新時期高校內部審計改革對策研究

郭經華

一、前言

黨的十八大以來，中國特色社會主義審計制度進入了全新的階段，黨中央對審計工作改革做出了一系列決策部署，審計工作體制機制和審計重點內容等發生了重大變革[1]。本文基于調查問卷分析，研究了A部委所屬高校落實新時期審計改革精神的經驗做法，分析了影響高校內部審計改革的主要問題，歸納提出高校內部審計改革的對策建議，對于推動審計管理體制改革具有重要的理論意義。

二、新時期高校內部審計改革現狀與問題——基于A部委所屬高校調查問卷

黨的十九大立足于新時代國家發展新的歷史方位，作出了健全黨和國家監督體系，改革審計管理體制，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的戰略部署，全面加強黨對審計工作的領導，更好發揮審計監督作用。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，提出要改革完善經濟責任審計政策與制度。中央審計委員會會議指出，要擴展審計廣度和深度，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度等。新時期審計監督在黨和國家監督中的地位愈發重要，但也面臨巨大的挑戰，由于現有體制與業務的局限，審計改革轉型迫在眉睫。

高校內部審計作為我國審計體系的重要組成部分，在推進黨風廉政建設和縱深推進反腐敗工作方面發揮了積極作用[2]。作為高校治理的基石[3]，深化推進高校內部審計改革，一方面是落實國家對審計工作任務要求和實現審計管理體制改革的重要抓手，另一方面也是完善高校內部治理體系和治理結構的重要措施。加強高校內部審計建設，是新形勢下高校實現治理體系和治理能力現代化的必然選擇，對促進高校科學發展具有重要實踐意義。

關于高校內部審計改革，學者們也進行了深入的研究。黃永林、徐薇（2020）回顧了教育內部審計改革和發展的情況，指出教育內部審計工作是整個教育工作必不可少的組成部分，并從改革教育審計機構、強化內部審計職能、健全工作制度體系、突出審計重點領域等方面分析了近年來內部審計發揮的重要作用。

上述研究更偏重從理論角度對高校內審改革進行闡述，然而審計體制改革是一項系統工程，不可能一蹴而就，基層審計機構的有益探索和嘗試，可以產生自下而上的誘致性變遷，在實踐中要充分發揮基層的創造性，并及時為審計機關的改革提供借鑒。本文通過向A部委所屬高校開展問卷調查，分析了目前A部委所屬高校內部審計改革現狀及存在的問題。

（一）A部委所屬高校內部審計改革現狀

1.審計領導體制

2020年教育部頒布的《教育系統內部審計工作規定》對高校等教育事業單位內部審計領導機制作出明確規定：“單位應加強本單位黨組織對內部審計工作的領導……設置獨立的機構或明確相關內設機構作為內部審計機構……內部審計機構應當在本單位主要負責人的直接領導下開展內部審計工作……單位可以根據工作需要成立審計委員會，加強黨對審計工作的領導。”

根據調查問卷分析，目前A部委所屬高校均未設立審計委員會，除一所高校審計處與紀委辦、巡察辦合署辦公外，均設置獨立的審計處作為負責內部審計工作的機構。審計工作由校長主管以及分管審計工作的校領導管理，同時，審計處由A部委等上級部門內部審計機構領導，在業務上接受中國內部審計協會等行業組織的指導，其中兩所高校明確審計重大政策、改革方案等重大事項由黨委常委會審定，中長期審計規劃、年度審計計劃等重大事項由校長辦公會審定。

2.審計職責權限

2020年，教育部修訂出臺的《教育系統內部審計工作規定》增加了高校等教育事業單位職責和權限，包括對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況，發展規劃、戰略決策、重大措施等情況，辦學、科研、后勤保障等主要業務活動的管理和效益情況等。

根據調查問卷分析，部分高校針對落實中央“八項規定”精神、“雙一流”建設經費、改基專項經費、基本科研業務費、科研放管服政策落實等情況開展審計，同時，在經濟責任審計中將本單位發展規劃、決策部署、重要措施等落實情況作為審計內容予以重點關注。

3.審計全覆蓋

2019年，審計委員會辦公室印發《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》，指出審計全覆蓋的八個方面重點任務。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。另外，要明確審計重點，科學規劃、統籌安排、分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，指出應當有計劃地開展經濟責任審計工作。對審計對象實行分類管理，充分考慮干部監管需要和審計資源情況，科學制定經濟責任審計中長期規劃和年度審計項目計劃，推進領導干部履行經濟責任情況審計全覆蓋。

根據調查問卷分析，大部分高校經濟責任審計以離任審計為主，離任必審、任中抽審。由審計處商組織部提出經濟責任審計計劃草案，報請聯席會議討論，經主管領導審核，報請學校批準后納入年度審計工作計劃。其中，部分高校實施黨政同審，有的高校提出經濟責任審計五年規劃并根據被審計單位性質和規模制定分類管理辦法，有重點、有步驟地推進審計全覆蓋。工程項目審計中對重點、重大項目實施過程跟蹤審計，注重招標控制價、工程量清單的審計，采用自審為主，自審與外審相結合的方式，20萬元及以上工程建設項目基本實現結算審計全覆蓋。

4.審計結果運用

《教育系統內部審計工作規定》指出，單位應當加強內部審計機構與紀檢監察等內部監督力量的協作配合，應當將內部審計結果及整改情況作為干部考核、人事任免和獎懲的重要依據。

根據調查問卷分析，大部分高校均在不同程度上實現審計結果與紀檢監察、巡視巡察、組織人事之間的共享，個別高校將經濟責任審計報告抄送紀檢監察等經濟責任審計聯席會議成員單位，制定經濟責任審計計劃時，重點征詢紀檢、組織、財務等部門從紀律審查、干部管理、財務監督等方面工作需求提出的審計工作重點建議，與巡察辦共享審計結果，巡察將審計整改落實情況作為重點內容之一。

5.審計整改落實

《教育系統內部審計工作規定》指出，單位應當建立健全審計發現問題整改機制，被審計單位主要負責人是整改第一責任人，進一步完善審計整改結果報告制度等，推動審計發現問題的整改落實。對審計發現的典型性、普遍性問題以及傾向性問題，提出完成內控的建議或出具審計管理建議書，為科學決策提供依據。單位應當建立健全審計結果及整改情況在一定范圍內公開制度。

根據調查問卷分析，大部分高校要求被審計單位建立整改臺賬，對于發現問題可以立行立改的，督促被審單位立即整改到位，對于存在普遍性、傾向性問題，發放管理建議書，提請相關管理部門進行專項調查，督促管理部門強化管理、落實整改，對于屬于制度不健全、不完善問題，督促被審單位健全制度、完善整改，對審計中發現的問題和提出的建議限期提交整改方案及整改后的相關證明材料，按照審計整改要求抽查整改落實情況。其中，個別高校建立約談制度，在整改遇到問題時向審計主管校領導匯報，由校領導約談被審計單位負責人。

（二）高校內部審計改革的主要問題

1.對改革精神理解不夠深入

黨的十八大以來，黨中央對審計工作改革做出了一系列決策部署，內審職能得到進一步拓展。高校內審機構在學習貫徹黨中央關于審計改革的精神和部署時，還存在理解不夠深入的問題，關于黨對內部審計工作領導的體制機制的政策和要求還不夠清晰明確，關于學校及所屬單位落實國家重大政策措施情況和對學校及所屬單位發展規劃、戰略決策等情況進行審計的思路、措施、方法還處在摸索階段，還存在對內部審計工作改革的要求有認識盲區、把握不準確、不到位，對審計全覆蓋的內涵與實質理解不充分的問題。

2.審計內容的針對性不強

由于國家關于審計全覆蓋、黨政同審等要求的進一步明確以及高校辦學規模的不斷擴張，審計業務規模快速擴大，高校二級單位類型多，經濟活動性質不同，經濟規模大小差別較大，黨政領導經濟職責不同，有重點有步驟、有深度、有成效的審計全覆蓋實施策略還不夠精準，個別高校提出的審計對象分類等措施還不夠精準細化。目前，高校審計力量和審計資源不充足，工作中還存在慣性思維，實際操作中關于經濟責任審計中長期規劃的前瞻性不夠，缺乏系統性、通盤性考慮。審計內容與被審單位實際結合度還不夠高，審計的重點內容針對性還不夠強，高校基層黨委（黨總支）書記的經濟責任不夠明晰，基層黨委（黨總支）書記經濟責任審計內容仍存在爭論。

3.審計監督作用發揮不充分

當前，高校內部審計工作以領導人員經濟責任、財務收支、工程結算、竣工財務決算、上級規定的專項審計等常規項目為主，審計中以審核為主，雖然逐步從“以財務審計為主、管理審計為輔”向“以管理審計為主、財務審計為輔”等更深層次的審計模式過渡，但審計發現的問題多是一般性、表象性的問題，揭示深層次、系統性、體制性機制性問題偏少，針對高校內部管理出具的建議書偏少，審計監督作用發揮還不充分，與國家以及上級的要求還有差距。

4.審計改革能力還有待提升

隨著審計事業的快速發展，內審人員不僅要具備審計專業知識和會計專業知識、相關財經法律法規知識，還要具備其他相關領域的知識，例如計算機、內部控制等方面的知識。高校內部審計人員的視野眼界還不夠寬，缺乏知識儲備，創新意識和創新能力有待加強，審計理念和思路需要不斷更新，結合學校重點工作開展審計業務的重點把握還不夠到位，審計方式方法相對傳統、單一，信息化水平不高。

三、高校內部審計改革對策建議

（一）強化審計監督政治屬性，完善審計工作體制機制

審計機關不僅是國家機關，更是政治機關。政治屬性是審計監督的本質屬性，完善審計領導體制，進一步落實黨對審計工作的領導，強化審計重點事項向黨組織匯報的機制，是發揮審計監督在黨和國家監督體系中重要作用的根本保證。

首先，高校要加強學校黨委和主要負責人對審計工作的領導，可以采用學校黨委領導、校長主管、分管校領導協助校長具體負責的領導體制，在實踐中進一步明確審計重大政策、改革方案、年度審計計劃等審計重大事項決策機制。

其次，高校要完善審計項目確定機制，提升計劃的科學性。學校二級單位領導人員經濟責任審計年度計劃由高校審計處與黨委組織部協商提出，在提請經濟責任聯席會議審議通過后，報請學校審批同意，列入年度審計計劃。其他審計項目，由審計處按照上級要求、學校實際情況和學校領導建議提出，列入年度審計計劃。年度審計計劃需提請高校黨委常委會或校長辦公會審批后，由審計處組織實施。

最后，高校要完善審計處內部控制工作機制，聚焦重點完善審計項目方案編制、審計項目實施、審計發現問題研判、審計發現問題監督整改、審計發現的系統性體制性機制性問題揭示等工作機制，實現財務審計向管理審計轉變，為學校決策提供參考。

（二）優化審計對象分類，改革經濟責任審計

高校內部審計要統籌審計資源，突出審計重點，優化審計方式和審計內容設計，不斷提升經責審計的針對性和有效性，努力提升審計效果。

第一，扎實推進有重點、有步驟、有深度、有成效的審計全覆蓋，優化審計對象分類，理清重點審計對象。可結合實際情況制定高校二級單位領導人員經濟責任審計中長期工作規劃，突出強調對經費自主權較大的校辦企業、研究機構等單位和經濟管理責任較大、經費規模較大、權力集中、資產聚集的學院、機關有關部門、二級單位主要負責人的審計。實施中逐步試點黨政同審，對二級單位黨委（黨總支）主要負責人和行政主要負責人同時開展經濟責任審計。

第二，根據高校二級單位類型分類制定審計重點內容。對于黨組織主要負責人、校辦企業與研究機構主要負責人、學院院長、機關部門主要負責人、直屬單位主要負責人分別制定審計內容。對于企業與產業性質的研究機構主要負責人側重于對貫徹落實上級經濟方針政策與重大決策部署、學校重大措施、法人治理、財務收支和經濟效益情況的審計，黨組織負責人側重于對黨費、黨建活動經費、內控制度建設與監督執行、貫徹全面從嚴治黨決策部署等情況的審計。學院院長側重于貫徹落實國家重大政策措施與學校發展規劃、戰略決策以及重大措施情況、內控制度建設與執行、財務收支、績效分配、資產管理、學科建設、人才培養、師資隊伍建設、科學研究、國際合作與交流等項目經費管理使用與效益等情況的審計。機關職能部門主要負責人側重于貫徹落實國家重大政策措施與學校發展規劃、戰略決策以及重大措施情況、內控制度建設與執行、運行費使用與管理、項目經費實施與效益等情況的審計。直屬單位行政主要負責人側重于貫徹落實學校決策部署情況、內控制度建設與執行、財務收支、資產管理等情況的審計。

（三）加大重點領域（項目）專項審計，推進工程審計改革

第一，加大對重點領域、重點經費的審計。重點關注高校產業、基建、財務、國資、招投標等重點領域，“雙一流”建設、學科建設、人才培養、師資隊伍建設、基本科研業務費、國際合作與交流等重點經費、扶貧經費、學生獎助經費、工會會費、黨費與黨建活動費等民生經費、科研經費、修購專項、物業費等專項經費等使用管理情況的審計。

第二，積極推進工程審計改革，突出對工程建設相關的程序合規性、建設內容的真實性審查審核，突出對工程變更簽證的時效性和真實性審查審核，積極推進對工程開展全過程跟蹤審計，關注規劃和可研的前瞻性、科學性和用途，關注工程量清單編制、招標采購、合同簽訂，關注施工組織與管理、工程建設預算控制與執行、全流程工期控制等，對新建重大項目開展全流程審計評價，為加強工程建設管理、提升工程建設效率與質量提供決策參考。

（四）強化審計整改和結果運用，推進審計能力提升

第一，建立健全審計整改工作機制。對于審計發現的問題，要督促被審計領導干部所在單位積極運用審計意見和建議，切實加強審計整改工作，落實整改第一責任。被審計單位要在規定的整改時限內完成整改任務，并將結果報送審計部門。審計部門應反饋意見，對整改不徹底的問題要督促相關單位繼續整改，適時開展回頭看，對消極對待、虛假整改的，可提請相關單位聯合督辦。

第二，推進審計結果運用機制建設。加強審計機關和紀檢監察、巡視巡察、組織人事、資產、財務等部門的協作，建立健全監督貫通融合的體制機制，探索建立溝通協調、信息共享、線索移交、成果運用的結果運用機制，充分發揮各相關部門的監督合力。

第三，加強審計人員能力建設。適應高校會計制度改革，助力政府會計制度下審計工作的開展。加強審計業務和審計理論的學習培訓，實現每年對審計人員培訓全覆蓋。組織開展審計課題研究，提升理論水平。

四、結語

黨的十八大以來，高校內部審計發展進入了新的階段。本文通過對A部委所屬高校進行問卷調查，從領導體制、職責權限、審計全覆蓋、結果運用和整改落實等對新時期高校內部審計改革現狀進行了分析，經過梳理問卷調查結果發現，目前高校內部審計改革仍存在對改革精神理解不夠深入、審計內容針對性不夠強、審計監督作用發揮不充分和審計改革能力還有待提升等問題。本文最后對高校內部審計改革提出的對策建議，主要包括完善審計工作體制機制、優化審計對象分類、加大重點領域（項目）專項審計、強化審計整改和結果運用以及推進審計能力提升等方面。本文主要采用調查研究的方式，但在實證研究和數據分析等方面的應用不多，為進一步提升研究的有效性和針對性，在后續的研究工作中可以在此方面進一步加強和改進。

引用

[1]趙廣禮.試論審計體制改革：變遷和未來[J].審計研究，2019

（06）：44-49.

[2]黃永林，徐薇.近20年教育內部審計改革發展的歷史回顧[J].教育財會研究，2020（02）：8-16.

[3]喬春華.改革開放以來高校審計的輝煌成就與啟示[J].會計之友，2018（18）：106-112.

責任編輯：王穎振