歐盟對華經(jīng)貿(mào)政策新動(dòng)向及應(yīng)對建議

近年來，歐盟對華態(tài)度及經(jīng)貿(mào)政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，雙邊關(guān)系發(fā)生深刻變化。本文通過歐盟對華經(jīng)貿(mào)政策動(dòng)向的研判及影響，來探討上述政策對中歐貿(mào)易、投資和技術(shù)合作造成的影響。

歐盟重新定位對華關(guān)系，導(dǎo)致中歐關(guān)系深刻變化

中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的變化調(diào)整

近幾年，中歐經(jīng)貿(mào)從以合作為主進(jìn)入合作與競爭摩擦同時(shí)上升的階段。自1983年雙方完全建立關(guān)系，中歐雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系蓬勃發(fā)展，被視為中歐關(guān)系最重要的支柱和“壓艙石”，2020年中國超過美國成為歐盟最大的貿(mào)易伙伴。但近幾年，受多重因素影響，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系開始發(fā)生變化和調(diào)整，雙邊貿(mào)易和投資受到較大影響。例如，歐盟首份FDI審查報(bào)告顯示，近年來中國赴歐投資收購規(guī)模大幅下降，2020年跌至近10年最低，較2016年巔峰期的442億歐元的投資規(guī)模下跌近85%，中資企業(yè)成為被歐盟各成員國禁止交易最多的群體。歐盟中國商會(huì)2022年的調(diào)查報(bào)告指出，在歐中國企業(yè)整體收入持續(xù)增長，但對歐盟營商環(huán)境評價(jià)連續(xù)三年下降。

對華關(guān)系“三重定位”是歐盟對華政策轉(zhuǎn)變的重要原因

近年來，歐盟對華關(guān)系定位從“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”轉(zhuǎn)向“合作、競爭和制度性對手”，認(rèn)為中國在應(yīng)對氣候變化等方面是伙伴，在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是競爭者，在制度、治理模式方面是對手。一方面，中國對歐盟經(jīng)濟(jì)的重要性日益凸顯，歐盟擔(dān)憂過于依賴中國市場可能導(dǎo)致喪失戰(zhàn)略自主權(quán)。2020年以來，中國攀升并保持歐盟第一大貨物貿(mào)易伙伴，其中德國占?xì)W盟對華出口份額的近50%。中國在歐洲投資日漸增多，“一帶一路”倡議的實(shí)施進(jìn)一步擴(kuò)大了中國影響力。新冠疫情暴發(fā)后，德、法等歐盟國家認(rèn)為供應(yīng)鏈過分依賴中國會(huì)帶來非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，歐盟認(rèn)為中國實(shí)施不公平競爭，產(chǎn)業(yè)政策上視中國為主要競爭對手，主張?jiān)谕赓Y審查、政府補(bǔ)貼、出口管制等領(lǐng)域采取更嚴(yán)格的限制。此外，中美博弈加劇、新冠疫情、俄烏沖突等因素進(jìn)一步加劇了中歐關(guān)系轉(zhuǎn)變，歐盟在政治、安全、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域明顯強(qiáng)化與美合作，美歐進(jìn)一步“團(tuán)結(jié)”，政策協(xié)調(diào)一致性增強(qiáng)。

歐盟對華經(jīng)貿(mào)政策動(dòng)向研判及影響

從歐盟對華經(jīng)貿(mào)合作態(tài)度看，一方面，歐盟希望通過對華經(jīng)貿(mào)合作擴(kuò)大海外市場，緩解歐盟自身的經(jīng)濟(jì)困境及可能出現(xiàn)的衰退；另一方面，歐盟希望在特定經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域減少對華依賴，尋找多元化伙伴的政策路徑。具體而言，歐盟試圖通過強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)，降低關(guān)鍵供應(yīng)鏈對華依賴，出臺外資審查、外國補(bǔ)貼、政府采購、出口管制、反經(jīng)濟(jì)脅迫等政策工具應(yīng)對中國威脅與挑戰(zhàn)，這將大幅增加中歐經(jīng)貿(mào)、科技和產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域合作的不穩(wěn)定性和不確定性。這些新政策與法案背后的共同點(diǎn)都是不再簡單視經(jīng)貿(mào)依賴為“壓艙石”，而是要通過降低對華經(jīng)貿(mào)依賴，平衡對華經(jīng)貿(mào)依賴所帶來的收益與風(fēng)險(xiǎn)。

降低關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)θA依賴，限制高技術(shù)領(lǐng)域合作

一是降低關(guān)鍵領(lǐng)域供應(yīng)鏈對華依賴，把人權(quán)、環(huán)保、勞工問題與供應(yīng)鏈和經(jīng)貿(mào)關(guān)系掛鉤。新冠疫情暴發(fā)后，美歐等加快出臺制造業(yè)回遷計(jì)劃，加速產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈本土布局，跨國公司調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨重構(gòu)，區(qū)域化、近岸化、本土化、短鏈化趨勢凸顯。尤其是在關(guān)鍵領(lǐng)域，歐盟希望確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，通過增強(qiáng)本土制造業(yè)韌性，關(guān)鍵高科技領(lǐng)域?qū)嵤坝寻锻獍保铀購?G、稀土、半導(dǎo)體等到光伏、新能源等新興行業(yè)的供應(yīng)鏈重塑等多方面措施，減少對華經(jīng)濟(jì)依賴。例如，歐盟提出從供應(yīng)鏈視角評價(jià)礦產(chǎn)關(guān)鍵性及保障資源安全的重要作用，并從加強(qiáng)多邊合作等多個(gè)方面確保資源安全供應(yīng)，減少對華關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈依賴。歐盟與美國、加拿大、澳大利亞、日本等11個(gè)國家和組織達(dá)成“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP）的新合作計(jì)劃，確保新能源和其他技術(shù)至關(guān)重要關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)，在關(guān)鍵礦物的生產(chǎn)、加工和回收領(lǐng)域加強(qiáng)合作。2022年，歐盟發(fā)布《關(guān)于企業(yè)可持續(xù)盡職調(diào)查指令的立法提案》，加之此前的《德國供應(yīng)鏈法》，將對中資企業(yè)赴歐生產(chǎn)、經(jīng)營和投資產(chǎn)生極大影響。2022年，中國歐盟商會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，考慮將對華投資轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)占比從過去兩年的11%和9%上升至23%，為近10年最高。

二是強(qiáng)化關(guān)鍵特定技術(shù)領(lǐng)域的投資安全審查和出口管制。2020年，歐盟出臺《外商直接投資審查條例》，對投資于歐盟各成員國的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、尖端技術(shù)、原材料以及敏感信息進(jìn)行審查，旨在通過收緊外商投資監(jiān)管審查政策，限制并阻止中資企業(yè)投資收購優(yōu)勢企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)。例如，2022年，我國中遠(yuǎn)集團(tuán)收購德國漢堡港部分股權(quán)就被德國政府以涉嫌“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”等名義多次阻撓并最終達(dá)成“妥協(xié)方案”，德國政府還否決了中資企業(yè)收購兩家德國芯片公司。2021年，美歐成立“貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)”（TTC），聚焦新興和關(guān)鍵技術(shù)“小院高墻”，建立了包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、氣候和清潔技術(shù)、供應(yīng)鏈安全等在內(nèi)的10個(gè)工作組，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作方面建立國際標(biāo)準(zhǔn)制定戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)化信息（SSI）機(jī)制，推動(dòng)氣候和清潔技術(shù)合作取得進(jìn)展，下一步將加快部署氣候領(lǐng)域關(guān)鍵特定技術(shù)。目前TTC優(yōu)先考慮美歐間的關(guān)鍵技術(shù)出口管制合作，但也歡迎日本等利益相關(guān)者積極參與。

建立外國補(bǔ)貼、政府采購監(jiān)管機(jī)制

一是搭建外國補(bǔ)貼監(jiān)管機(jī)制。2022年11月，歐洲議會(huì)通過《關(guān)于扭曲內(nèi)部市場的外國補(bǔ)貼條例》，未來中資企業(yè)（尤其是國企）在歐盟境內(nèi)的投資、收購與并購、投標(biāo)、采購等一系列商業(yè)活動(dòng)將面臨更多障礙甚至處罰，且在第三國的投資、經(jīng)貿(mào)活動(dòng)也可能受到歐盟反補(bǔ)貼調(diào)查。這將對中國國有企業(yè)對歐投資構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中資企業(yè)在歐洲收購科技企業(yè)可能會(huì)越來越困難。

二是出臺國際采購工具。2021年6月，歐盟通過國際采購工具法案（IPI），限制未加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）的國家參與歐盟國家政府采購項(xiàng)目。歐洲議會(huì)國際貿(mào)易委員會(huì)主席朗格明確表示IPI是對華全面戰(zhàn)略的重要一環(huán)。目前我國尚未加入GPA，一旦被認(rèn)定為歧視歐盟投標(biāo)商的國家，且雙方未能解決爭議問題，中國企業(yè)將無法參與歐盟境內(nèi)有關(guān)政府工程項(xiàng)目，參與歐盟大型公共采購標(biāo)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性上升。

建立反經(jīng)濟(jì)脅迫工具

歐盟認(rèn)為必須建立抵御經(jīng)濟(jì)脅迫工具，以保護(hù)和增強(qiáng)歐洲在地緣政治中的利益。尤其是俄烏沖突爆發(fā)后，歐盟加快推動(dòng)反經(jīng)濟(jì)脅迫工具的立法進(jìn)程，旨在對歐盟成員國或歐盟進(jìn)行脅迫的情況下采取反制措施，具體包括征收關(guān)稅、限制進(jìn)口、服務(wù)或投資，甚至采取措施限制該國進(jìn)入歐盟內(nèi)部市場，以抵消或降低損害，增加所謂“脅迫”成本以迫使對方做出讓步。中歐互為彼此最大的貿(mào)易伙伴之一，反經(jīng)濟(jì)脅迫工具的出臺可能將經(jīng)貿(mào)問題政治化，對中歐經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)生沖擊。

強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)，共同打造對華經(jīng)貿(mào)政策工具

歐盟內(nèi)部，越來越強(qiáng)調(diào)對華政策步調(diào)一致，希望強(qiáng)化歐洲戰(zhàn)略自主。2021年9月，歐洲議會(huì)通過《新歐中戰(zhàn)略報(bào)告》，呼吁歐盟制定更加自信、全面、一致的對華戰(zhàn)略；多雙邊層面，歐美日加快對華政策協(xié)調(diào)步伐，意圖圍繞意識形態(tài)、經(jīng)貿(mào)投資、科技創(chuàng)新及全球治理等議題協(xié)調(diào)共識并采取更加一致的行動(dòng)。美歐日曾共同發(fā)表七份聯(lián)合聲明，主張更新制定WTO規(guī)則，加強(qiáng)補(bǔ)貼和國有企業(yè)約束以規(guī)范非市場經(jīng)濟(jì)行為，解決投資壁壘，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，限制強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓，矛頭直指中國。美歐通過“貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)”，強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈安全、濫用技術(shù)威脅安全和人權(quán)、出口管制、投資審查方面的合作和政策協(xié)調(diào)，以應(yīng)對中國挑戰(zhàn)。

政策建議

增強(qiáng)中歐戰(zhàn)略互信，保持互利共贏的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系

一是加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略對接。如加強(qiáng)“一帶一路”倡議和“全球聯(lián)通歐洲”戰(zhàn)略的合作。二是深化中歐雙邊合作。深挖雙邊貿(mào)易增長潛力，加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域合作。根據(jù)國內(nèi)改革開放需要，進(jìn)一步擴(kuò)大對歐開放力度，放開更多行業(yè)投資限制，增加歐洲公司和機(jī)構(gòu)對華“黏性”，通過主動(dòng)釋放善意，夯實(shí)合作基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對全球滯脹風(fēng)險(xiǎn)。俄烏沖突后，歐洲面臨能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)可能陷入滯脹等巨大沖擊，此時(shí)利用我國在綠色低碳市場、關(guān)鍵礦產(chǎn)及部分領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢，加強(qiáng)與歐盟國家在智能電網(wǎng)、海上風(fēng)電、電動(dòng)汽車、儲(chǔ)能等重點(diǎn)領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，符合雙方利益，也有利我國有效應(yīng)對美國打壓不斷升級的挑戰(zhàn)。可加快推動(dòng)中歐可持續(xù)金融共同標(biāo)準(zhǔn)的落地實(shí)施，支持雙方利用該標(biāo)準(zhǔn)推出更多金融產(chǎn)品，對符合條件的存量債券也可依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貼標(biāo)，擴(kuò)大中歐綠色投融資市場聯(lián)通合作。

加強(qiáng)中歐高層經(jīng)貿(mào)磋商，要求歐盟消除單邊經(jīng)貿(mào)工具負(fù)面影響，降低市場準(zhǔn)入壁壘，為在歐的中資企業(yè)營造公平公正的營商環(huán)境

敦促歐盟消減以網(wǎng)絡(luò)安全為由的市場壁壘，減少對中國企業(yè)的歧視性待遇。呼吁歐盟審慎出臺“反脅迫工具”“強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品禁令”等單邊工具，避免“國際采購工具”和“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”等成為新貿(mào)易壁壘。應(yīng)要求歐盟對自身涉嫌貿(mào)易保護(hù)和扭曲市場行為予以解釋。同時(shí)，加快改革國內(nèi)補(bǔ)貼方式，減少針對企業(yè)的生產(chǎn)性補(bǔ)和直接補(bǔ)貼，將直接補(bǔ)貼為主改為間接補(bǔ)貼為主、生產(chǎn)端補(bǔ)貼向研發(fā)與消費(fèi)端補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。提高補(bǔ)貼透明度，切實(shí)履行通報(bào)義務(wù)，不僅可以規(guī)范國內(nèi)特別是地方產(chǎn)業(yè)政策，也可使其他成員能及時(shí)評估我國補(bǔ)貼政策的影響，防止其對我產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的“盲目認(rèn)定”。

采用更靈活多樣方式開展中歐科技交流合作

一是采取針對性措施應(yīng)對歐盟外資審查、外國補(bǔ)貼等新監(jiān)管機(jī)制。二是中資企業(yè)可更多投資真正掌握尖端技術(shù)的歐洲公司。三是中國企業(yè)在歐盟開展投資、并購交易時(shí)，需認(rèn)真履行歐盟相關(guān)法律法規(guī)要求，做到依法合規(guī)。盡量與歐盟有關(guān)就業(yè)、氣候倡議、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、公共秩序和安全等社會(huì)目標(biāo)相結(jié)合，贏得歐盟社會(huì)公眾的認(rèn)可、降低抵制情緒。

（袁佳為中國人民銀行金融研究所副研究員，盧佳鑫為中國人民銀行藍(lán)山支行科員。責(zé)任編輯/周茗一）