財(cái)稅體制改革的長期趨勢與短期壓力

認(rèn)識新一輪財(cái)稅體制改革需要區(qū)分仍在持續(xù)深化的長期改革趨勢和當(dāng)前財(cái)政面臨的新的改革需求。長期需要解決的結(jié)構(gòu)性問題主要集中在宏觀稅負(fù)的持續(xù)降低、央地間的財(cái)力分配，以及相應(yīng)帶來的轉(zhuǎn)移支付改革問題；短期改革緊迫性主要來自土地收入持續(xù)降低之下，如何解決綜合財(cái)力的降低，探索新的政府債務(wù)融資方式。

1994年分稅制改革之前，中央財(cái)政占全國比重不足30%，卻一度承擔(dān)了50%以上的支出責(zé)任，大量收支差額只能大幅依靠發(fā)債彌補(bǔ)，財(cái)政體制改革迫在眉睫。此后的1994年，我國便進(jìn)行了分稅制改革，改革顯著調(diào)動了中央和地方“兩個積極性”，解決了長期存在的財(cái)政收入持續(xù)降低和央地收入的結(jié)構(gòu)性矛盾。時間來到當(dāng)下，同樣的財(cái)政困境由中央轉(zhuǎn)向地方，2022年我國地方政府財(cái)政收入占全國比重為53.42%，支出占比卻高達(dá)86.35%，收支差額不亞于分稅制改革前的中央困境，央地間財(cái)力水平滑落到“天平”的另一端，財(cái)稅體制改革的迫切性也再一次達(dá)到歷史性時刻。

財(cái)稅體制改革不僅關(guān)乎國家財(cái)政收支方式，在中國特色社會主義制度下，政府投融資是影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，甚至主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵力量。那么，新一輪財(cái)稅體制改革面臨哪些問題？未來可能朝何種方向改革，給經(jīng)濟(jì)帶來哪些影響？

十八屆三中全會提出全面深化改革，建立“現(xiàn)代財(cái)稅體制制度”，是中央對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制的一次深入研判。實(shí)際上我們認(rèn)為從2013年開始我國財(cái)政體制便面臨較大的改革需求，相關(guān)領(lǐng)域的稅收、預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、支出責(zé)任制度改革也在持續(xù)推進(jìn)。但自2021年我國房地產(chǎn)市場發(fā)生結(jié)構(gòu)性調(diào)整之后，顯然加劇了財(cái)政體制改革的短期緊迫性。

具體來看， 我國財(cái)政形勢的長期趨勢性變化發(fā)生在2012—2015年，主要矛盾是支出持續(xù)擴(kuò)張與收入持續(xù)降低。2013年開始，我國GDP名義增速和財(cái)政收入增速大幅降低，而積極的財(cái)政政策為了維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和微觀主體預(yù)期，持續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，宏觀稅負(fù)水平持續(xù)降低（如圖1所示），直到2015年之后，財(cái)政收入增速開始低于GDP名義增長率（如圖2所示），財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，財(cái)政政策空間縮小，近10年我國累計(jì)實(shí)行減稅降費(fèi)近10萬億元（如圖3所示）。而導(dǎo)致財(cái)政收支逐年趨緊的因素在于過去無限的“地方政府支出責(zé)任”和有限財(cái)力之間的長期矛盾。

財(cái)政體制緊迫性驟然提升始于2021年，由房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性變化引起。之所以需要謀劃新一輪財(cái)政體制改革，主要是由于在過去財(cái)稅體制的結(jié)構(gòu)性矛盾之上，土地財(cái)政的變化使得地方政府不得不在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變過去的融資方式。自2021年開始，我國土地出讓收入連續(xù)保持20%以上的降幅，至2023年土地出讓收入較2021年近乎“腰斬”（如圖4所示）。在房地產(chǎn)供需結(jié)構(gòu)的趨勢性變化之下，財(cái)政既有逆周期發(fā)力的需要，又因?yàn)榈禺a(chǎn)導(dǎo)致可支配財(cái)力降低，疊加壓力之下地方隱債問題的暴露，使得短期內(nèi)財(cái)政同時面臨新形勢挑戰(zhàn)和發(fā)展需要，壓力驟升。

長期深化推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性改革趨勢

新一輪財(cái)稅體制改革的需求從長期來看，核心是要解決宏觀稅負(fù)持續(xù)降低、事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、轉(zhuǎn)移支付的效率損失三方面問題。這三個問題看似獨(dú)立，實(shí)則具有密切的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

一是宏觀稅負(fù)不斷降低的背后主要是持續(xù)減稅降費(fèi)和地方招商引資競爭問題。近年來稅收優(yōu)惠作為刺激經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，雖然取得了一定成效，但長期來看難以持續(xù)，甚至有陷入減稅降費(fèi)“怪圈”的趨勢。宏觀稅負(fù)的持續(xù)降低既有中央層面連續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策的因素，又有部分因素來自地方政府招商引資競爭中的各類稅收優(yōu)惠和稅收返還政策。

從中央層面來看，近年來伴隨經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)放緩，為緩解企業(yè)壓力穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，中央連續(xù)出臺減稅降費(fèi)、退稅緩稅政策。2013年至2022年底，我國累計(jì)新增減稅降費(fèi)和退稅緩稅總規(guī)模超12萬億元。與之相對應(yīng)的是，稅收收入與一般公共預(yù)算收入占GDP的比重分別從2013年的21.8%、18.6%降至2022年的16.8%、13.8%。減稅降費(fèi)政策由中央決策，但政策推出時點(diǎn)往往是在兩會之后，此時地方政府的預(yù)算編制和審議基本已經(jīng)完成，因此新增的減稅降費(fèi)政策往往造成基層財(cái)政收入預(yù)算的偏離，而支出又相對剛性。自2013年開始，我國一般公共預(yù)算的收入完成進(jìn)度持續(xù)降低，每年收支差額主要依靠財(cái)政“四本賬”之間的資金調(diào)節(jié)，央行、中央企業(yè)的上繳利潤以及地方盤活的存量資產(chǎn)，造成財(cái)政空間不斷縮小。

從地方層面來看，當(dāng)前除部分中央稅種外，在大部分共享稅、地方稅種以及非稅收入方面，地方政府征收均存在較大的彈性空間，尤其是基層政府在征收標(biāo)準(zhǔn)、稅收減免和稅收返還中具有較大自由裁量權(quán)。如表1所示，各項(xiàng)稅收中歸屬地方政府征收及地方與中央共享的稅收收入占比超過80%。近年來各地方政府基于招商引資開展的稅收“逐底競爭”使得各種稅收優(yōu)惠政策層出不窮，企業(yè)實(shí)際稅率大幅低于名義稅負(fù)水平，以制造業(yè)企業(yè)所得稅為例，2022年適用25%名義稅率的769家上市公司，其所得稅實(shí)際稅率為11.5%，適用15%名義稅率的2637家上市公司的所得稅實(shí)際稅率為8.5%，名義稅率與實(shí)際稅率的差異均在50%左右。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)趕超壓力較大的經(jīng)濟(jì)中游省份尤為顯著。

基層政府以稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)遷入當(dāng)?shù)?，本意是“放水養(yǎng)魚”先擴(kuò)大稅源、形成當(dāng)期GDP增長，之后再逐步恢復(fù)正常稅負(fù)，以回補(bǔ)財(cái)政收入。但在實(shí)際執(zhí)行中，大部分企業(yè)的生命周期較短，難以形成長期稅源。在各項(xiàng)稅收和土地優(yōu)惠等的鼓勵下，反而容易造成重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。例如過去幾年在新能源蓬勃發(fā)展的浪潮下，地方政府紛紛將其作為招商引資的重點(diǎn)目標(biāo)，繼而出現(xiàn)了這兩年的產(chǎn)能過剩，大批企業(yè)尚未形成有效稅收便已經(jīng)面臨經(jīng)營困難。 根據(jù)美國《財(cái)富》雜志的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，中國中小企業(yè)的平均壽命僅2.5年，集團(tuán)企業(yè)的平均壽命僅7～8年。

二是央地間事權(quán)與支出責(zé)任不匹配看似是財(cái)力分配問題，實(shí)則更多是政治問題，在“條條塊塊”的政治體制下，基層政府往往受中央業(yè)務(wù)部門與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張。在我國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府的管理框架下，政府部門除了受到本級政府的領(lǐng)導(dǎo)外，還要受垂直部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。中央各部委出臺的政策、規(guī)劃最終落實(shí)都需要由基層部門籌集財(cái)政資金完成。近年來地方政府考核目標(biāo)由單一經(jīng)濟(jì)增長向多目標(biāo)治理轉(zhuǎn)型，使得實(shí)際財(cái)政支出范圍不斷擴(kuò)大。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出臺的“退林還耕”文件，雖然沒有增加支出的明文規(guī)定，但在文件的落實(shí)過程中，每畝的隱性支出需幾千或上萬元，全部落實(shí)到位需要萬億級資金。部分政策雖然有中央財(cái)政安排的專項(xiàng)資金支持，但實(shí)際執(zhí)行中往往仍需地方政府籌措配套資金，形成地方潛在的支出責(zé)任。

此外，與中央的減稅降稅政策類似，大多數(shù)政策出臺也基本為地方及中央財(cái)政預(yù)算草案公布之后。對于未納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算之內(nèi)的資金使用，基層政府往往需要調(diào)用預(yù)算外資金。這也是過去地方政府財(cái)政開支不斷加大及地方債務(wù)風(fēng)險持續(xù)堆積的重要原因之一。從基層政府的預(yù)算偏離度來看，往往每年一般公共預(yù)算的實(shí)際收入低于年初預(yù)算數(shù)，而支出遠(yuǎn)超當(dāng)年預(yù)算水平。

三是轉(zhuǎn)移支付機(jī)制本身是解決區(qū)域間財(cái)力不均的政策工具，但由于執(zhí)行中所需的信息成本過大，不可避免地導(dǎo)致效率損失，實(shí)際財(cái)力并未流向真正有公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的人口流入地，而是更多向人口流出地傾斜。目前我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中占比較大的主要為一般性轉(zhuǎn)移支付，2023年中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為8.71萬億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為8499億元。我國轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是分稅制改革時期建立起來的制度，彼時我國區(qū)域間的流動人口規(guī)模較少，為了支持各省的工業(yè)化建設(shè)，由中央統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)政資金調(diào)劑，鼓勵區(qū)域間均衡發(fā)展。其收益對象主要傾向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較低。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)稟賦開始有所區(qū)別，出現(xiàn)了大量涌向發(fā)達(dá)地區(qū)的流動人口，發(fā)達(dá)地區(qū)公共建設(shè)需求日益增長，但轉(zhuǎn)移支付仍然主要流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

專業(yè)人才和技術(shù)的聚集能夠產(chǎn)生“正外部性”，有利于科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口向發(fā)達(dá)地區(qū)集中也是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。但與此同時，我國長久以來形成的轉(zhuǎn)移支付制度由于過去的制度慣性，財(cái)力流動并未隨人口流動，以至于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方面承受較大壓力，繼而被迫限制戶籍人口的流入。而人口凈流出地區(qū)又對中央的轉(zhuǎn)移支付形成了依賴，導(dǎo)致部分人口稀少地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)過剩。

如圖5所示，根據(jù)2022年各省常駐人口和戶籍人口數(shù)計(jì)算，各省非當(dāng)?shù)貞艏膶?shí)際常駐人口數(shù)量總規(guī)模在7000萬～8000萬人，而僅北京、上海、廣東、江蘇、浙江五個地區(qū)總?cè)丝诹魅刖统^6000萬人，占比超過80%，這與其獲得的轉(zhuǎn)移支付比例顯著失衡。2022年中央向地方的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總規(guī)模超8萬億元，上述五個地區(qū)合計(jì)獲得的轉(zhuǎn)移支付資金占比僅為8.5%。

此外，即使是從人均財(cái)政支出的角度來看，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人均財(cái)政支出水平依然較低，如圖6所示，2022年廣東省人均財(cái)政支出1.46萬元在全國31個省份中排名第22，山東以1.19萬元排名第29。財(cái)政支出未隨人口流動既阻礙了基本公共服務(wù)的均等化，也不利于推進(jìn)勞動力市場一體化建設(shè)。

短期亟待解決的政府融資方式轉(zhuǎn)型

宏觀稅負(fù)的持續(xù)降低疊加地方支出范圍的不斷擴(kuò)張，催生了政府廣義債務(wù)的擴(kuò)張，依托于土地信用的城投債務(wù)和地方土地出讓收入成為地方政府彌補(bǔ)收支缺口的重要來源，2012年以來，我國政府性基金收入占一般公共預(yù)算收入比重持續(xù)上升，最高時占比超過50%。而自2021年開始，土地出讓收入連續(xù)兩年以20%以上速度降低，2023年7月中共中央政治局會議首次提出“房地產(chǎn)供需格局的深刻變化”后，在年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中便提出要“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。房地產(chǎn)市場和土地財(cái)政的趨勢性扭轉(zhuǎn)，顯然是當(dāng)前財(cái)稅體制改革面臨的主要問題。具體到相關(guān)改革措施，我們認(rèn)為核心便是政府債務(wù)融資方式的轉(zhuǎn)型。

過去我國地方政府基于“土地財(cái)政”下的財(cái)政體制與歐元區(qū)“貨幣統(tǒng)一、財(cái)權(quán)獨(dú)立”體制相似。在貨幣及財(cái)政權(quán)分別獨(dú)立的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)體中，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平出現(xiàn)較大差異時，可以通過匯率貶值縮小貿(mào)易逆差，減低實(shí)際債務(wù)水平。而歐洲在貨幣統(tǒng)一之后便失去了匯率這一工具，在財(cái)政沒有由中央統(tǒng)籌的政策體制下，各地?fù)碛胁皇茴A(yù)算約束的自主融資能力，因此便有動機(jī)通過債務(wù)融資解決區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)失衡問題，其導(dǎo)致的后果便是希臘、意大利、葡萄牙等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張。從某種意義上來說，中國與歐洲具有同樣的財(cái)政、貨幣體系，因此我們也同樣看到諸如貴州、云南、內(nèi)蒙等地過去的隱債規(guī)模和風(fēng)險不斷上升。

而解決地方債務(wù)問題的方法也相對清晰：逐步上收地方政府的債務(wù)融資權(quán)限，同時加強(qiáng)對專項(xiàng)債項(xiàng)目的審批監(jiān)管。其中上收地方政府的融資權(quán)限主要是指對地方平臺公司的債務(wù)融資監(jiān)管，2024年初國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》，提出國有企業(yè)將逐步納入全面預(yù)算管理范圍，我們認(rèn)為未來地方平臺公司的債務(wù)融資和經(jīng)營業(yè)績均應(yīng)納入對地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)，繼而各地的債務(wù)融資和基建投資規(guī)模將有所分化。

與此同時，對于部分重點(diǎn)區(qū)域的專項(xiàng)債審批也已經(jīng)有趨嚴(yán)的跡象，這從2024年一季度地方政府的債券發(fā)行計(jì)劃可以顯著看出。在“化存控增”的背景之下，各省新增債券的額度較上年已有顯著分化。其中2023年的“化債重省”一季度政府債券融資計(jì)劃中以再融資債為主，新增債券規(guī)模大幅縮減。而諸如山東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)大省的新增債券仍然維持一定規(guī)模?！敖?jīng)濟(jì)大省扛大梁”趨勢顯著，重點(diǎn)化債地區(qū)的新增政府債大幅壓降。

政府債務(wù)融資轉(zhuǎn)型，一方面需要對地方政府債務(wù)加強(qiáng)管控，另一方面還需要從中央層面建立新的債務(wù)融資方式，以支持國家重大戰(zhàn)略工程的項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)作用。對此，我們也看到中央加杠桿的長期趨勢正在逐步顯現(xiàn)。2024年政府工作報告提出未來要連續(xù)發(fā)行超長期特別國債，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。與地方專項(xiàng)債相比，超長期特別國債的融資利率更低、期限更長，且二者均可用于項(xiàng)目建設(shè)投資、均不計(jì)入赤字率水平。廣義赤字率的逆周期擴(kuò)張由過去專項(xiàng)債轉(zhuǎn)向特別國債，既有助于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，也有助于中央統(tǒng)籌支持科技轉(zhuǎn)型及國家重大戰(zhàn)略工程建設(shè)，將大幅提升政府投融資效率。

（章俊為中國銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長，聶天奇為中國銀河證券宏觀研究員。責(zé)任編輯/王茅）