甘肅省應對人口老齡化的形勢、困難與對策

陳潤羊 張旭雯

人口老齡化是后發省城當前和未來面臨的巨大挑戰之一，積極應對才能統籌發展與安全工作。本文通過分析后發省域老齡化的基本特征，進行趨勢預測，識別了應對老齡化的特殊困難，進而提出了對策建議。甘肅人口老齡化程度已與全國平均水平不相上下，且未富先者問題更為突出。未來的社會撫養負擔將不斷加重，老齡化問題亟需重視應對。然而，甘肅應對人口老齡化也存在特殊困難。努力化解老齡化帶來的各種突出矛盾，需要“五措并舉”：化危為機，辯證認識老齡化帶來的挑戰機遇；多措并舉，努力提高全省人力資本；分類施策，逐步構建多元化養老保障體系；順應趨勢，提高流動人口生存發展能力；以點帶面，不斷完善社會化養老服務體系建設。

黨的二十大報告明確強調：實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。2019年11月，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》。其后，中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳印發《甘肅省積極應對人口老齡化中長期規劃（2020-2050年》。人口老齡化對經濟結構和運行、產業體系和構成、民生支出和保障等帶來多重沖擊，也將拖累資本回報率、勞動生產率及全要素生產率提升，成為后發省域當前和未來經濟社會發展面臨的巨大挑戰。如何化危為機應對老齡化問題，事關人民福祉和高質量發展大局。

一、人口老齡化領域研究現狀

人口問題是基礎性、全局性和戰略性問題。全球人口或在21世紀下半葉進入負增長，人類社會逐漸從青年走向中老年，地區人口格局正發生重大變化。中國人口少子化老齡化快速深化，總人口臨近見頂，遠期人口總量或急劇萎縮。基于我國人口結構發展趨勢預測表明，到2030年前后我國老齡化率將達到20％，進入超級老齡化社會。與日本和韓國相比，中國的人口老齡化在步入老齡化社會的初期并沒有日本和韓國那么嚴重，但是老齡化的速度越來越快，呈現出更加快速老齡化的特點；在考慮教育和健康因素后，中國老齡化實際帶來的養老負擔比日本和韓國更重。

不同時期人口發展水平對經濟社會影響有本質差別，早期人口過快增長會導致人均收入在低水平徘徊的“馬爾薩斯陷阱”現象。我國人口發展超前進入高收入國家具有的低出生率、低死亡率、低增長率狀態。未來我國人口仍將呈加速少子化與老齡化趨勢。人口老齡化會通過影響產業結構布局、縮小儲蓄投資規模、降低勞動力生產效率、加劇不平等程度，從而抑制經濟高質量發展。不同區域人口老齡化具有不同風險梯度，如廣東省為老齡化風險“洼地”，東北地區老齡化程度在不斷地加深，所以應該分類應對。

蔡昉作為勞動與人口領域研究的代表性學者，在人口紅利、人口經濟理論和具體的老齡化問題上進行了較為深入和系統的研究。中國具有最大的人口規模，在短期內，中國實現了最大人口規模的經濟增長奇跡。在經濟增長受到結構性沖擊時，中國的人口老齡化存在兩個轉折點，勞動年齡人口到達峰值的轉折點沖擊主要在供給側，而總人口到達峰值的轉折點沖擊主要在需求側。人口老齡化使消費水平隨年齡增長而趨于萎縮，為緩解消費萎縮導致總需求水平與供給側潛在增長能力的下行，應采取增加居民收入、改善收入分配、加大再分配力度，以及提高基本養老保險制度的普惠性和保障水平等措施。

二、甘肅省人口老齡化的基本特征及趨勢預測

根據國際公認的老齡化社會標準，60歲及以上老年人口占比超過10％、或65歲以上老年人口占比超過7％，即進入老齡化社會。甘肅省自2005年邁入老齡化社會，人口老齡化速度持續加快。根據第七次人口普查結果，2020年，甘肅省60歲及以上人口為426萬人，占全省常住人口的17.03％，65歲及以上人口為314.78萬人，占全省常住人口的12.58％，已進入人口老齡化快速發展階段。

（一）人口老齡化程度與全國平均水平不相上下

2010-2022年，全國65歲以上人口從11884萬人上升為21053萬人，全國65歲以上人口占全國總人口的比例從8.87％上升為14.91％，上升6.04個百分點。2010-2022年，甘肅老齡化程度不斷加深，65歲以上的人口從2010年的201.09萬人上升至2022年的334.98萬人，占甘肅省常住人口比重從8.23％上升至13.44％，上升了5.21個百分點。甘肅省已經邁入了老齡化社會，而且即將邁入“深度老齡化”（65歲以上人口占總人口的比例為14％的社會）社會。同全國相比較，2022年，甘肅省65歲以上的人口占比低于全國的，上升幅度也低于全國水平（表1）。當前，甘肅省已進入人口老齡化快速發展階段，預計未來5到10年將從“深度老齡化”進入“重度老齡化”（60歲以上人口占全部人口的比重超過30％）階段。作為經濟欠發達地區，甘肅省是人口凈流出地區，常住人口2022年比2010年減少67.56萬多人。每年數百萬年輕勞動力流出，致使全省實際老齡化程度遠高于戶籍人口老齡化程度，成為甘肅省養老金缺口較大的主要原因之一。

（二）老齡化發展速度快于全國，“未富先老”問題更為突出

2000年至2022年，甘肅省65歲以上人口比重上升8.44個百分點，同期全國該指標上升7.95個百分點，甘肅省65歲人口比重上升幅度高于全國0.49個百分點，而甘肅省人均GDP占全國人均GDP的一半左右（表2）。從中可以看出，甘肅省老齡化發展速度快于全國平均水平，但經濟發展較為滯后，致使“未富先老”問題更為突出。

（三）機構和社區養老尚處發展初期，不同群體養老差異較大

受收入水平、養老觀念等影響，甘肅省老年人主要靠自我儲蓄和家庭支持的居家養老，城鄉居民在養老機構養老比例較低，社區養老尚在培育階段。甘肅省高齡老人中有照料需求的超過60％，但滿足需求的供給不足，兩者具有很大落差。城鄉、職工、居民等不同群體間，在養老觀念、方式及養老金繳納、支持等方面差異性較大，養老、醫療保險市場化產品購買比例偏低，分類應對策略還不完善。

（四）勞動年齡人口加速減少，社會撫養負擔將不斷加重

隨著人口老齡化程度不斷加深，社會撫養負擔不斷加重。2010-2022年，全國及甘肅省老年人口撫養比在持續上升，從全國范圍內來看，用老年人口數占勞動年齡人口數比重衡量的老年人口撫養比從11.9％上升至21.9％，甘肅則從11.2％上升至19.8％，甘肅同全國的老年人口撫養比接近，但是可以清楚地看出，老年人的撫養負擔在持續加重（表3）。2030年甘肅老齡化將達15％，意味著超過14％的門檻進入“深度老齡化”階段。老年人口撫養比由2022年的19.8％將上升到2030年的23％左右。社會撫養負擔受老年人口撫養比快速上升影響而不斷加重，預計到2030年包括少兒和老年人口的總人口撫養比將超過48％，意味著每2個勞動年齡人口將撫養1個老幼人口，整體撫養負擔大幅增加，給家庭負擔、社會開支和經濟活力帶來風險挑戰。

（五）農村老齡化問題日益突出

2020年，甘肅省60歲及以上農村老齡人口占鄉村人口數的比率為20.37％，低于全國平均水平3.44個百分點，甘肅省65歲及以上農村老齡人口占比由2010年的8.71％上漲到2020年的15.37％，上漲了6.66個百分點，上漲幅度雖小于但也接近于全國同期水平（表4），由此說明，目前甘肅省的老齡化程度雖低于全國平均水平，但老齡化加深的速度較快，預計未來隨著農村年輕人口大量外流，農村老齡化程度將不斷加深。

（六）十四個市州老齡化程度不斷加深

2010-2022年，甘肅省14個市州城鎮化不斷發展的同時，人口老齡化也日趨嚴重。2010年，甘肅省各市州用65歲以上人口比重反映的人口老齡化程度都在8％-9％之間，最低的甘南州為7.08％，最高的平涼市為8.84％。到2020年，甘肅省各市州人口老齡化率除蘭州、嘉峪關、武威、酒泉、臨夏和甘南六個地區外，其余地區都超過了當年甘肅省的人口老齡化率。2020-2022年，14個市州人口老齡化率均在加深，2022年，平涼市人口老齡化率最高，為15.32％，最低的甘南州為10.7％（表5、圖1）。從中可以看出，甘肅省各地區人口老齡化問題也日益突出且區域差異較為明顯，這將對區域協調發展帶來巨大挑戰。

三、甘肅省應對人口老齡化的特殊困難

（一）經濟發展水平低、財政支持有限

受經濟發展階段的制約，甘肅省經濟發展水平較低，自身財政收入有限，一些政府開支主要依靠中央的轉移支付，養老金缺口較大，養老資金入不敷出。在人口老齡化程度日趨嚴重的背景下，將為全省社會經濟持續發展帶來極大的挑戰。

（二）人口空間分布分散、支持的成本高

受自然條件的約束，甘肅省人口密度低，人口集聚度不高，尤其在一些農村地區，人口的空間分布更是極其分散，這就使養老設施的建設、養老機構的運行沒有更多規模效益，而且提高了養老支持的單位成本。這將為政府支持和企業引入帶來巨大的困難。

（三）市場化發育程度低、社會化程度不高

目前，甘肅省總體的民營經濟發展水平低于全國，市場化指數也不如全國。與養老密切相關的教育、衛生領域的民營經濟發展水平嚴重滯后，將不利于養老市場的培育。與此同時，在社區養老機構建設、養老資金的社會捐贈等方面，甘肅省與全國平均水平相比也存在不少差距。

四、甘肅省積極應對老齡化的對策建議

（一）化危為機，辯證認識老齡化帶來的挑戰機遇

老齡化社會的到來，意味著過往持續和大規模的勞動力對經濟支撐的動力弱化、“人口紅利”減少、社會結構活力受限，對經濟發展方式的轉型升級帶來挑戰。老齡化社會也創造了新的市場機遇，地方和企業如能在養老融合型產業發展上找到突破口，就可順勢發展老年產品、醫療器械、康養基地等“銀發經濟”，也會催生養護照料、心理咨詢等新的崗位和教育需求。甘肅省將康養納入文旅融合、中醫藥產業培育中，并與生態產業發展、醫藥產品開發、醫療器材生產、武威重離子治療系統等結合起來，借機培育壯大一批融合型本土企業，不但解決了養老需求，還會促進城鄉融合發展，有利于釋放市場潛力。

（二）多措并舉，努力提高全省人力資本

甘肅省老齡化問題與人口增長停滯、生育水平低、人口凈流出等問題相互交織，要結合強省會、強縣域行動，努力建設好大中小城市和縣城，以完善的基礎設施、優質的公共服務、公平競爭的營商環境，吸引留住更多大學生、企業家，提高經濟發展效率。全面落實鼓勵生育政策，不斷降低生育養育教育成本，著力提高生育意愿。全面放開包括蘭州市在內的全省城市落戶限制，實現城市、城鎮落戶“零門檻”，按照常住人口配置公共服務資源。

（三）分類施策，逐步構建多元化養老保障體系

目前涵蓋城鄉居民、城鎮職工和機關事業單位的養老保險體系已經建立，在養老金三大支柱中，基本養老保險比重最大、企業年金和職業年金次之、個人商業養老保險最小。從2022年1月開始，企業職工基本養老保險實施已全國統籌，這對甘肅省是重大利好。還需通過國有資產和股權劃轉等途徑籌集基本養老金。引導保險機構豐富完善商業保險種類和保險產品，滿足消費者多樣化養老產品服務需求。在城市社區和農村聚居點推行社會互助養老，借鑒其他地區先進經驗，探索推行“時間銀行”養老模式，試點后在全省范圍內推行并“通存通兌”。

（四）順應趨勢，提高流動人口生存發展能力

甘肅城市化水平仍然偏低，未來還有較大發展空間。今后欠發達地區人口向發達地區流動、農村人口向城市流動是基本趨勢，需完善培訓服務體系，為有需求的農民工外出打工做好服務。圍繞農民工市民化破解醫療、教育、住房等民生難題，通過農民工在城市的家庭化，解決相當比例人口的養老問題。

（五）以點帶面，不斷完善社會化養老服務體系建設

健全完善由家庭、社區和機構養老等構成的養老服務體系，在蘭州、慶陽等已有國家醫養結合試點城市基礎上，具備條件的城市要積極爭取國家城企聯動普惠養老試點城市，帶動甘肅省養老體系建設。通過政府、企業和社會共同參與，綜合應用政策支持、服務承諾、社會運營等手段體系，把基本養老和普惠養老有機銜接起來，降低養老成本，提高服務效率。