總體國家安全觀視域下新疆糧食安全法治保障問題研究

[摘要]糧食安全是國家安全的重要基石，是生存權(quán)這一基本人權(quán)的重要基礎(chǔ)。新疆是我國西北地區(qū)重要的安全屏障，也是典型的糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)，新疆的糧食生產(chǎn)不僅關(guān)系到當?shù)馗髯迦罕姷目诩Z，也與實現(xiàn)新疆工作總目標密切相關(guān)。依法治疆作為新時代黨的治疆方略的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的重要基石，只有堅定不移貫徹總體國家安全觀，以法治思維、用法治方式促進新疆糧田數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)定、保證糧食質(zhì)量安全、推動糧食種業(yè)創(chuàng)新、規(guī)范農(nóng)資市場秩序、高效節(jié)水科學(xué)用水、養(yǎng)成節(jié)糧生活方式，在法治軌道上牢牢抓住新疆糧食安全的主動權(quán)，才能走出一條富有新疆特色、符合新疆實際、促進新疆繁榮穩(wěn)定的糧食安全保障之路。

[關(guān)鍵詞]總體國家安全觀；新疆；糧食安全；法治保障

[中圖分類號]D601????????????? [文獻標識碼]A? ???????????? ?[文章編號]1009—0274（2024）03—0041—08

[作者簡介]李丹玲，女，法律（法學(xué)）碩士，兵團第十二師黨委黨校（行政學(xué)院）綜合教研室教師，研究方向：兵團法治建設(shè)。

無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂，中國自古以來就高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全。先秦時期的管仲就認識到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，提出“積于不涸之倉者，務(wù)五谷也”，將糧食安全提升到國家戰(zhàn)略的高度，并通過糧食貿(mào)易戰(zhàn)成就齊國霸業(yè)。明末清初思想家王夫之認為：“佐天子以守邦者，莫大于谷帛。”黨的十八以來，黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的首要任務(wù)，提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的新糧食安全戰(zhàn)略。新疆地廣人稀，是我國最具有耕地開發(fā)潛力和糧食增產(chǎn)空間的省區(qū)，對貫徹落實總體國家安全觀、維護全國糧食安全具有重要地位。

一、總體國家安全觀視域下的新疆糧食安全

國以民為本，民以食為天。習(xí)近平總書記指出，糧食安全是“國之大者”，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。糧食安全具有重要的政治意義與經(jīng)濟意義，是關(guān)系國家安全的根本性、全局性的重大戰(zhàn)略問題。維護好新疆的糧食安全是總體國家安全觀的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的重要基礎(chǔ)和支撐。

（一）從國際形勢審視新疆糧食安全

當前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。全球生態(tài)惡化、政治對峙、軍事沖突、出口限制等因素交織影響世界糧食安全，國際局勢嚴峻復(fù)雜。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）網(wǎng)站發(fā)布《2023年全球糧食危機報告》（GRFC）指出，“2022年，58個國家和地區(qū)的約2.58億人受到嚴重糧食危機影響，39個國家約3500萬人口處于緊急水平的嚴重饑餓狀態(tài)。”受新冠疫情、極端天氣、病蟲害影響，全球糧食明顯減產(chǎn)，糧食供給緊張，多國限制或禁止糧食出口，糧食安全恐慌加劇，個別國家糧食供應(yīng)嚴重不足，甚至宣布進入了緊急狀態(tài)。嚴峻復(fù)雜的國際形勢使我國在維護國家糧食安全方面面臨更大的挑戰(zhàn)，鞏固糧食自給自足局面成為筑牢國家安全基礎(chǔ)的必然選擇。

長期以來，一些西方國家屢屢在涉及我國新疆的問題上有所圖謀，并在新疆人權(quán)問題上大做文章抹黑我國。糧食是最基本的人權(quán)——生存權(quán)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在國際糧食安全局勢嚴峻的背景下，堅決維護新疆糧食安全、努力滿足新疆各族人民的糧食需求、為新疆各族人民提供優(yōu)質(zhì)口糧，讓新疆各族人民牢牢端穩(wěn)飯碗，有利于充分保障新疆各族人民的基本人權(quán)，用豐收盛景與滿倉好糧駁斥西方國家的無端污蔑與謊言。

（二）從國內(nèi)環(huán)境審視新疆糧食安全

近年來，我國持續(xù)增強糧食生產(chǎn)、儲備、流通能力，糧食安全保障更加有力，但糧食供求緊平衡的格局尚未改變，仍存在區(qū)域性不平衡、結(jié)構(gòu)性短缺等問題。1人多地少的國情，使我國耕地長期高強度、超負荷利用，大部分地區(qū)的耕地耕作層變淺、土壤肥力下降、土質(zhì)污染嚴重，耕地質(zhì)量堪憂，導(dǎo)致地力水平低、糧食增產(chǎn)困難，這嚴重威脅到我國糧食安全。新疆同樣存在耕地質(zhì)量差和地力水平低的問題，但新疆地處西北，與13個糧食主產(chǎn)區(qū)之間距離遙遠，相鄰的省區(qū)糧食偏緊，從省外調(diào)糧交通距離遠、運輸成本高、供糧壓力大，因此保證糧食自給自足成為新疆維護糧食安全的最優(yōu)選擇。

隨著新一輪西部大開發(fā)的深入推進，新疆的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善，與國內(nèi)其他省份和中亞、歐洲地區(qū)的交通越來越便利。新疆積極參與融入“一帶一路”建設(shè)，以“一港”“兩區(qū)”“五大中心”和“口岸經(jīng)濟帶”建設(shè)為重點，加快建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)。2023年11月，新疆自貿(mào)試驗區(qū)揭牌成立，隨著中歐（中亞）“天山號”班列開通，新疆進一步從相對封閉的亞歐內(nèi)陸腹地轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈蛭鏖_放的前沿，更有利于促進我國構(gòu)建以全國統(tǒng)一糧食大市場基礎(chǔ)上的糧食產(chǎn)業(yè)新發(fā)展格局，加快建設(shè)我國現(xiàn)代化的糧食安全體系。

（三）從新疆自身條件審視新疆糧食安全

新疆深居亞歐大陸內(nèi)部，氣候干旱，多風(fēng)沙，沙漠面積廣大，土地總體質(zhì)量差，惡劣的自然環(huán)境給糧食生產(chǎn)帶來了極大的挑戰(zhàn)。據(jù)2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，新疆年均人口增長率比全國平均水平高出1.15個百分點，2人口增長造成糧食需求增加，這對新疆的糧食生產(chǎn)提出了更高的要求。如何充分合理利用有限的耕地和水資源，既能生產(chǎn)充足糧食以保障各族群眾口糧安全，又能生產(chǎn)瓜果油蔬等多元化農(nóng)產(chǎn)品以滿足各族群眾的日常生活需要，還能種植棉花等經(jīng)濟作物以提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、增加農(nóng)民收入，成為新疆農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新難題。

新疆光熱資源豐富，耕地面積1.06億畝，居全國第五位；新疆人均耕地4.28畝，遠高于全國人均耕地面積1.4畝，位居全國各省份第四位。3地廣人稀的優(yōu)勢使得新疆更有利于發(fā)展大規(guī)模機械化農(nóng)業(yè)，科學(xué)高效農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣使新疆糧食生產(chǎn)效率得到極大提高，2022年新疆糧食總產(chǎn)量增量居全國第一，4單產(chǎn)居全國第二，多年來新疆人均糧食占有量均遠高于全國平均水平和國際公認的糧食安全線。這些條件為新疆發(fā)展成我國商品糧戰(zhàn)略接替區(qū)，為我國糧食安全做出更大貢獻提供了可能。

二、當前新疆糧食安全的兩個維度

糧食安全包括數(shù)量維度的糧食安全和質(zhì)量維度的糧食安全。新疆維護數(shù)量維度的糧食安全的主要目標是提高糧食產(chǎn)量，保障自給自足，儲備余糧；維護質(zhì)量維度的糧食安全的主要目標是生產(chǎn)安全綠色優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化特種化糧食，滿足對糧食更高層次的需求。

（一）數(shù)量維度的糧食安全

1.糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長。從糧食種植面積看，“十三五”以來，新疆糧食種植面積從3305萬畝增加到2023年的4237.15萬畝，創(chuàng)1978年以來歷史新高，2023年新增586.30萬畝，增長16.1%，新增種植面積居全國第一；12023年夏、秋糧食面積實現(xiàn)雙增長，比重趨向均衡，谷、豆類作物面積增加，薯類面積穩(wěn)定。

從糧食生產(chǎn)總產(chǎn)量看，2023年新疆糧食總產(chǎn)量首次突破2000萬噸達2119.16萬噸，比上年增加305.67萬噸，增長16.9%，占全國增量的三分之一以上，實現(xiàn)連續(xù)8年增產(chǎn)。2

從糧食單位面積產(chǎn)量看，2023年新疆糧食單產(chǎn)500.14公斤/畝，畝產(chǎn)量比上年增加3.41公斤，增長0.7%，比全國平均水平高110公斤，單產(chǎn)水平居全國第二位；谷物、豆類單產(chǎn)量實現(xiàn)多年連續(xù)增長。3

2.谷物基本自給，口糧絕對安全。2022年新疆全年糧食產(chǎn)量可持續(xù)一年為全區(qū)人口每人每天提供2公斤糧食，完成“疆內(nèi)平衡，略有結(jié)余”目標，2022年度新疆人均糧食占有量670公斤，遠高于全國483公斤的平均水平和國際公認的400公斤糧食安全線，確保了各族人民口糧絕對安全。新疆近三年年均外調(diào)糧食231.5萬噸，居全國第7位。4

小麥是新疆各族人民的主要口糧，新疆全區(qū)小麥總產(chǎn)量從2012年568.30萬噸增至2023年702.84萬噸，2019年、2020年、2021年、2022年、2023年冬小麥新品種最高畝產(chǎn)分別達806.76公斤、822.1公斤、858.72公斤、863.8公斤、5898.19公斤6，連續(xù)五年刷新全疆小麥單產(chǎn)紀錄。新疆全區(qū)小麥生產(chǎn)實現(xiàn)產(chǎn)需平衡，確保谷物基本自給。同時，小麥供需出現(xiàn)階段性結(jié)構(gòu)性過剩，小麥供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在逐步推進。

3.糧食儲備能力顯著增強。新疆積極推動糧食應(yīng)急儲備、加工、供應(yīng)保障體系建設(shè)，已形成中央、自治區(qū)、地州和縣級四級糧食儲備體系，目前全區(qū)小麥庫存數(shù)量可滿足全區(qū)城鄉(xiāng)居民18個月以上口糧消費。7為優(yōu)化疆內(nèi)糧食儲備布局，存儲在北疆的3.2萬噸自治區(qū)級儲備糧調(diào)整到南疆，增強了南疆糧食安全保障能力。

為保證儲糧的安全與新鮮，新疆積極實施糧庫智能化升級改造，截止到2023年4月已完成全區(qū)108個儲備糧承儲庫點改造和自治區(qū)級糧食綜合管理平臺建設(shè)，改造倉容341萬噸，低溫準低溫儲糧倉容達到382萬噸，現(xiàn)代糧倉科技應(yīng)用示范庫21個，8信息化監(jiān)管能力進一步提升，內(nèi)環(huán)流控溫糧情監(jiān)測、隔熱保溫、食品級惰性粉等綠色儲糧技術(shù)得到廣泛應(yīng)用。

（二）質(zhì)量維度的糧食安全

1.糧食質(zhì)量安全監(jiān)督加強。2019年9月，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法實施細則》，細化糧食從收獲、收購、入庫、儲存、出庫、加工、銷售等各環(huán)節(jié)糧食質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)督管理。全區(qū)已建成以新疆國家糧食質(zhì)量監(jiān)測中心為核心、地州和縣（市）級糧食質(zhì)量監(jiān)測站為支撐的三級糧食質(zhì)量檢驗監(jiān)測體系。2021年5月，新疆維吾爾自治區(qū)糧食和物資儲備局發(fā)布《新疆維吾爾自治區(qū)政府儲備糧食質(zhì)量安全管理辦法》，為規(guī)范政府儲備糧食倉儲管理行為、嚴格政府儲備糧食質(zhì)量管理要求提供制度保障。2022年，新疆維吾爾自治區(qū)糧食和物資儲備局開展“星級糧庫”創(chuàng)建工作，明確地方儲備糧優(yōu)先由三星級以上糧庫承儲，倉儲設(shè)施建設(shè)和維修改造項目優(yōu)先支持三星級以上糧庫，充分發(fā)揮“星級糧庫”示范引領(lǐng)作用，提升糧食質(zhì)量安全管控水平。

2.綠色優(yōu)質(zhì)糧食供給增加。隨著社會發(fā)展，人民對食物的需求從“吃得飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺缘煤谩保瑢Z食生產(chǎn)提出了綠色優(yōu)質(zhì)的要求，對保障糧食安全提出了更高層次的目標。2017年以來，新疆深入實施優(yōu)質(zhì)糧食工程，實行小麥收儲制度改革，通過市場需求引導(dǎo)廣大農(nóng)戶種植優(yōu)質(zhì)小麥。在保障口糧絕對安全的基礎(chǔ)上，新疆全區(qū)主要農(nóng)作物綠色防控覆蓋率達30%、優(yōu)質(zhì)小麥種植占比達20%，1北疆地區(qū)重點發(fā)展強筋、有機、富硒等優(yōu)質(zhì)小麥，奇臺縣“腰站子”有機小麥面粉、富硒小麥面粉、有機黑小麥等產(chǎn)品成功推向市場并受到消費者好評，南疆地區(qū)加快選育推廣優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)小麥新品種。同時，新疆扎實推進玉米產(chǎn)業(yè)邁入專業(yè)、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、綠色的中高端發(fā)展道路。

3.專業(yè)化特種化糧食供給產(chǎn)業(yè)形成。在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，新疆糧食行業(yè)主管部門結(jié)合新疆面粉優(yōu)勢，整合疆內(nèi)面粉品牌資源，由政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)共同聯(lián)手打造“新疆面粉”區(qū)域品牌，新疆糧食行業(yè)協(xié)會牽頭組建成立“新疆面粉”產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，多家企業(yè)“組團”打造“新疆面粉”集體商標，新疆糧食生產(chǎn)端從大規(guī)模的大眾產(chǎn)品生產(chǎn)加快向?qū)I(yè)化、特種化、精品化產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，面包粉、餃子粉、麥芯粉、雪花粉等產(chǎn)品正通過產(chǎn)業(yè)化發(fā)展運作銷往全國，在疆外市場站穩(wěn)了腳跟。傳統(tǒng)玉米生產(chǎn)也由普通產(chǎn)量型向高層次專用質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

三、當前新疆糧食安全面臨的主要問題

近年來，新疆糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)總產(chǎn)量提升、單位面積產(chǎn)量高的特點，新疆牢牢守住了糧食安全底線。但是，糧食安全法治保障、耕地質(zhì)量和數(shù)量、農(nóng)用水供給、涉農(nóng)資違法犯罪等問題仍然是當前影響新疆糧食安全的重要因素。

（一）糧食安全地方性法規(guī)尚需進一步完善

當前，糧食安全作為國家安全的重要基礎(chǔ)，其重要性被提到了前所未有的政治高度。在《糧食安全保障法》正式出臺前，與糧食安全相關(guān)的規(guī)定在《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《食品安全法》等法律中有所涉及，內(nèi)容分散且操作性不強；《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩部行政法規(guī)立法層級低，內(nèi)容上存在重疊和矛盾，對糧食安全的保障作用在實踐中難以有效發(fā)揮。為提高防范和抵御糧食安全風(fēng)險能力，我國于2023年12月29日通過了《糧食安全保障法》，并于2024年6月1日正式實施，這意味著我國在糧食安全領(lǐng)域以《國家安全法》為宏觀綱要、以《糧食安全保障法》為核心、統(tǒng)籌聯(lián)動《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《食品安全法》《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》等法律、行政法規(guī)的糧食安全法律保障體系已經(jīng)基本建立。2《新疆維吾爾自治區(qū)糧食安全保障條例》于2022年11月1日起施行，這是新疆綜合保障糧食安全的第一部地方性法規(guī)，由于其出臺前《糧食安全保障法》尚未頒布實施，在今后該地方性法規(guī)可能存在與初步建立的全國糧食安全法律保障體系不協(xié)調(diào)不一致的問題，尚需按照《糧食安全保障法》的規(guī)定進行修改和完善。

（二）耕地數(shù)量不穩(wěn)定、質(zhì)量差、糾紛頻發(fā)

1.耕地數(shù)量不穩(wěn)定。據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，新疆耕地面積雖然在數(shù)量上有所增加，但是存在沙荒耕地、重度鹽堿化耕地、牧區(qū)耕地、林糧間作耕地和因缺水而導(dǎo)致的撂荒地，耕地數(shù)量的變動存在較多不穩(wěn)定因素。土地制度改革和兵團團場綜合配套制度改革后，新疆土地經(jīng)營權(quán)大量流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)人易受到市場影響，根據(jù)利潤對比而快速調(diào)整變更農(nóng)作物種類以迎合消費需求，易出現(xiàn)耕地性質(zhì)在糧食種植地與經(jīng)濟作物種植地之間來回變化的現(xiàn)象，一旦種植經(jīng)濟作物的利潤遠高于種植糧食作物，經(jīng)濟作物將大規(guī)模取代糧食作物，從而嚴重影響新疆糧食種植面積和糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定性。

2.耕地總體質(zhì)量不高。新疆屬于典型的綠洲農(nóng)業(yè)，由于大量引用地表水進行農(nóng)業(yè)灌溉，土地次生鹽堿化嚴重，干旱、風(fēng)沙、鹽堿導(dǎo)致耕地水土流失嚴重、土壤肥力下降，最終造成糧食生產(chǎn)能力下降。為了增加糧食產(chǎn)量，在糧食生產(chǎn)過程中頻繁使用化肥、農(nóng)藥，更易導(dǎo)致土地板結(jié)和污染，耕地質(zhì)量繼續(xù)惡化，從而形成惡性循環(huán)。據(jù)《2020年新疆耕地質(zhì)量等級情況公報》數(shù)據(jù)顯示，新疆耕地質(zhì)量平均等級為5.11等，耕地中低產(chǎn)田比達72.56%1，可見新疆耕地總體質(zhì)量不高、土壤質(zhì)量不佳。城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)污水排放、農(nóng)業(yè)地膜未回收等因素造成了耕地土壤污染。輪作休耕制度缺乏法理依據(jù)，也未制定相關(guān)法律制度，僅靠行政手段推進導(dǎo)致輪作休耕落實不到位，耕地質(zhì)量提升進度緩慢。2

3.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)。隨著農(nóng)村土地制度改革的完成，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度建立，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，由于缺乏實踐經(jīng)驗和法律意識不足，新疆多地矛盾糾紛頻發(fā)，動輒牽涉數(shù)十戶農(nóng)民和成千上萬畝耕地，如果不能及時處理解決糾紛，易造成農(nóng)民聚眾阻礙耕作、延誤農(nóng)時從而影響糧食生產(chǎn)的后果。

（三）假冒偽劣農(nóng)資產(chǎn)品破壞市場秩序

1.假冒偽劣種子危害糧食安全。種子是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“芯片”，對糧食生產(chǎn)至關(guān)重要。2022年新疆自育農(nóng)作物品種的種植面積占到主要農(nóng)作物種植面積的78%，其中小麥、水稻自育品種占種植面積的90%。3優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)糧食種子極大提高了新疆糧食產(chǎn)量，增強了新疆維護糧食安全的能力，但廣闊的種業(yè)市場也給了不法分子可乘之機——生產(chǎn)銷售假冒偽劣種子以獲取高額利潤的案件時有發(fā)生，種業(yè)市場上良種、失去使用效能的種子、不合格種子、套牌種子、轉(zhuǎn)基因種子并存，加上糧食品種不斷更新，給廣大糧農(nóng)在購買糧食種子時準確識別良種帶來了困難。銷售假冒偽劣種子的違法犯罪行為不僅會侵害他人植物新品種權(quán)，破壞種業(yè)市場公平競爭的秩序，而且會造成農(nóng)作物減產(chǎn)，影響糧食品質(zhì)，甚至嚴重危害新疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。

2.涉農(nóng)資違法犯罪破壞糧食生產(chǎn)。新疆持續(xù)開展農(nóng)資打假專項行動，但農(nóng)資市場上仍然存在生產(chǎn)銷售以假充真、以次充好的農(nóng)藥、肥料、地膜、農(nóng)機等假冒偽劣的農(nóng)資產(chǎn)品和“三無”產(chǎn)品，個別經(jīng)營戶存在超范圍經(jīng)營、無照經(jīng)營等現(xiàn)象。

（四）糧食質(zhì)量存在安全風(fēng)險

1.糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)。為了保持糧食產(chǎn)量、避免糧食減產(chǎn)，在糧食生產(chǎn)過程中，新疆地區(qū)存在使用農(nóng)藥防治農(nóng)作物病、蟲、草、鼠害和抗倒伏的情況。農(nóng)藥市場上存在的部分農(nóng)藥中含有高毒農(nóng)藥克百威、限制使用農(nóng)藥丁硫克百威、禁用農(nóng)藥百草枯等成分，給糧食作物噴灑這些農(nóng)藥會嚴重影響糧食質(zhì)量，危害人體健康，也會造成土壤污染，形成糧食減產(chǎn)的惡性循環(huán)。

2.糧食存儲環(huán)節(jié)。糧倉糧食存儲時，傳統(tǒng)做法是使用化學(xué)藥劑熏蒸以防治病蟲害。糧食熏蒸使用的主要熏蒸劑為磷化氫及其發(fā)生物質(zhì)制劑（磷化鋁），是高效但高毒的儲糧熏蒸劑，使用磷化氫進行熏蒸對于糧倉通風(fēng)換氣的要求較高，且熏蒸七天后才能對糧食加工使用，這個過程中的不規(guī)范操作極易導(dǎo)致有害物質(zhì)殘留在糧食上。此外，糧倉的溫度、濕度等條件也會直接影響儲糧質(zhì)量。

3.糧食加工環(huán)節(jié)。在糧食加工環(huán)節(jié)，部分糧食加工企業(yè)存在生產(chǎn)衛(wèi)生條件、貯存條件、加工設(shè)施設(shè)備條件不達標的問題，以次充好、在糧食中添加非食用物質(zhì)、超范圍超限量使用食品添加劑等影響糧食質(zhì)量安全的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

（五）水資源供給不足限制糧食生產(chǎn)

1.水資源時空分布不平衡。新疆面積遼闊，單位面積水資源量僅為全國平均水平的1/6，且水資源時空分布極不平衡，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了較大困難。受水資源空間分布的影響，新疆的綠洲農(nóng)業(yè)主要分布在以高山冰雪融水為主要水源的天山山麓、塔里木盆地和準噶爾盆地邊緣地帶，其余廣大地區(qū)由于水資源缺乏而多沙漠、戈壁。在水資源的時間分布上，每年四五月份是新疆小麥的抽穗灌漿期，常因為缺水出現(xiàn)“掐脖子旱”，春夏氣溫快速上升又會導(dǎo)致融雪性洪澇災(zāi)害；由于土壤干燥板結(jié)，春夏季突發(fā)性強降水天氣形成的大量降水無法短時間分流下滲而造成洪災(zāi)，淹沒農(nóng)田。

2.水資源供需失衡。隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，新疆各地用水量逐年增加，生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水相互擠占、矛盾突出，水資源供需失衡；地表可利用水資源有限，于是大量開采地下水，造成地下水普遍超采，局部出現(xiàn)地下水漏斗區(qū)；對水資源的總體利用率較低，浪費嚴重；生活污染、工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染疊加導(dǎo)致水質(zhì)下降，加劇了水資源供應(yīng)危機。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需水量大，水資源供需失衡必將嚴重影響新疆糧食生產(chǎn)，因此，水資源成為新疆糧食生產(chǎn)的重要限制性因素。實踐中，由于水資源供需失衡所產(chǎn)生的偷采地下水、攔河截流等現(xiàn)象時有發(fā)生，加劇了生態(tài)破壞。

四、筑牢法治保障，持續(xù)維護新疆糧食安全

社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)離不開糧食安全這一重要基石，也離不開法治保障這一重要支撐。在法治軌道上維護新疆糧食安全，構(gòu)建糧食安全法律保障體系，壓實耕地保護、糧食生產(chǎn)責(zé)任，是貫徹落實總體國家安全觀、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新疆的必然要求。

（一）貫徹落實《糧食安全保障法》，加快構(gòu)建符合新疆實際的糧食安全法律保障體系

按照《糧食安全保障法》的規(guī)定，結(jié)合新疆實際對《新疆維吾爾自治區(qū)糧食安全保障條例》進行修改和完善，加快建立起以《糧食安全保障法》為核心的地方性糧食安全法律保障體系。全面貫徹落實《糧食安全保障法》，在涉及耕地保護、糧食生產(chǎn)、糧食儲備、糧食流通、糧食加工、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約、監(jiān)督管理等各個環(huán)節(jié)的領(lǐng)域和部門常態(tài)化、制度化進行糧食安全宣傳教育，確保糧食安全的保障責(zé)任落到實處、落實到人，不斷提高糧食安全領(lǐng)域的法治化水平。加強輪作休耕的法律本質(zhì)及定位研究，加快推進輪作休耕制度法治化，實現(xiàn)輪作休耕的落實有法可依、依法補償。1

（二）強化耕地保護，穩(wěn)定糧田面積

1.落實耕地保護制度，遏制耕地非農(nóng)化。落實最嚴格的耕地保護制度，根據(jù)《糧食安全保障法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等規(guī)定，加強新疆全區(qū)耕地保護、改進占補平衡、堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，加大拋荒治理力度，進一步規(guī)范和細化耕地管理，筑牢耕地數(shù)量安全防線。

2.加強耕地修復(fù)治理，提升耕地質(zhì)量。糧田必須是良田。針對新疆的地下水超采區(qū)、生態(tài)環(huán)境退化區(qū)的耕地，根據(jù)國家和新疆維吾爾自治區(qū)輪作休耕項目的實施標準和程序，引導(dǎo)農(nóng)民進行輪作休耕以修復(fù)治理耕地，提升耕地地力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，對輪作休耕區(qū)域進行核查和實時監(jiān)測，堅決杜絕騙取輪作休耕補貼金的現(xiàn)象。

3.保障農(nóng)民收益，穩(wěn)定糧食種植面積。加快糧食市場法治化環(huán)境建設(shè)，總結(jié)新疆小麥收儲制度改革的經(jīng)驗，建立以市場為導(dǎo)向的糧食收儲機制，依法保障多元市場主體充分競爭，通過政府引導(dǎo)、市場定價、多元主體收購、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、優(yōu)質(zhì)優(yōu)補的市場化收購政策，推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障農(nóng)民收益的同時激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場需求生產(chǎn)綠色優(yōu)質(zhì)糧食，保持糧食種植面積相對穩(wěn)定。

4.依法化解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。針對在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛，村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當主動依據(jù)《土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《民法典》物權(quán)編和合同編等相關(guān)法律規(guī)定對糾紛進行調(diào)解，踐行和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，及時將糾紛化解在田間地頭，并進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的普法宣傳，增強農(nóng)民的法治意識，減少此類糾紛發(fā)生，避免糾紛對糧食生產(chǎn)的影響。

（三）規(guī)范各環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管，保障口糧質(zhì)量安全

1.糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)。嚴格依照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥管理實施辦法》的相關(guān)規(guī)定使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，縣級以上地方各級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門加強對安全、合理使用農(nóng)藥、化肥的監(jiān)督與指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向綠色有機轉(zhuǎn)變。

2.糧食加工環(huán)節(jié)。工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生等部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)《糧食安全保障法》《糧食法》《食品安全法》的規(guī)定，對從事糧食加工活動的經(jīng)營者在生產(chǎn)衛(wèi)生條件、貯存條件、加工設(shè)施設(shè)備條件等方面進行監(jiān)管，嚴厲打擊以次充好、非法添加食品添加劑的行為。

3.糧食存儲環(huán)節(jié)。嚴格落實《糧食安全保障法》和《新疆維吾爾自治區(qū)地方儲備糧管理辦法》《自治區(qū)政府儲備糧食倉儲管理辦法》《自治區(qū)政府儲備糧質(zhì)量安全管理辦法》《自治區(qū)儲備糧輪換管理辦法》等制度辦法，規(guī)范地方政府糧食收儲、監(jiān)管、輪換全流程行為，提升地方政府儲備糧食倉儲規(guī)范化管理水平，保證儲糧質(zhì)量安全。

（四）加強農(nóng)資市場監(jiān)管，推動種業(yè)創(chuàng)新

1.保護知識產(chǎn)權(quán)，推動良種創(chuàng)新。種子是農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的核心，要嚴格落實《種子法》相關(guān)規(guī)定。一方面，大力開展農(nóng)業(yè)執(zhí)法，加強對種業(yè)市場的監(jiān)管，從嚴從快查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣糧種案件，堅決杜絕“以糧代種”現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，加快構(gòu)建商業(yè)化育種體系，依法對種子經(jīng)營進行全鏈條保護，強化種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護，加大對種子打假維權(quán)投入，嚴厲打擊品種侵權(quán)等違法犯罪行為，保障種業(yè)振興行動實施，不斷推動糧食良種創(chuàng)新，為新疆農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供種業(yè)支撐。

2.防范間諜活動，防止良種流失。近年來，境外間諜情報機關(guān)持續(xù)加大對我國糧食領(lǐng)域滲透力度，甚至竊取了我國雜交水稻親本種子。美國借人權(quán)問題對新疆的棉花、番茄等產(chǎn)品進行制裁，同時開展“暗戰(zhàn)”“情報戰(zhàn)”和“間諜戰(zhàn)”，對新疆安全造成嚴重威脅。因此，國家安全部門要依照《中華人民共和國反間諜法》加強對間諜活動的嚴格防范和嚴肅懲治，加大對涉外農(nóng)資企業(yè)的監(jiān)管，督促種業(yè)研究機構(gòu)提高科技安全意識、合法利用良種資源，有效消除良種流失給我國糧食安全帶來的重大安全隱患。

3.加強市場監(jiān)管，保障農(nóng)資安全。農(nóng)資質(zhì)量事關(guān)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。依據(jù)《肥料登記管理辦法》《農(nóng)藥管理條例》等規(guī)定，市場監(jiān)管、公安等各部門聯(lián)合執(zhí)法，開展農(nóng)資打假專項治理行動，加強對農(nóng)資市場的監(jiān)督管理，依法從嚴整治農(nóng)資違法犯罪，嚴厲打擊生產(chǎn)、銷售假冒偽劣化肥、農(nóng)藥、地膜等農(nóng)資產(chǎn)品的行為，對于查處的國家禁用的劇毒、高毒農(nóng)藥要依法銷毀，嚴防假冒偽劣農(nóng)資流入田間地頭；利用農(nóng)閑時間大力開展農(nóng)資法治宣傳和安全防范教育，幫助農(nóng)民識別正品、引導(dǎo)農(nóng)民自覺使用合法合規(guī)的農(nóng)資產(chǎn)品。

（五）依法治水，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)

水是新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展的“牛鼻子”，水土矛盾突出。一方面，要落實《新疆維吾爾自治區(qū)河道管理辦法》《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持辦法》以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水相關(guān)法律法規(guī)，進一步完善符合新疆實際的農(nóng)用水法規(guī)政策體系，用法治思維、以法治方式治水興水，預(yù)防侵占水庫庫容、侵占河湖水域、地下水超采等違規(guī)違法取水用水現(xiàn)象，強化水資源管理，規(guī)范用水秩序，依法懲處各類水事違法，通過宣傳教育持續(xù)增強各族群眾依法用水觀念。另一方面，依法進行水資源統(tǒng)一管理和精準調(diào)度，推進水利基礎(chǔ)設(shè)施和高標準農(nóng)田建設(shè)，科學(xué)制定農(nóng)業(yè)灌溉用水供水計劃，廣泛推廣干播濕出技術(shù)和水肥一體化技術(shù)，促進高效深度節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，不斷提高水資源利用效率。

（六）整治糧食浪費，倡導(dǎo)節(jié)糧風(fēng)氣

節(jié)約糧食是保障新疆糧食安全的重要內(nèi)容。要深入實施《糧食安全保障法》和《反食品浪費法》，建立符合新疆實際的糧食節(jié)約和反食品浪費專項工作機制，對糧食生產(chǎn)、加工、存儲、流通、消費全過程的不合理減損進行規(guī)制，推廣綠色、環(huán)保、智能糧食存儲設(shè)備；落實機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、餐飲服務(wù)經(jīng)營者、食堂、超市、商場等多方主體節(jié)約糧實、防止食物浪費的責(zé)任，制定針對節(jié)約糧食、杜絕浪費的地方性法規(guī)；相關(guān)監(jiān)管部門要強化執(zhí)法監(jiān)督，及時對食品浪費行為進行監(jiān)管、懲處；以《糧食安全保障法》第八章“糧食節(jié)約”內(nèi)容和《反食品浪費法》為導(dǎo)向，促進依法治疆與以德治疆相結(jié)合，弘揚勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)美德，引導(dǎo)各族群眾樹立浪費可恥、節(jié)約為榮的綠色消費理念，養(yǎng)成愛糧節(jié)糧、杜絕浪費的綠色生活方式，形成節(jié)糧愛糧的良好社會風(fēng)氣。

此外，農(nóng)業(yè)供水、糧食購銷等涉糧領(lǐng)域的貪污腐敗問題時有發(fā)生，要加快完善涉糧領(lǐng)域的法律監(jiān)督，嚴厲打擊涉糧領(lǐng)域違法犯罪，深入開展涉糧領(lǐng)域尤其是糧食購銷環(huán)節(jié)的反腐敗專項工作，依法保障糧食高質(zhì)生產(chǎn)和糧食高效流通。

結(jié)語

進入新時代，人民群眾對于糧食的需求是既要“吃得飽”還要“吃得好”，這意味著糧食生產(chǎn)既要重視量的增長，更要注重質(zhì)的提升。新疆具備發(fā)展成為我國商品糧戰(zhàn)略接替區(qū)的巨大潛力，應(yīng)當繼續(xù)在提高糧食產(chǎn)量和提升糧食質(zhì)量上同步發(fā)力，深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以法治保障新疆糧食生產(chǎn)能力、儲備能力、流通能力建設(shè)，在法治軌道上推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為維護國家糧食安全作出新的更大貢獻。

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責(zé)任編輯：張洋