈性［11］ 。其一般包括主體的彈性與機(jī) 制的彈性。

在治理主體層面，根據(jù)中國行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，常 規(guī)污染物的治理主體主要是生態(tài)環(huán)境部門，而當(dāng)前中國 的環(huán)境健康管理主體則主要是衛(wèi)生健康部門［12］ 。雖然根 據(jù)《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》第四條規(guī) 定，由生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、規(guī)范和協(xié)調(diào)環(huán)境 與健康工作的開展，但該規(guī)定只是生態(tài)環(huán)境部門的部門 規(guī)章，無法處理與其他部門特別是與衛(wèi)生健康部門的協(xié) 作問題。這就導(dǎo)致了中國當(dāng)前環(huán)境健康風(fēng)險治理仍然處 于個別部門主導(dǎo)的狀態(tài)。《方案》明確要“建立健全新污染 物治理管理機(jī)制”，并指出要“建立生態(tài)環(huán)境部門牽頭，發(fā) 展改革、科技、工業(yè)和信息化、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè) 農(nóng)村、商務(wù)、衛(wèi)生健康、海關(guān)、市場監(jiān)管、藥監(jiān)等部門參加 的新污染物治理跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物治 理工作。加強(qiáng)部門聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享，加強(qiáng) 法律、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)銜接。”這是從政策層面確 立了新污染物治理需要建立多元共治制度的戰(zhàn)略需求， 其中“等部門參加”表明相關(guān)治理主體的范圍可既包括政 府部門，也可包括社會組織以及其他一切相關(guān)市場主體， 實(shí)際上為這種多部門治理提供了彈性空間。

在治理機(jī)制層面，與常規(guī)污染物環(huán)境健康風(fēng)險治理 主要集中于部分監(jiān)管領(lǐng)域不同，新污染物治理作為環(huán)境 與健康管理的重要工作內(nèi)容之一，涵蓋有毒有害化學(xué)物 質(zhì)危害測試、環(huán)境風(fēng)險評估、綠色替代品研發(fā)推廣、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、落后產(chǎn)品和產(chǎn)能淘汰、污染物排放控制等多個 方面，這大幅拓寬了傳統(tǒng)環(huán)境健康風(fēng)險治理的空間范圍， 相應(yīng)的監(jiān)管模式需要從以提高環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的“基于 環(huán)境科學(xué)的監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)楦觽?cè)重協(xié)調(diào)廣泛利益相關(guān)者 的“基于環(huán)境社會秩序的監(jiān)管”，在這一轉(zhuǎn)型背景下，風(fēng)險 治理機(jī)制設(shè)計需要增強(qiáng)“彈性”，以靈活應(yīng)對各類由新污 染物所引發(fā)的未知風(fēng)險，此類風(fēng)險所造成的損害在科學(xué) 上有時難以甚至無法判斷，科學(xué)評估結(jié)論并不作為治理 的唯一依據(jù)，因此，不能按照傳統(tǒng)風(fēng)險治理中常見的“政 府主導(dǎo)”的剛性治理模式，而需要為各類主體參與治理提 供制度性場景。治理者需要謹(jǐn)慎以科學(xué)判斷代替價值判 斷的情形，也需要形成有效而靈活的風(fēng)險溝通以及建立 對風(fēng)險決策裁量權(quán)的控制機(jī)制，以公私合作為基礎(chǔ)建立 新污染物治理的基本框架，以減少新污染物環(huán)境社會風(fēng) 險事件發(fā)生對社會面造成的影響，最終解決治理失當(dāng) 問題。

以上對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化策略的分析，為新污染物 治理者下一步推進(jìn)相應(yīng)的改革提供了依據(jù)，但這只是對 現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)，如要從實(shí)踐 層面實(shí)現(xiàn)《方案》目標(biāo)的落地，則必然需要建立一套完善 的制度系統(tǒng)以適應(yīng)策略實(shí)施的需要。實(shí)際上，在以上分 類展現(xiàn)的邏輯框架中，已經(jīng)蘊(yùn)含了建立這套系統(tǒng)的大致 思路，即需從治理的目標(biāo)、范圍與規(guī)范體系層面探討相應(yīng) 制度完善的路徑與內(nèi)容。

4 面向新污染物風(fēng)險治理的環(huán)境監(jiān)管制度 的完善路徑

4. 1 生態(tài)環(huán)境制度的立法目標(biāo)需要進(jìn)行多元化補(bǔ)充

新污染物治理作為生態(tài)環(huán)境治理體系的組成部分， 其立法規(guī)則首先應(yīng)遵循現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境立法的相關(guān)規(guī)定， 然而，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境立法中廣泛運(yùn)用的“防治”概念以及 具體“防治手段”主要依循危害防止理念建立，側(cè)重于對 確定性損害的阻止、矯正以及可預(yù)知危險的預(yù)防，相關(guān)制 度大多是將危害防止設(shè)立為其立法目標(biāo)，用以統(tǒng)領(lǐng)與引 導(dǎo)立法規(guī)范的體系構(gòu)造、制度設(shè)計以及法律解釋。實(shí)際 上，危害防止這一概念，幾乎是現(xiàn)代所有法律部門建構(gòu)的 觀念基礎(chǔ)，即無論是行政規(guī)制、民事賠償還是刑事責(zé)任， 均將實(shí)際損害或者現(xiàn)實(shí)危險作為規(guī)范對象［13］ ，在這一立 法目標(biāo)指引下，污染物所造成的生態(tài)環(huán)境損害一定是現(xiàn) 實(shí)而具體的，治理主體要有充分的證據(jù)證明這種危險的 實(shí)際存在，另外，基于損害是具體而可測量的，相應(yīng)的法 治方案一般是通過限制人民權(quán)利或者課予人民義務(wù)等方 式實(shí)現(xiàn)防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大或者恢復(fù)原狀，治理手段本 質(zhì)上是一種侵害行政和公權(quán)力行政。因此，治理行為在 大陸法系國家須受到法律保留與比例原則等行政控權(quán)原 則的約束。而雖然當(dāng)前的環(huán)境立法在某些領(lǐng)域基于風(fēng)險 監(jiān)管的需要已經(jīng)出現(xiàn)了個別“風(fēng)險預(yù)防”的制度設(shè)計，但 總體而言，環(huán)境法依然具有濃厚的末端治理色彩，沒有很 好地貫徹風(fēng)險預(yù)防理念，尚未形成“風(fēng)險管理－沖突管 理－危機(jī)管理”的完整治理體系［14］ 。同時，從整體來看， 現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度的“風(fēng)險預(yù)防”立法目標(biāo)主要服務(wù)于 “被動型”監(jiān)管的需求，比如不論是生態(tài)環(huán)境部門依法制 定的《有毒有害大氣污染物名錄》《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》 還是最新頒布的《重點(diǎn)管控新污染物清單（2023 年版）》， 這些“名錄”與“清單”中規(guī)定的主要是一些具有成熟治理 經(jīng)驗(yàn)且具有確定危害風(fēng)險的常見污染物。這說明目前的 生態(tài)環(huán)境制度設(shè)計采取的一種“抓大放小”的策略，即對 于大量并未列入“優(yōu)先管控”的“小風(fēng)險”新污染物被普遍 忽略，在立法目標(biāo)的設(shè)計上也并未考慮對這些潛在新污 染物的環(huán)境健康風(fēng)險采取積極預(yù)防的需求。

綜上，傳統(tǒng)的危害防治立法目標(biāo)既不能很好地囊括 重點(diǎn)防控污染物的健康風(fēng)險防治需要，也無法實(shí)現(xiàn)新污 染物風(fēng)險預(yù)防的要求。將“危害防止”設(shè)立為全部生態(tài)環(huán) 境立法的總目標(biāo)的認(rèn)識必須發(fā)生如下改變：即在尊重“危 害防止”的傳統(tǒng)立法目標(biāo)基礎(chǔ)上，在污染防治立法中應(yīng)有 容納風(fēng)險預(yù)防的立法目標(biāo)的空間，同時，這一預(yù)防目標(biāo)應(yīng) 從過去總體上的“消極預(yù)防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極預(yù)防”，以滿足 針對新污染物風(fēng)險進(jìn)行積極動態(tài)干預(yù)的需要。以此邏輯 為框架，未來的生態(tài)環(huán)境基本制度應(yīng)形成“危害防止+風(fēng) 險的積極預(yù)防”二元復(fù)合型立法目標(biāo)的基本格局。

4. 2 污染防治相關(guān)立法的規(guī)制范圍需要進(jìn)行延展性 調(diào)整

基于新污染物治理的核心目標(biāo)是預(yù)防公眾健康與生 態(tài)環(huán)境風(fēng)險，在污染防治相關(guān)立法中針對這種類型的風(fēng) 險控制應(yīng)給予適當(dāng)調(diào)整。根據(jù)上文提出的建立面向新污 染物治理的“全過程、動態(tài)化協(xié)同防控”，我們需要根據(jù)風(fēng) 險積極預(yù)防的要求適當(dāng)調(diào)整污染防治立法的規(guī)制范圍， 將常規(guī)污染物的以末端規(guī)制為主以及環(huán)境健康風(fēng)險以源 頭預(yù)防為主調(diào)整為“源頭—過程—終端”一體化規(guī)制。 源頭管控主要是設(shè)置新污染物進(jìn)入生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的 門檻，而這一門檻的標(biāo)準(zhǔn)不能僅由環(huán)保部門確定，而需要 建立由不同地域政府監(jiān)管部門協(xié)同實(shí)施監(jiān)測、評估與科 研的機(jī)制，依據(jù)新污染物的性質(zhì)特點(diǎn)進(jìn)行分類設(shè)計：對于 一些難以降解、對公眾健康具有顯著風(fēng)險，一旦進(jìn)入生產(chǎn) 流通環(huán)節(jié)后將難以清除的新污染物，需要作為重點(diǎn)治理 對象進(jìn)行嚴(yán)格管控；對于毒性較弱、在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)暴露 水平較低的物質(zhì)，可以根據(jù)風(fēng)險預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格設(shè)立許 可、限制以及含量控制等制度，并精準(zhǔn)平衡相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的科學(xué)性與合理性，即在標(biāo)準(zhǔn)確立過程中在堅持健康優(yōu) 先的基礎(chǔ)上，綜合考量技術(shù)的可行性與經(jīng)濟(jì)的可負(fù)擔(dān)性。 以上不同類型的確立標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)技術(shù)發(fā)展與管控水平的 變化經(jīng)相關(guān)部門協(xié)商及時動態(tài)調(diào)整，以不斷降低治理成 本，提升治理效率。

過程控制是在源頭管控的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少新污 染物在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的排放，以最大限度降低相應(yīng)污染 排放所導(dǎo)致的各類風(fēng)險。這一環(huán)節(jié)是新污染物治理區(qū)別 于常規(guī)污染物環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的重要表現(xiàn)。在這一環(huán) 節(jié)中，基于新污染物本身及其排放過程的隱蔽性，監(jiān)管者 在治理過程中往往存在顯著的信息不對稱現(xiàn)象，因此，環(huán) 境監(jiān)管者除了需要建立面向新污染物的“環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn) 單位名錄”外，還需協(xié)同不同地域管理部門，利用激勵約 束機(jī)制充分調(diào)動被監(jiān)管者的積極性，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)生產(chǎn)者主 動減少新污染物排放量的目標(biāo)。

末端領(lǐng)域，監(jiān)管者除了需要充分利用常規(guī)污染物防 治的相應(yīng)措施外，還需要根據(jù)新污染物治理的特點(diǎn)，在兩 個方面尋求法治手段的改進(jìn)：一是要強(qiáng)化新污染物與常 規(guī)污染物協(xié)同治理的法律保障，即要建立符合各類污染 物治理需要的綜合性標(biāo)準(zhǔn)與法律措施，實(shí)現(xiàn)多元污染物 排放的聯(lián)合管控；二是要加強(qiáng)消費(fèi)過程的監(jiān)測與風(fēng)險防 治，風(fēng)險治理的范圍應(yīng)進(jìn)一步向可能產(chǎn)生新污染物的產(chǎn) 品的收集處置、循環(huán)利用方面拓展，保證污染處置的閉 環(huán)，最大程度削減公眾生活環(huán)境中具有健康風(fēng)險的新污 染物存量水平。以上兩個方面中，鑒于新污染物在特征 上與常規(guī)污染物存在顯著不同，治理的目標(biāo)也存在一定 差異，因此短期內(nèi)可能較難通過建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與常規(guī)污 染物實(shí)現(xiàn)同步治理，而當(dāng)前更加可行的方案應(yīng)是第二方 面，即需要在回收利用上建立更加嚴(yán)格的制度。

除以上3個環(huán)節(jié)上的制度完善方向外，尚需確立相關(guān) 的法律責(zé)任體系保證治理對象的義務(wù)履行，以實(shí)現(xiàn)對新 污染物治理過程中各行為主體的規(guī)范制約，確保公眾因 新污染物所導(dǎo)致的健康與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險處于可接受 水平。

4. 3 生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

新污染物環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜化嬗變使得原有的以“剛 性規(guī)制”實(shí)現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行根本控制的目的面臨一系 列挑戰(zhàn)。而傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理法律體系的建構(gòu)為了維 護(hù)秩序行政管理模式，呈現(xiàn)出了較強(qiáng)的“還原主義”［15］ 色 彩，或傾向于污染防治單行法，或傾向于自然保護(hù)單行 法，從而導(dǎo)致體系性不足與碎片化的結(jié)果，嚴(yán)重影響法律 規(guī)范的體系化功能發(fā)揮。面對新污染物環(huán)境社會風(fēng)險彈 性治理的需要，應(yīng)增強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險治理的規(guī)范體系韌性，并 從體系化層面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律制度的優(yōu)化完善。在語 義上，韌性最早源于拉丁語“resilio”，本意指“受外界擾動 后恢復(fù)原始狀態(tài)”［16］ 。作為一個復(fù)合框架，韌性是系統(tǒng)、 群體、個人應(yīng)對復(fù)雜危機(jī)的綜合能力［17］ 。傳統(tǒng)的剛性規(guī) 制目標(biāo)是“風(fēng)險控制”，而韌性治理則是“調(diào)適下的風(fēng)險因 應(yīng)”，也符合“彈性治理”以應(yīng)對環(huán)境社會風(fēng)險的需要。就 新污染物治理的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范保障而言，若僅依賴 于剛性與確定性的制度與法律規(guī)范，已無法從容應(yīng)對復(fù) 雜化環(huán)境風(fēng)險，難以彰顯環(huán)境風(fēng)險治理的韌性。因此，有 學(xué)者提出，應(yīng)以“靈活性而呈現(xiàn)冗余度的風(fēng)險預(yù)防原則、 確定性環(huán)境法律制度規(guī)范、系統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境法典”［18］ 體系 的形成，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境規(guī)范體系韌性，為環(huán)境風(fēng)險韌性治 理提供規(guī)范體系保障。這一分析框架實(shí)際上為傳統(tǒng)生態(tài) 環(huán)境法律體系因應(yīng)新污染物治理風(fēng)險提出了結(jié)構(gòu)優(yōu)化的 解釋與要求。

有基于此，優(yōu)化治理體系的目標(biāo)即是通過提升環(huán)境 法律規(guī)范體系的韌性，實(shí)現(xiàn)治理的“彈性”改造，以增強(qiáng)新 污染物治理的有效性與靈活性，降低治理風(fēng)險。具體而 言，需要在既有生態(tài)環(huán)境法律體系中增加規(guī)則適用的彈 性空間，主要蘊(yùn)含以下兩個變革方向：一是基于“剛性規(guī) 制”在以新污染物為代表的復(fù)雜化風(fēng)險應(yīng)對中的困境，應(yīng) 逐步摒棄機(jī)械的等級劃分、科層分制，重塑基于管制性模 式而形成的具有垂直結(jié)構(gòu)特征的生態(tài)環(huán)境法律體系，形 成滿足多元參與治理需求的縱橫統(tǒng)一的法律關(guān)系的規(guī)則 系統(tǒng)，二是基于新污染物環(huán)境健康風(fēng)險的具象特征常表 現(xiàn)為“潛藏積累—突然爆發(fā)—一定范圍致害”的運(yùn)動發(fā)展 過程，為避免風(fēng)險爆發(fā)時監(jiān)管者的決策及治理行動受困 于“未知或誤讀之中”［19］ ，須在識別潛在風(fēng)險的同時，及時 加強(qiáng)風(fēng)險溝通，促進(jìn)共識形成。而為了實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，融 合新污染物治理功能的生態(tài)環(huán)境制度應(yīng)建立基于健康風(fēng) 險預(yù)防的合作與協(xié)商機(jī)制，使監(jiān)管者與治理對象之間形 成趨向平行的互動結(jié)構(gòu)，塑造形成有利于社會自主規(guī)制 系統(tǒng)構(gòu)建的法律體系。

需要進(jìn)一步說明的是，面向新污染物的生態(tài)環(huán)境治 理規(guī)范體系結(jié)構(gòu)與針對常規(guī)污染物的風(fēng)險預(yù)防規(guī)范體系 存在以下兩個方面顯著不同：首先，常規(guī)污染物風(fēng)險治理 相關(guān)制度設(shè)計主要還是以“行政主導(dǎo)”為主，其依據(jù)是環(huán) 境健康風(fēng)險無法依靠私法層面的補(bǔ)償性救濟(jì)解決，而必 須依賴于公權(quán)力代表的政府提前介入才能實(shí)現(xiàn)，但是新 污染物則必須實(shí)現(xiàn)廣泛的“利益相關(guān)者主導(dǎo)”模式，以凸 顯面向新污染物的多中心與整體性治理規(guī)則體系。其 次，常規(guī)污染物風(fēng)險治理的“剛性規(guī)制”必須要向新污染 物的“彈性治理”轉(zhuǎn)型，與常規(guī)污染物相對集中可控的風(fēng) 險不同，新污染物的環(huán)境社會風(fēng)險存在潛在的放大可能， 須引起監(jiān)管者對社會治理的重視，及早構(gòu)建常態(tài)化、價值化的風(fēng)險溝通程序規(guī)則體系。

至此，我們已基本厘清面向新污染物治理生態(tài)環(huán)境 監(jiān)管的多重困境、優(yōu)化策略與制度完善的基本路徑，亦 即，在新污染物所引致的三大風(fēng)險疊加壓力下，生態(tài)環(huán)境 監(jiān)管亟待優(yōu)化，而這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，蘊(yùn)含著立法目標(biāo)的更 新、規(guī)制范圍的擴(kuò)展以及規(guī)范系統(tǒng)的優(yōu)化三個層面的制 度完善需求，為了滿足這些需求，需要通過具體的制度設(shè) 計來實(shí)現(xiàn)，其中，立法目標(biāo)的更新應(yīng)考慮在既有的生態(tài)環(huán) 境法律體系中如何合理融入“積極預(yù)防”規(guī)則，而規(guī)制范 圍的擴(kuò)展則應(yīng)將重點(diǎn)放在有利于“全過程、動態(tài)化協(xié)同防 控”的制度設(shè)計，至于規(guī)范系統(tǒng)的優(yōu)化，可從推進(jìn)“彈性治 理”的制度構(gòu)造層面展開。通過以上 3 個方面的制度設(shè) 計，既可對面向新污染物風(fēng)險治理的環(huán)境監(jiān)管做出制度 回應(yīng)，又可在一定程度上實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的規(guī) 范重構(gòu)，以從生態(tài)環(huán)境法律系統(tǒng)的整體層面滿足建立健 全新污染物治理體系的需要。

5 面向新污染物風(fēng)險治理的環(huán)境監(jiān)管制度 完善內(nèi)容

5. 1 確立生態(tài)環(huán)境一般法中風(fēng)險的“積極預(yù)防”原則及 其適用規(guī)則 5. 1. 1 在一般法“總則”中確立風(fēng)險的“積極預(yù)防”原則

環(huán)境法基本原則在環(huán)境法體系中起著承上啟下的重 要作用［20］ 。承上，其能承擔(dān)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法立法目標(biāo)之功能， 啟下則是指其能夠指導(dǎo)下位法的規(guī)范設(shè)計與法律適用。 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境法》）第五 條明確規(guī)定“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治 理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”但卻并未明確風(fēng)險預(yù)防 原則，而且從該條所列的基本原則的順位來看，保護(hù)優(yōu)先 是第一原則，從原則的內(nèi)涵來看，雖然有些學(xué)者認(rèn)為“保護(hù) 優(yōu)先”可直接理解為遇到環(huán)境風(fēng)險科學(xué)不確定情形時候所 遵循的一種決策原則［21］ ，即可將“保護(hù)優(yōu)先”視為風(fēng)險預(yù) 防原則，但我們認(rèn)為這種理解恐有值得商榷之處，一是如 理解為風(fēng)險預(yù)防原則，而該條所列之第二項原則亦提及 “預(yù)防為主”，此兩處“預(yù)防”似有語義重復(fù)，根據(jù)基本法理， “法律的解釋應(yīng)該聯(lián)系法律全文，如果同一法律或者不同 法律使用同一概念，原則上應(yīng)當(dāng)作同一解釋［22］ ，將保護(hù)優(yōu) 先理解為風(fēng)險預(yù)防似有不妥。二是這一原則所確立的“保 護(hù)優(yōu)先”主要是指對于環(huán)境的保護(hù)要優(yōu)先于對其進(jìn)行利用 與開發(fā)［23］ ，并未明確風(fēng)險問題，而基于基本原則的重要指 導(dǎo)功能，對其解釋不宜隨意擴(kuò)張。因此可以得出結(jié)論：中 國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境一般法中尚未確立“風(fēng)險預(yù)防”原則。此 外，如僅將“風(fēng)險預(yù)防”納入總則的“基本原則”中，既不能 實(shí)現(xiàn)面向新污染物的“積極預(yù)防”要求，又似乎與一般法中 提出的“預(yù)防為主”原則存在語義重復(fù)之嫌。因此，筆者建 議可將《環(huán)境法》第五條中第二順位之“預(yù)防為主”原則修 改為“積極預(yù)防”原則，如此既可將該原則與保護(hù)優(yōu)先原則 進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境一般法規(guī)則的嚴(yán)謹(jǐn)性，又可 以此原則統(tǒng)領(lǐng)新污染物與常規(guī)污染物一并實(shí)現(xiàn)更為積極 的風(fēng)險預(yù)防目標(biāo)，以滿足基本原則承上啟下之作用。

5. 1. 2 在新污染物治理專門性法規(guī)中設(shè)立風(fēng)險“積極預(yù) 防”原則的適用規(guī)則

原則確立后，尚需制定適用規(guī)則作為原則實(shí)施的基 本遵循與制度保障。首先，要厘清風(fēng)險預(yù)防的前提條件。 囿于環(huán)境風(fēng)險本質(zhì)上的不確定性，主觀上不要求對環(huán)境 風(fēng)險的認(rèn)知已具備充分的科學(xué)證據(jù)，而只需具備一個“危 害預(yù)期”或“危害區(qū)間”［24］ 。亦即，在新污染物治理的具體 制度中應(yīng)設(shè)立兩個危害發(fā)生概率的標(biāo)準(zhǔn)，如超過高標(biāo)準(zhǔn)， 表明發(fā)生風(fēng)險的概率明顯較高，則屬“危害防止”范疇，如 低于較低標(biāo)準(zhǔn)，則代表發(fā)生危害的風(fēng)險極低，此種情形應(yīng) 不宜納入需預(yù)防之風(fēng)險類型。 與常規(guī)污染物環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)不同，面向 新污染物的風(fēng)險預(yù)防的前提條件需要更加積極，具體的 實(shí)現(xiàn)方式是劃定風(fēng)險的較低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更具靈活性，從某種 意義而言，新污染物的判定是一個將“剩余風(fēng)險”納入“風(fēng) 險”的動態(tài)過程，需要根據(jù)污染物的生物化學(xué)特性、污染 狀況因情勢的改變而做出及時調(diào)整，這將打破常規(guī)污染 物環(huán)境健康風(fēng)險“危害區(qū)間”的封閉與僵化，形成更加開 放積極的風(fēng)險預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。其次，要厘清風(fēng)險預(yù)防的 限度要件。前提條件的設(shè)立為風(fēng)險預(yù)防原則的適用設(shè)立 了“防火墻”，但基于新污染物范圍廣泛、健康風(fēng)險差異化 明顯的基本事實(shí)，在“墻內(nèi)”仍然需要針對不同風(fēng)險情形 采取差別化的干預(yù)措施方能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)“預(yù)防”的效果。而 “成本效益原則”“比例原則”等工具則是遴選這種干預(yù)措 施的可選策略。其中又以“比例原則”更適宜作為新污染 物治理制度適用“風(fēng)險預(yù)防”原則的具體規(guī)則，因?yàn)楸壤?原則強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險預(yù)防措施的采取是“在可選擇措施范 圍內(nèi)對公民侵害最小且其所維護(hù)的公益不得小于其對公 民所造成的損害”，采用此規(guī)則一方面可以較“成本效益 原則”更能體現(xiàn)“風(fēng)險預(yù)防”的功能，另一方面，該規(guī)則的 采用有利于防范新污染物的環(huán)境健康風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險 預(yù)防原則與健康優(yōu)先目標(biāo)的有機(jī)融合。

5. 2 借鑒“生命周期治理”理念設(shè)立新污染物風(fēng)險全過 程協(xié)同治理的類型化規(guī)則

上文提出，污染防治相關(guān)立法的規(guī)制范圍需要進(jìn)行 延展性調(diào)整，這種調(diào)整的方向既不是常規(guī)污染物風(fēng)險的 源頭預(yù)防，也不是污染危害的事后處置，而是一種由多元 主體實(shí)施的“源頭—過程—終端”一體化協(xié)同規(guī)制，這種規(guī)制方式與學(xué)界所提出的“生命周期治理”頗為類似。生 命周期理論是一種以減少整個生命周期中潛在的環(huán)境影 響為目標(biāo)來評價和設(shè)計產(chǎn)品的服務(wù)體系的科學(xué)工具，其 一般可以適用于符合生命特征事物的管理決策過程，而 新污染物正具有不斷與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息 交換的“新陳代謝”，通過不斷積累進(jìn)行“復(fù)制”以及性狀 “突變”等類似生命特征，因此，生命周期理念可為新污染 物治理的規(guī)范構(gòu)建提供有益參考。正是在這一邏輯指引 下，《方案》亦頗具針對性地提出要“遵循全生命周期環(huán)境 風(fēng)險管理理念，統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物環(huán)境風(fēng)險管理”。綜 上，不論是從理論層面，還是國家戰(zhàn)略層面，新污染物治 理專門立法均具有建立“生命周期治理”規(guī)則的迫切需 求。按照生命周期理論一般將治理對象分為引入期、發(fā) 展期以及衰退期的基本要求，對新污染物治理制度也應(yīng) 該劃分為引入期規(guī)則、發(fā)展期規(guī)則與衰退期規(guī)則三個主 要類型。

5. 2. 1 “引入期”應(yīng)建立系統(tǒng)協(xié)同的新污染物“篩、評、 控”制度

“引入期”要為新污染物設(shè)置“門檻”，而設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn) 應(yīng)與常規(guī)污染物具有顯著區(qū)別，即新污染物的“引入”應(yīng) 較常規(guī)污染物更加靈活，要擴(kuò)大監(jiān)管者的價值權(quán)衡空間 與自由裁量權(quán)，具體制度設(shè)計可從篩選、評估與源頭禁限 3個方面的改革入手。首先，在“篩選”方面，當(dāng)前我國雖 然頒布了《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記辦法》（以下簡稱《辦 法》），但《辦法》只是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，在法律體系 中的層次較低，對于新污染物治理這一所涉領(lǐng)域甚廣的 治理領(lǐng)域，其管理效果難以實(shí)現(xiàn)。同時，《辦法》第六條規(guī) 定“ 國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)組織開展全國新化學(xué) 物質(zhì)環(huán)境管理登記工作”，表明當(dāng)前新污染物登記采取部 門集中管理方式，組織管理者明確為生態(tài)環(huán)境部，地方執(zhí) 法部門沒有適時調(diào)整的空間；其次，在評估方面，《辦法》 第五條規(guī)定，新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記重點(diǎn)管控“具有持 久性、生物累積性、對環(huán)境或者健康危害性大，或者在環(huán) 境中可能長期存在并可能對環(huán)境和健康造成較大風(fēng)險的 新化學(xué)物質(zhì)”，這一表述并未從法律層面確立具體的準(zhǔn)入 標(biāo)準(zhǔn)，而是通過一原則的概括表述將最終決策權(quán)力給予 “專家委員會和所屬的化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理技術(shù)機(jī)構(gòu)”，實(shí) 際上是一種“以科學(xué)判斷代替管理決策”的做法，存在技 術(shù)專家壟斷風(fēng)險決策的風(fēng)險；再次，在源頭禁限方面，《辦 法》第十條將新污染物按照年生產(chǎn)量或者進(jìn)口量來進(jìn)行 分類管理雖然可提高管理效率，但卻忽視了新污染物性 狀的差異，而缺乏對后者的關(guān)注，容易產(chǎn)生治理缺口，導(dǎo) 致風(fēng)險外溢。因此，建議國務(wù)院制定新污染物治理的專 門性行政法規(guī)，該法規(guī)應(yīng)綜合環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等多部門 意見，嚴(yán)格按照風(fēng)險的積極預(yù)防要求設(shè)立明確的新污染 物篩選標(biāo)準(zhǔn)，并細(xì)化新污染物分類評估與管理制度，即在 已有的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，增加性狀與效益標(biāo)準(zhǔn)，形成快速 靈活的協(xié)同管理決策機(jī)制，如食品安全監(jiān)管部門在消費(fèi) 品的抽樣檢測中發(fā)現(xiàn)具有較強(qiáng)的生物毒性的新污染物， 即使數(shù)量較少，或者尚未有完全的科學(xué)結(jié)論證實(shí)其確有 毒性，但卻具有對公眾健康造成損害的潛在風(fēng)險的，監(jiān)管 者也可從性狀特點(diǎn)與治理效益的綜合考量出發(fā)，與不同 管理部門共享信息，依法將其納入管控范圍，以便快速開 展多部門協(xié)同執(zhí)法，及時遏制相關(guān)新污染物的風(fēng)險擴(kuò)散。

5. 2. 2 “發(fā)展期”應(yīng)強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動的“激勵約束”制度

常規(guī)污染物風(fēng)險防控試圖通過嚴(yán)格的源頭預(yù)防制度 設(shè)計，將風(fēng)險“扼殺在搖籃里”，然而，根據(jù)上文分析的結(jié) 論，新污染物種類繁多、變化較快、風(fēng)險各異，單獨(dú)通過 “防堵”的方式無法實(shí)現(xiàn)全面的風(fēng)險控制，必須采取類型 化手段，直面新污染物在發(fā)展期的風(fēng)險并進(jìn)行精準(zhǔn)防控。 客觀而言，發(fā)展期是新污染物的快速擴(kuò)散期與積蓄期，也 是新污染物風(fēng)險防控的關(guān)鍵期。這一時期一般多見于產(chǎn) 品的生產(chǎn)階段，由于新污染物在此階段量多面廣，在生產(chǎn) 的各個環(huán)節(jié)均可能通過污染物的復(fù)合與集聚效應(yīng)增加風(fēng) 險，治理難度較大，而企業(yè)基于提高效率、降低成本的需 要，忽視甚至放任新污染物的排放是理性選擇，而要解決 這一問題，從根本上還是要建立針對生產(chǎn)者的約束激勵 制度。首先，環(huán)保部門應(yīng)聯(lián)合工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等相關(guān)政 府部門，逐步推動《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土 壤污染防治法》等現(xiàn)有污染防治立法的修訂，增加典型新 污染物防治條款，確立生產(chǎn)者的基于風(fēng)險預(yù)防的新污染 物排放標(biāo)準(zhǔn)與禁限規(guī)則，形成生產(chǎn)者新污染物的剛性約 束機(jī)制；其次，環(huán)保部門應(yīng)協(xié)同發(fā)展改革、財政稅收、農(nóng)業(yè) 等部門，將“新污染物替代”納入現(xiàn)有清潔生產(chǎn)與綠色發(fā) 展相關(guān)制度的激勵范圍中，對使用新污染物進(jìn)行生產(chǎn)或 者在生產(chǎn)過程中排放有毒有害化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)依法實(shí)施 強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，確立監(jiān)管部門為企業(yè)提供新污染 物名稱、濃度和數(shù)量等相關(guān)信息的義務(wù)與職責(zé)，并將新污 染物替代和排放控制要求納入綠色產(chǎn)品、綠色園區(qū)、綠色 工廠和綠色供應(yīng)鏈等綠色制造標(biāo)準(zhǔn)體系。

5. 2. 3 “衰退期”應(yīng)設(shè)立“產(chǎn)品環(huán)境責(zé)任延伸”制度

與常規(guī)污染物不同，新污染物衰退期的到來并非意 味著污染物的消失或得到有效治理，而主要是指經(jīng)過快 速排放期后的性狀穩(wěn)定階段。在這一時期，雖然基于化 學(xué)毒性降低、毒性釋放變?nèi)趸虮┞端街鸩较陆档仍颍?新污染物的健康與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險有趨弱的跡象，但與此 同時，新污染物的隱匿性與突變性卻尚未有改變，需要進(jìn) 行持續(xù)控制。根據(jù)上文分析，新污染物的末端處置主要依賴于閉環(huán)回收，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)通過系統(tǒng)修訂中國 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《固體廢物污染 防治法》等相關(guān)法律規(guī)范，或在新污染物治理專門法規(guī)中 進(jìn)行獨(dú)立的規(guī)范設(shè)計，明確設(shè)立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。 所謂責(zé)任延伸制度指生產(chǎn)者對于其生產(chǎn)的產(chǎn)品在整個生 命周期對環(huán)境的影響所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。而在具體構(gòu)建生 產(chǎn)者責(zé)任延伸制度時，則會因涉及不同產(chǎn)品、產(chǎn)品生命周 期的不同階段而有所不同。例如德國的《包裝管理條例》 就是以生產(chǎn)者延伸責(zé)任為原則，建立了適用于包裝物領(lǐng) 域的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度［25］ 。因此，為了提升治理實(shí)效， 應(yīng)建立生活消費(fèi)品的隨機(jī)檢測制度，環(huán)保部門應(yīng)協(xié)同產(chǎn) 品質(zhì)量監(jiān)督、食品衛(wèi)生等市場監(jiān)管部門及時篩選出新近 發(fā)現(xiàn)的含有新污染物的產(chǎn)品，制定產(chǎn)品新污染物回溯機(jī) 制與環(huán)境責(zé)任延伸制度，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者對其產(chǎn)品所可能 產(chǎn)生的健康風(fēng)險責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計、流通 消費(fèi)、回收利用、廢物處置等其他環(huán)節(jié)，以此倒逼生產(chǎn)者 主動調(diào)整與改進(jìn)節(jié)能環(huán)保等綠色技術(shù)，降低產(chǎn)品的新污 染物排放水平，以降低自身承擔(dān)延伸責(zé)任的成本。需要 說明的是，基于新污染物可能通過復(fù)合與累積效應(yīng)發(fā)生 風(fēng)險突變，因此在相關(guān)的延伸責(zé)任設(shè)計中，需要加強(qiáng)不同 部門主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動，為政府監(jiān)管與市場主體增設(shè)相關(guān) 的風(fēng)險提示義務(wù)，對于未依法提示而導(dǎo)致風(fēng)險事故發(fā)生 的情形，相應(yīng)部門應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

5. 3 構(gòu)建新污染物環(huán)境社會風(fēng)險的彈性化治理制度

5. 3. 1 構(gòu)建實(shí)現(xiàn)縱橫統(tǒng)一、多元共治的法律規(guī)范體系

提升環(huán)境法律規(guī)范體系的韌性，實(shí)現(xiàn)治理的“彈性” 改造，需要建立保障縱橫統(tǒng)一、多元參與格局實(shí)現(xiàn)的制度 體系。縱向而言，應(yīng)通過專門的新污染物風(fēng)險治理立法 改變常規(guī)污染物風(fēng)險治理中“上級框定污染物、下級負(fù)責(zé) 具體執(zhí)行”的治理模式，監(jiān)管部門應(yīng)賦予基層執(zhí)法部門一 定自由裁量權(quán)，建立信息聯(lián)動、動態(tài)評估與執(zhí)法磋商制 度，一線執(zhí)法者可根據(jù)新污染物分布、遷移以及積累狀況 的變化在一定時期內(nèi)靈活調(diào)整需要納入治理的范圍，亦 可根據(jù)風(fēng)險狀況進(jìn)行執(zhí)法方式甚至標(biāo)準(zhǔn)的及時修改，以 應(yīng)對新污染物大量涌現(xiàn)而出現(xiàn)的未知風(fēng)險與韌性治理的 需要。此外，要建立中央統(tǒng)一監(jiān)管、省級負(fù)責(zé)、地方執(zhí)行 的縱向溝通工作制度，探索根據(jù)新污染物環(huán)境健康風(fēng)險 設(shè)立類型化的政府考核機(jī)制，將考核結(jié)果作為新污染物 治理專項資金分配的重要參考依據(jù)［26］ 。橫向而言，面對 新污染物遷移性強(qiáng)、分布較廣、追溯定位難這一困境，需 要將監(jiān)管重心從污染物轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)污染區(qū)域與部門，即 應(yīng)將生產(chǎn)、加工使用或排放重點(diǎn)管控新污染物清單中所 列化學(xué)物質(zhì)的企事業(yè)單位納入重點(diǎn)排污單位，并建立監(jiān) 管者與以上重點(diǎn)排污單位的執(zhí)法協(xié)作制度，制度內(nèi)容應(yīng) 包括定期溝通機(jī)制、雙方責(zé)任分工以及信息共享等。此 外，環(huán)保部門應(yīng)在執(zhí)法工作中加強(qiáng)對執(zhí)法對象的指導(dǎo)，幫 助其了解新污染物治理相關(guān)環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并提供必 要的技術(shù)支持，以確保其排污行為符合法規(guī)要求。

新污染物環(huán)境社會風(fēng)險的多元共治制度的形成需要 從增加治理的主體彈性與機(jī)制彈性兩個方面展開。首 先，主體彈性方面，在新污染物專門法規(guī)中應(yīng)明確建立由 生態(tài)環(huán)境主管部門主管，工業(yè)和信息化、發(fā)展改革等主管 部門協(xié)同，重點(diǎn)排放單位、社區(qū)以及社會組織等各類利益 相關(guān)者參與的新污染物跨部門綜合治理體系，理順各部 門在新污染物治理與現(xiàn)有管理職能之間的銜接機(jī)制，統(tǒng) 籌推進(jìn)新污染物治理工作。其次，機(jī)制彈性方面，新污染 物作為污染物的一種特殊類型，其雖具有一定獨(dú)特性，但 仍具備常規(guī)污染物的主要特點(diǎn)，對其進(jìn)行治理不能脫離 傳統(tǒng)行政監(jiān)管主體與框架，因此，應(yīng)在常規(guī)污染物防治法 律法規(guī)中，增加與新污染物防治相關(guān)的彈性條款，在推動 常規(guī)污染物與新污染物協(xié)同治理的同時，賦予執(zhí)法者更 靈活的執(zhí)法空間與較大的自由裁量權(quán)，及時回應(yīng)公眾關(guān) 切，防止新污染物因未及時納入由“剛性制度”所框定的 監(jiān)管范圍而出現(xiàn)風(fēng)險外溢造成社會層面的危機(jī)。比如在 《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂中，可增加微塑料污染等新污染 物防治的原則性條款，并將其他典型新污染物逐步納入 常規(guī)污染物的管理名錄和標(biāo)準(zhǔn)體系［27］ 。衛(wèi)生健康部門與 生態(tài)環(huán)境部門可聯(lián)合出臺部門規(guī)章，將涉及抗生素、微塑 料等公眾重點(diǎn)關(guān)注的新污染物盡快納入環(huán)境質(zhì)量標(biāo) 準(zhǔn)等。

5. 3. 2 完善新污染物環(huán)境社會風(fēng)險溝通制度

新污染物環(huán)境社會風(fēng)險溝通制度的構(gòu)建是增加環(huán)境 法律規(guī)范系統(tǒng)的韌性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境社會風(fēng)險彈性治理的重 要前提。我國環(huán)境立法將公眾參與確立為一項基本原 則，但從實(shí)踐來看，公眾參與多流于形式，聽證會、溝通會 等形式上的參與機(jī)制多淪為項目建設(shè)單位的政策說明 會，全面審慎評估的信息付之闕如，從而缺乏持不同立場 利害關(guān)系人對話溝通的平臺［28］ 。基于新污染物可從生產(chǎn) 端向消費(fèi)端遷移，并存在重大社會風(fēng)險的特點(diǎn)，在新污染 物的監(jiān)測、評估與標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管以及相關(guān)責(zé)任追究等治 理活動的全過程均應(yīng)設(shè)置社會主體參與的程序制度。在 具體制度內(nèi)容上，應(yīng)在新污染物治理專門性法規(guī)中明確 建立由政府監(jiān)管者、科學(xué)技術(shù)專家以及公眾所構(gòu)成的具 有類似“三角結(jié)構(gòu)”特征的法律規(guī)范體系，妥當(dāng)處理三類 關(guān)系：一是政府與專家之間的“專業(yè)咨詢”關(guān)系，即專家負(fù) 責(zé)針對新污染物毒性特征、風(fēng)險類型、處置方式進(jìn)行科學(xué) 評估并反饋至政府監(jiān)管部門，符合規(guī)范要求的由新污染 物所引致的各類風(fēng)險監(jiān)管部門應(yīng)依法自動啟動反應(yīng)機(jī)制，并參考專家建議做出符合法律要求的管理決策；二是 監(jiān)管者與公眾的“利益協(xié)商關(guān)系”。風(fēng)險社會的特征是利 益、價值與認(rèn)知的多元化、差異化與特殊化，對于眾多涉 及環(huán)境倫理和社會價值的選擇，也非專家所能輕易判斷 和評估［29］ 。因此，應(yīng)在相關(guān)制度規(guī)范中設(shè)計獨(dú)立的溝通 程序規(guī)則，明確將公眾對風(fēng)險的主觀評價與基本共識納 入政策決策視野，作為監(jiān)管者做好綜合決策的重要依據(jù)； 三是普通公眾與專家之間的“專業(yè)互動關(guān)系”。新污染物 與常規(guī)污染物的范圍相對確定不同，前者具有更大的變 動空間，新污染物的毒性與遷移特征受諸多環(huán)境因素影 響，因此，在治理過程中，監(jiān)管者須高度重視環(huán)境專家對 企業(yè)與公眾生產(chǎn)生活方式的專業(yè)引導(dǎo)，促進(jìn)專家與公眾 共識的形成，從而有效抑制新污染物環(huán)境社會風(fēng)險的持 續(xù)放大。

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（責(zé)任編輯：于 杰）