推動(dòng)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展

高校紀(jì)檢監(jiān)察工作是反腐敗工作以及新時(shí)代廉潔文化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2024年1月8日至10日，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議在北京舉行，《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》釋放了多個(gè)反腐信號(hào)，其中包括“高校”領(lǐng)域反腐。自2018年國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)開展后，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在31所中管高校和部分省屬試點(diǎn)高校如火如荼展開。

高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革包括幾種模式？工作依據(jù)有哪些？紀(jì)檢監(jiān)察的主體、對(duì)象和事項(xiàng)的范圍究竟如何？高校腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)何種特征？應(yīng)當(dāng)采取哪些措施才能有效推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展？近日，本刊記者（以下簡稱記）就相關(guān)問題對(duì)西南政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）副教授、監(jiān)察法教研室主任、公法研究中心執(zhí)行主任楊尚東（以下簡稱楊）進(jìn)行了專訪，楊尚東就上述問題進(jìn)行了深入解答。

高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的背景和模式

記：高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是在什么背景下實(shí)施的？

楊：國家監(jiān)察體制改革在全國范圍展開已有六年時(shí)間。高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是國家深化監(jiān)察體制改革的重要組成部分，是在國家監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)的背景下實(shí)施的。2018年10月，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》，要求分類施策推進(jìn)中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。十九屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)的工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)深化中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。2022年1月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《關(guān)于深化中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的意見》，進(jìn)一步明確中管高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能定位、職責(zé)權(quán)限。中管高校改革試點(diǎn)工作對(duì)省屬高校的改革試點(diǎn)工作起到了一定指導(dǎo)作用，31所中管高校和部分省屬高校紛紛進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制改革試點(diǎn)。

記：請(qǐng)您簡要介紹一下高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革主要有哪些模式。

楊：目前地方試點(diǎn)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革主要存在三種模式。一是四川省屬28所試點(diǎn)高校采取的“四川模式”，即省一級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與駐在高校紀(jì)委合署辦公。二是天津市15所試點(diǎn)高校采取的“天津模式”，即由直轄市一級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，代表上級(jí)對(duì)高校進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，由上級(jí)派出機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，同時(shí)高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之上級(jí)設(shè)立協(xié)作組，交流溝通各校紀(jì)檢監(jiān)察事宜。三是中央紀(jì)委國家監(jiān)委或省一級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察專員后，由紀(jì)檢監(jiān)察專員辦公室和高校紀(jì)委合署辦公。該種模式是31所中管高校和全國多數(shù)省屬高校進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后普遍采用的模式。三種模式均是高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革過程中的主要路徑，其利弊需要在實(shí)踐中進(jìn)一步明確。

記：既然現(xiàn)今高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在三種模式，那高校紀(jì)檢監(jiān)察工作開展的依據(jù)是否存在差異呢？

楊：黨內(nèi)法規(guī)、國家監(jiān)察法律規(guī)范和高校內(nèi)部自主制定工作紀(jì)律等共同構(gòu)成高校開展紀(jì)檢監(jiān)察工作的依據(jù)。高校是公益性質(zhì)事業(yè)單位，與各級(jí)行使國家公權(quán)力的機(jī)關(guān)之間具有顯著差異，高校內(nèi)部并不專門設(shè)立一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，而是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)通過派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行監(jiān)督，派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與高校內(nèi)部黨的紀(jì)律檢查部門合署辦公，共同承擔(dān)高校紀(jì)檢監(jiān)察職責(zé)。

一方面，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)如紀(jì)委依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)如黨章、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》等開展紀(jì)律監(jiān)督；另一方面，派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如監(jiān)察專員辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察組依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》等監(jiān)察法律規(guī)范對(duì)所有行使公權(quán)力的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。在“一校一策”工作部署文件的指導(dǎo)下，各高校還可能存在結(jié)合本單位實(shí)際情況、依據(jù)黨紀(jì)國法制定、在本單位產(chǎn)生效力的工作規(guī)則等。如四川大學(xué)頒布實(shí)施的《關(guān)于推動(dòng)二級(jí)紀(jì)委落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的若干措施（試行）》指導(dǎo)二級(jí)紀(jì)委開展監(jiān)督工作。

高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的主體和對(duì)象

記：高校紀(jì)檢監(jiān)察的主體包括哪些？是否包括高校內(nèi)部監(jiān)督職能部門？

楊：高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，對(duì)高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整。可以從橫向和縱向兩方面分析高校監(jiān)督力量。從橫向看，高校監(jiān)督力量包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)部分，內(nèi)部監(jiān)督包括各職能部門的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、單位內(nèi)部成員的監(jiān)督等，外部監(jiān)督包括國家派駐監(jiān)督、行政主管部門監(jiān)督和社會(huì)力量監(jiān)督等，其中國家派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)和高校紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。從縱向看，主要是黨內(nèi)監(jiān)督從上至下延伸，包括高校黨委監(jiān)督、二級(jí)單位監(jiān)督及到各科室監(jiān)督等等；另外，現(xiàn)在諸多事業(yè)單位內(nèi)部還逐漸在二級(jí)單位黨委之下設(shè)立專門的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，如二級(jí)單位紀(jì)委等，在基層單位行使紀(jì)律檢查職能。

雖然高校內(nèi)部存在眾多監(jiān)督力量，如審計(jì)、財(cái)務(wù)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等職能部門在本領(lǐng)域范圍內(nèi)的監(jiān)督，但只有黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)才能成為高校單位紀(jì)檢監(jiān)察的主體，必要時(shí)各職能部門應(yīng)當(dāng)與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督進(jìn)行配合。高校內(nèi)部監(jiān)督力量的充分發(fā)揮離不開各監(jiān)督部門的配合，在黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察派駐監(jiān)督對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)對(duì)象開展監(jiān)督的前提下，需要其他職能監(jiān)督部門對(duì)非紀(jì)律檢查對(duì)象和監(jiān)察對(duì)象的人員和非紀(jì)檢監(jiān)察事項(xiàng)，如本單位內(nèi)部文件管理、輕微違反工作紀(jì)律、學(xué)術(shù)不端等行為進(jìn)行監(jiān)督和懲戒，這也是高校內(nèi)部行使一定自治權(quán)的體現(xiàn)，因此不宜由高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督。

記：《中華人民共和國監(jiān)察法》要求“監(jiān)察全面覆蓋”，是否意味著高校內(nèi)部所有人員均屬于監(jiān)察對(duì)象？

楊：《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”屬于高校監(jiān)察對(duì)象范疇，《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》在第三章中專列一節(jié)對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行更為細(xì)化的規(guī)定。為了進(jìn)一步闡明《中華人民共和國監(jiān)察法》條文含義，有效推進(jìn)監(jiān)察體制改革，中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫了《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉（釋義）》，將事業(yè)單位的監(jiān)察對(duì)象的范圍大致歸為以下幾類：領(lǐng)導(dǎo)班子成員、國家工作人員、中層和基層管理人員、管理監(jiān)督國有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上的人員和臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員。因此，高校監(jiān)察對(duì)象并非涵蓋事業(yè)單位所有公職人員，像公辦高校教師學(xué)術(shù)不端行為、高校教師輕微違反工作紀(jì)律的行為等，一般由高校自主監(jiān)督而不宜列為監(jiān)察事項(xiàng)；高校內(nèi)部臨時(shí)聘用的工勤人員一般也不屬于監(jiān)察對(duì)象。在確定高校監(jiān)察對(duì)象時(shí)，不能只關(guān)注是否具有“公職人員”身份，而要抓住行使“公權(quán)力”這一核心標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“管理崗”“技能崗”“工勤崗”的崗位劃分、“公職人員”身份特征和職務(wù)權(quán)限的時(shí)間跨度等關(guān)鍵要素來界定。《中華人民共和國監(jiān)察法》是國家監(jiān)察領(lǐng)域的第一部基礎(chǔ)性法規(guī)，本著宜粗不宜細(xì)的立法原則對(duì)監(jiān)察對(duì)象做出了概括性的規(guī)定，《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化但仍存有爭議，《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉（釋義）》在效力上存在不足，更為清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)需要在今后的實(shí)踐中不斷探討。

高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的深化和措施

記：隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深化，高校大量腐敗人員和事項(xiàng)被曝光，高校腐敗問題出現(xiàn)的原因有哪些？呈現(xiàn)何種特征？

楊：我們通過查閱中央紀(jì)委國家監(jiān)委和各地方紀(jì)委監(jiān)委公布的數(shù)據(jù)，并結(jié)合有關(guān)媒體的報(bào)道，可以發(fā)現(xiàn)高校腐敗行為主要集中在工程建設(shè)、物資采購、資金管理、行政審批、人事管理等環(huán)節(jié)，腐敗行為實(shí)施主體主要集中在單位“行政一把手”，究其根本原因，是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在分管基建、財(cái)務(wù)、人事等環(huán)節(jié)上有行使事業(yè)單位人財(cái)物的重要權(quán)力。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部自身廉政建設(shè)不足、高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察成效低下等也是腐敗問題出現(xiàn)的重要因素。

除了腐敗行為主體往往是行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，高校腐敗行為還呈現(xiàn)出其他典型特征。一方面，高校作為公益性事業(yè)單位，人員眾多、涉及多方主體和環(huán)節(jié)，且鏈條長、時(shí)間跨度大，具有監(jiān)管難度。其次，高校腐敗行為具有隱蔽性的特點(diǎn)，“圍獵”對(duì)象往往是單位“一把手”或負(fù)責(zé)人，在行使公權(quán)力方面具有一定的“話語權(quán)”，更便于利用職務(wù)權(quán)限進(jìn)行貪腐行為而不易被發(fā)現(xiàn)。最后，高校領(lǐng)域貪腐的特殊性還體現(xiàn)在貪腐人員的受教育程度高、存在特殊的學(xué)術(shù)腐敗的現(xiàn)象，如套取科研經(jīng)費(fèi)、評(píng)審專家受賄等等。

記：在高校持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)采取何種措施推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展？

楊：首先，完善現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察法律規(guī)范，使高校紀(jì)檢監(jiān)察工作開展有理有據(jù)。為了維護(hù)法律的穩(wěn)定性，我國監(jiān)察法律在制定初期對(duì)爭議較多的問題作出了概括性規(guī)定，為后期完善留下空間。隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的不斷深化，有必要在高校派駐監(jiān)督、監(jiān)察對(duì)象等方面作出更為細(xì)致的規(guī)定。其次，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與高校內(nèi)部職能監(jiān)督部門的密切配合。作為外部監(jiān)督力量的國家監(jiān)察派駐監(jiān)督與高校內(nèi)部紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，在高校監(jiān)督體系中起到銜接內(nèi)外的重要作用，在一定程度上激活了高校監(jiān)督體制機(jī)制。但是高校監(jiān)督合力的形成和發(fā)揮不能僅僅依靠派駐監(jiān)督部門，更需要各監(jiān)督部門的聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持多措并舉，以形成監(jiān)督合力，持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。再次，要加強(qiáng)高校紀(jì)檢監(jiān)察人才隊(duì)伍建設(shè)。要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察人員在高校開展工作的優(yōu)勢，嘗試與院系教研人員之間定期開展業(yè)務(wù)研討交流，研習(xí)紀(jì)檢監(jiān)察理論知識(shí)、總結(jié)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)，做到打造紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)與監(jiān)察學(xué)科建設(shè)之間的良性互動(dòng)。另外，還要充分保障高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。在高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革背景下，派駐機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)干部按照“兩為主”要求任命，高校紀(jì)檢監(jiān)察人員的編制具有相當(dāng)復(fù)雜性，既有隸屬于上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的行政編制，也有隸屬于高校的事業(yè)編制，因此，既要從紀(jì)檢監(jiān)察工作人員的編制身份和工資獎(jiǎng)金入手，使高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正從人、財(cái)、物方面徹底擺脫駐在高校的制約和牽制；還要健全完善高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的交流任職、回避制度、職級(jí)晉升制度，使高校紀(jì)檢監(jiān)察工作有效開展。