關于超長期特別國債怎么發(fā)以及如何用的政策建議

從2024年開始，我國將連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，超長期特別國債的發(fā)行有助于拉動內需，促進產(chǎn)業(yè)升級以及優(yōu)化政府債務結構。本文深入探討了連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債的必要性、特別國債應該怎么發(fā)，以及特別國債如何用的問題。

2024年政府工作報告提出，從2024年開始，我國將連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設。本文建議關于我國超長期特別國債的發(fā)行，在發(fā)行方式上，建議采取完全市場化的方式，加強與貨幣政策部門的協(xié)調與配合，維護金融市場的穩(wěn)定。在發(fā)行期限上，建議以30年期為主，更長的發(fā)行期限能夠有效緩解政府的償債壓力。在發(fā)行規(guī)模上，合理把握經(jīng)濟和社會效益與潛在債務風險之間的平衡，科學確定未來幾年特別國債的發(fā)行規(guī)模。在特別國債如何使用方面，要清晰地明確政府和市場的邊界，政府不能替代市場主體過度投資。建立有效的特別國債資金使用評價機制、監(jiān)督機制和追責機制，完善全流程管理。對于地方政府前期準備工作比較完善的項目，應盡快下達預算，充分發(fā)揮其乘數(shù)效應。盡早形成實物工作量，對經(jīng)濟增長實現(xiàn)預期目標提供強有力的支撐。

連續(xù)幾年發(fā)行特別國債的必要性

2024年政府工作報告提出，從2024年開始，我國將連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，具體涉及科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、糧食能源安全、人口高質量發(fā)展等領域，2024年先發(fā)行1萬億元。

此次超長期特別國債發(fā)行是在房地產(chǎn)行業(yè)超預期低迷、內需始終偏弱的背景下提出的。擴大對兩重領域的長周期投資是黨中央、國務院做出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，對保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展提供了強有力的支撐。具體來看，首先是對內需的持續(xù)拉動作用。特別國債連續(xù)幾年發(fā)行能夠促進有效投資年均增長保持在一定區(qū)間，逐年形成實物工作量，帶動社會固定資產(chǎn)投資及民間投資平穩(wěn)增長。

其次是對產(chǎn)業(yè)升級及經(jīng)濟轉型的促進作用。特別國債連續(xù)幾年發(fā)行能夠保證財政持續(xù)發(fā)力，促進經(jīng)濟漸進轉型的成功。漸進式和雙軌制是中國經(jīng)濟改革的總體思路，推進步驟也是由易到難、由點到面、由淺到深。在保持多年高速增長后，舊的房地產(chǎn)加基建發(fā)展模式已不再適合，產(chǎn)業(yè)結構轉型升級已成為推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的關鍵所在。

最后是對政府債務結構的優(yōu)化作用。中央政府連續(xù)幾年加杠桿給地方政府緩解了債務壓力。中國經(jīng)濟未來高質量的增長和發(fā)展，取決于杠桿率的穩(wěn)定和改善。對決策部門而言，可根據(jù)5%的經(jīng)濟增長速度來判斷可以持續(xù)的債務是多少，同時根據(jù)國內經(jīng)濟財政體制特征來判斷債務是否可以持續(xù)。在過去幾年穩(wěn)杠桿的宏觀調控中，我們取得很大的成績，債務對GDP的比率一直較為穩(wěn)定。分部門看，中央政府的債務率并周皓不高，仍存在加杠桿空間，居民部門的債務率也相對安全，但地方政府和企業(yè)部門的債務率相對偏高，特別是部分地方融資平臺等國企已經(jīng)嚴重資不抵債失去清償能力。因此，中國債務總量并不值得過分擔憂，結構才是核心，調整杠桿也應從結構上進行穩(wěn)定持續(xù)的改善。

特別國債怎么發(fā)

期限結構上，2000年后我國發(fā)行的國債存量中，超長期占比較低，此次特別國債選擇超長期有利于豐富我國國債收益率曲線。現(xiàn)存超長期國債中，發(fā)行期限為30年期的占比最高，其后依次為50年期、20年期與15年期。考慮到特別國債支持的兩重工程多為大型、周期性較長的項目，更長的發(fā)行期限能夠有效緩解政府的償債壓力，給地方政府一定的時間來優(yōu)化財政結構，解決土地財政問題。因此，為避免特別國債集中到期對財政帶來的沖擊，此次發(fā)行期限建議以30年久期為主。

發(fā)行方式上，在當前資產(chǎn)荒背景下，建議采用完全市場化發(fā)行方式，定向發(fā)行不用或少量使用。完全市場化發(fā)行方式可加強國債一級市場建設，促進國債市場健康向好發(fā)展，還可客觀評估特別國債發(fā)行帶來的市場效應，為特別國債發(fā)行機制的進一步完善提供實踐經(jīng)驗。持有人結構方面，應提高商業(yè)銀行、證券公司、基金公司、社保基金等機構投資者的持債比例，有序推動外資機構參與我國債券市場，給予境外投資者稅收優(yōu)惠等國民待遇，鼓勵非銀機構積極參與國債市場交易，促進二級交易市場高效活躍。此外，完全市場化發(fā)行還可有效提升中央銀行公開市場業(yè)務的實施效果。

發(fā)行節(jié)奏上，應按照大體均衡的原則，合理安排超長期特別國債、專項債的發(fā)行節(jié)奏，盡量與資金的使用進度相匹配，避免資金閑置。特別國債發(fā)行會對貨幣市場、債券市場等產(chǎn)生顯著影響，短期集中市場化發(fā)行需要綜合考慮市場的供求關系、波動風險及其對私人投資的擠出效應，此時宏觀政策間的協(xié)調配合就顯得更為重要。因此，財政部門要加強與人民銀行等部門的協(xié)調，發(fā)行時充分考慮機構投資者是否具有足夠的承接能力，盡量平滑各周發(fā)行量，為特別國債發(fā)行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

發(fā)行規(guī)模上，特別國債的發(fā)行能為國家籌備財政資金以滿足兩重領域的投資需求，但不可避免地會擴大國債余額，增加政府的償債風險，尤其是地方政府將來需要還本付息。因此，要合理把握經(jīng)濟社會效益與潛在債務風險之間的平衡，科學確定未來幾年特別國債的發(fā)行規(guī)模。財政與發(fā)改委部門除客觀評估重點項目的資金缺口外，還應當充分考慮財政的償還能力，保障兩重項目融資與償債能力相匹配，避免特別國債過多發(fā)行對財政可持續(xù)性、金融穩(wěn)定、民間投資等方面帶來負面影響。

特別國債如何用

特別國債的資金投放具有針對性、時效性與結構性，因此要強化資金管理，將其納入直達資金機制，確保在兩重領域的投資資金用在刀刃上。實施特別國債的全生命周期管理，促進資金的安全、規(guī)范與高效使用，在資金使用評價、監(jiān)督與追責機制方面進一步完善。中央政府部門對兩重領域的項目入庫應嚴格把關，嚴禁負面清單項目進入。地方政府部門在投資項目籌備階段應合理統(tǒng)籌各類資金，對申報特別國債的兩重項目提前規(guī)劃，重視儲備項目庫的良性循環(huán)。

項目安排方面，要清晰地明確政府和市場的邊界。政府資不能替代市場主體過度投資，規(guī)模要可控。中共中央、國務院發(fā)布的《關于深化投融資體制改革的意見》將政府投資范圍明確為“社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域”。在實際中，上述領域的有些項目具有一定的回報率，可以由社會資本來單獨投資，如科技創(chuàng)新、環(huán)保等。因此，建立起一個公平競爭的市場環(huán)境，各類市場主體獲得平等發(fā)展的機會至關重要。

資金分配方面，中央通過轉移支付將全部或部分資金支付給地方使用，有助于解決地方籌備項目資金缺口的問題。考慮到兩重領域中包含國家重大項目，資金或不會全部劃給地方。如何在地方和中央間合理分配資金需要決策部門妥善平衡。但對于地方政府前期準備工作比較完善、配套比較齊全的項目，應盡快下達項目預算，盡早形成實物工作量，充分發(fā)揮特別國債的乘數(shù)效應，支撐經(jīng)濟增長實現(xiàn)預期目標。

（周皓為清華大學五道口金融學院講席教授、南方科技大學商學院講席教授，沙楠為清華大學國家金融研究院新結構金融學研究中心副主任、南方科技大學訪問學者。責任編輯/王茅）