大國博弈間，中國如何找到應對之道？

當前區域與世界經濟所呈現出政治化的特征，陣營化和集團化的苗頭，正構成全球化發展的最大威脅。 “逆全球化”帶來新的調整，尤其是地緣政治沖突導致的“逆全球化”給全球經濟，特別是產業政策的價值取向帶來了很大的不確定性，甚至造成了倒退。

在國際形勢發生深刻變化的背景下，中國面臨著產業政策和經貿戰略的調整和優化的必要性和緊迫性。全球經濟治理 50 人論壇（GEG 50 論壇）在其首部著作《變局與應對》中對當前世界格局變化進行了深入的分析和評估，為中國應對復雜多變的國際經濟經貿環境提供了自己的解決方案。

全球產業政策之變

過去兩年，美歐社會打破自由市場原則，增加了產業政策必要性和貿易限制的討論，從是否實施產業政策轉為關注政策實施過程。當下全球范圍內的新型產業政策有別于以往，具有其特定的框架邏輯。

回望工業大生產以來的世界經濟史，不難發現，經濟在政府干預與不干預、貿易自由化與保護國內產業之間呈現出交替變化的現象。

歷史交替變化的背后是各國根據現實狀況，選擇當下最符合自身利益的政策，尤其是在戰后的經濟政策制定和實施過程中，該特征更加明顯。利用有效的國家產業政策，引導和扶持產業發展方向、控制市場風險，仍然是政府經濟政策的常規操作。

俄烏沖突凸顯了供應鏈的可靠性，以及戰略資源安全、掌控尖端科技壟斷權的極端重要性，從而催生出實施產業政策的迫切性和必要性。安全成為首要考慮因素，歐俄能源脫鉤對歐洲能源安全的影響、美歐濫用制裁對俄工業和金融安全的影響、供應鏈突然中斷對產業的影響、地緣沖突陣營對立導致的“卡脖子”影響等，都不斷警示各國從安全和發展的角度考慮產業政策的必要性。

過去，自由市場經濟促成了經濟全球化和跨國公司主導的全球分工細化，其與市場競爭和貿易自由化相輔相成，共同構建了全球各國相互依賴的繁雜供應鏈體系。目前，美歐社會的經濟理論和產業政策關系也進入了新的階段，以往反對產業政策為主的態度出現松動，并發生實質性的轉變，且由于地緣沖突對立無法完全消除，這種變化將繼續自我強化。

產業政策必然要在考慮現存的自由市場、國際分工合作的背景下，平衡考察出臺的政策對國內產能和進口供應安排的影響，以及生產供應穩定性和經濟收益的關系，從被動考慮產業鏈、供應鏈安全，轉為主動從安全角度思考和建設產業鏈、供應鏈，實施新型綜合產業支持政策。這導致當下的產業政策有別于以往，是一種正在形成的新型產業政策。

美歐的新型產業政策

過去，美歐的產業政策重點在于支持基礎研發階段，技術突破后依賴市場商業化發展。但在新型產業政策之下，政府針對重點領域制定和實施專門政策，不僅支持研發端，更直接運用補貼支持生產端和消費端，將制造業做大做強與技術提升、創造就業緊密地聯系起來，維持美歐制造業在全球的領先和優勢地位。

生產環節，美歐廣泛采取稅收減免的方式促進制造業回流。

事實上，建立產業鏈、穩定供應鏈已然是歐美產業發展的一體兩翼。該類政策主要包括：一是重視本地產業鏈、供應鏈建設，將補貼與供應鏈本地成分掛鉤；二是實施貿易措施管控供應鏈，避免個別環節的規避影響整體政策效果；三是在供應鏈國際合作中，劃分志同道合的伙伴和競爭者，重塑供應鏈布局。

以美國出臺的“友岸外包”政策為例，部分產業鏈加速轉移，部分領域供應鏈呈現“區域化”特征。跨國公司為降低風險，在不放棄中國市場的前提下，將加速建設“中國 +1”備份供應鏈，在兼顧中國市場優勢的前提下，通過產業鏈布局降低潛在風險。

此外，美歐新型產業政策以國家安全、勞工、環保等“政治正確”因素為名，利用調查或實施長臂管轄制裁等工具削弱其他國家對本國產業的競爭挑戰。在出口管制方面，法案的實施范圍已經遠遠超過立法初衷，從原有的針對武器出口擴大到針對單個國家的商業產品，其政策意圖已嚴重影響產業格局，以實現維持本國產業競爭優勢，限制其他國家發展先進技術產業、高端制造業的目標。

在環保、綠色發展、可持續性等領域，碳邊境調節機制和“綠鋼俱樂部”均意圖針對鋼鐵等美歐處于競爭劣勢的傳統工業產品，以環保、綠色減排為名，設立新型貿易壁壘，從而削弱其他國家的成本優勢和競爭力，以達到支持本國產業的目的。

中國的應對之道

當前，美國產業政策轉向扮演“劇場效應”中第一個站起來的人的角色，歐洲及其他國家也隨之調整了各自的產業政策。美歐政策導向從過去的效率公平優先轉為競爭優先，進而引發了全球“補貼競賽”“逐底競爭”。為了能夠在各類危機中獨善其身、轉移國內矛盾，很多國家和經濟體出現過度安全焦慮，以國家安全為名行保護主義之實來推動制造業回歸，分化供應鏈體系。

歐美實施產業政策的轉向是中國自改革開放和入世以來在經濟發展中從未遇到過的新情況，需要打破以往全球化國際分工的思維慣性，借鑒美歐做法，充分重視新型產業政策體現出的政策設計思路之變。

一是美歐充分結合各國自身情況制定政策。如美國的本地成分與限制中國的政策，歐盟引導民間投資的政策。在中國的產業政策制定和實施過程中，要結合國情和發展特征，充分考慮制定產業政策的經驗優勢、實施產業政策的體制優勢，更加精準、有效地實施中國的產業政策，同時盡量降低國際爭端發生的風險。

二是美歐新型產業政策重點支持關鍵產業鏈、供應鏈重點環節。中國在制定產業政策時需以底線思維綜合考量與美歐在重點領域的競爭與合作，同時要對美歐新型產業政策管控工具的相關動態保持敏銳。

三是不斷調整政策，解決制定政策面臨的兩難問題、執行政策的衍生問題。在制定思路、戰略方向、產業安全、戰略領域頂層設計等方面，增強政策協同性，平衡自主創新和產業鏈、供應鏈開放合作，及時調整產業政策以防止保護過度導致效率低下和浪費。

四是要制定符合 WTO 紀律的產業政策。充分利用國際規則給予的空間，實施高效、透明度高的普惠產業政策，削弱行政機構自由裁量權，杜絕操作的隨意性，避免權力尋租。

五是通過風險補助模式推動政府引導基金對實體產業的支持。有效推動財政資金杠桿放大效應，促進創業型或科技型企業發展，讓社會資本真正發揮主體作用，通過真正的市場化運作和專業化管理，實現權責對等，以避免道德風險。

讀書介紹：

在新型產業政策之下，美歐政府針對重點領域制定和實施專門政策，不僅支持研發端，更直接運用補貼支持生產端和消費端，將制造業做大做強與技術提升、創造就業緊密地聯系起來，維持美歐制造業在全球的領先和優勢地位。

中國需要打破以往全球化國際分工的思維慣性，借鑒美歐做法，充分重視新型產業政策體現出的政策設計思路之變。