謀劃新一輪財稅體制改革，重塑地方政府隱性債務風險治理架構

財政是國家治理的基礎和重要支柱。本文以“謀劃新一輪財稅體制改革”為背景，在分析地方政府隱性債務風險產生的根源及其末端治理模式存在的局限性后，提出了以“技術化債”“制度化債”“發展化債”作為治債“三駕馬車”，并借此提出重塑地方政府隱性債務治理架構的建議。

謀劃新一輪財稅體制改革

在推進國家治理體系和治理能力現代化，以高質量發展全面推進中國式現代化的背景下，繼續深化財稅體制改革勢在必行。為此，2023年12月，中央經濟工作會議提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”。新一輪財稅體制改革的重點不僅在于要進一步調動地方政府在推動高質量發展中的積極性，還在于要健全現代預算制度，建立化債長效機制，提升財政治理效能，始終守住不發生系統性風險的底線。如果說20世紀90年代初期的財稅體制改革側重于經濟“量”的快速增長和效率的普遍提高，那么，新一輪財稅體制改革應側重于經濟“質”的有效提升與公平在更大范圍內的實現。目前我國面臨著有效需求不足、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多等問題，成為制約加快中國式現代化建設步伐的因素。在新一輪財稅體制改革的過程中，應以統籌高質量發展和高水平安全，切實增強經濟活力、防范化解風險、改善社會預期為目標，為推進中國式現代化注入強大動力。因此，有效化解地方政府債務風險，確保財政可持續性成為謀劃新一輪財稅體制改革的新課題。在2023年10月召開的中央金融工作會議以及2023年11月中央金融委員會召開的會議上，分別提出了“建立防范化解地方政府債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”和“在持續加大存量風險化解力度的同時，強化源頭管控，深化相關領域改革，完善風險防范、預警和處置機制”等要求。無論是建立化解債務風險長效機制，還是強化風險源頭管控，都是消除“邊化債，邊新增”現象的必要手段，是對當前地方政府隱性債務末端治理模式的升級，將高質量發展嵌入治債管理過程是對“舉債換發展”固有思維的革新，是統籌發展與安全的客觀要求。

地方政府隱性債務風險溯源：“失控”的表外投資

2015年新《預算法》實施后，我國構建了地方政府舉債及監管的基本制度框架，出臺了一系列防范化解地方政府債陳新平財政是國家治理的基礎和重要支柱。本文以“謀劃新一輪財稅體制改革”為背景，在分析地方政府隱性債務風險產生的根源及其末端治理模式存在的局限性后，提出了以“技術化債”“制度化債”“發展化債”作為治債“三駕馬車”，并借此提出重塑地方政府隱性債務治理架構的建議。謀劃新一輪財稅體制改革，重塑地方政府隱性債務風險治理架構務風險的政策措施。經歷多輪債務清理整頓后，有效控制了地方政府債務規模，降低了地方政府債務風險，守住了不發生系統性風險的底線。但地方政府“借道”平臺公司違規舉債投資、“邊化債，邊新增”等問題依然存在，導致隱性債務問題在“治”與“亂”之間不斷反復。其中的一個重要原因是：引發地方政府隱性債務風險的源頭性問題——“失控”的表外投資行為——沒有受到應有的重視。地方政府投資可分為表內投資與表外投資兩類，其中，表內投資是指地方政府使用財政性資金從事固定資產投資建設的活動；表外投資是指地方政府利用與平臺公司（或國企）之間的“血緣”關系，通過行政命令，使后者替其從事固定資產投資建設的活動。一般地，在財力緊張、法定舉債空間受限的情況下，地方政府會“借道”平臺公司從事表外投資活動。由于表外投資不受預算約束，舉借的相應債務也不反映在政府資產負債表上，地方政府由此獲得了極大的投資自由裁量空間。

長期以來形成的表外投資偏好使地方政府難以改變對發展靠項目、項目靠融資、融資靠平臺的投資路徑的依賴。同時也正因如此，地方政府的表外投資行為一直處于“失控”的狀態。另外，由于地方政府的表外投資與平臺公司的自主投資是混淆在一起的，是一個不易觀察的變量，因此，某項投資是否屬于地方政府的表外投資，不易直接判斷，而需要采取間接的方法進行分析，這種間接方法即項目穿透法。項目穿透法是根據實質重于形式的原則，通過向上穿透，追蹤項目決策主體；向下穿透，分析項目資產用途的“雙穿透”手段，確定平臺公司項目真實投資人的過程。經過“雙穿透”，如果項目同時滿足以下兩個條件，則其真正的投資人可認定為地方政府：在項目決策上，立項來自政府授意，而非平臺公司的自主性選擇；在資產用途上，只能或主要用于提供公益性服務，自身不產生現金流收入，需要政府的明補或暗補。同時，滿足上述兩個條件的投資，也就屬于地方政府的表外投資。在地方政府投融資活動中，投資是因，融資是果。地方政府融資需求是因其投資行為而產生。因此，沒有地方政府“失控”的表外投資活動，就沒有其“肆意”的違規舉債行為及不斷累積的隱性債務風險。

地方政府隱性債務風險治理模式及其局限性

地方政府隱性債務風險治理模式

2018年8月，中共中央、國務院印發了《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號），對地方政府隱性債務風險的防范化解進行了全面、統一的部署，全面拉開了防范化解地方政府隱性債務風險的序幕。五年來，全國各地積極推進存量隱性債務風險化解工作，取得了顯著的效果。根據來自權威部門的信息，目前地方政府存量隱性債務已經化解了三分之一以上，隱性債務風險穩步緩釋，總體可控。

我國地方政府隱性債務風險化解通常采取的是一種就債論債的末端治理模式，即從規范地方政府融資行為的視角出發，或針對地方政府存量隱性債務，通過置換、展期、降息等方式重構債權債務關系，以求避免債務違約或防止發生系統性債務風險目的的化債方式。這里的“末端”是相對于地方政府隱性債務形成的直接根源而言的，絕大部分隱性債務是地方政府表外投資行為的結果，而違法違規融資行為又多因地方政府的表外投資活動而產生。因此，在不考慮地方主政官員的任期業績考核、職務晉升等非經濟動機外，表外投資就成為地方政府隱性債務產生的直接根源，即隱性債務治理中的“前端”性或“源頭”性問題主要就是地方政府的表外投資行為。在末端治理模式下，隱性債務風險的化解通常涉及三個主要的當事方：債務人（地方政府或其平臺公司）、債權人（銀行或其他金融機構），以及第三方。根據不同的化債情形，可能需要相關當事方共同參與債權債務關系的重構以及債務風險責任的再次劃分等協商過程。目前的化債形式大多都不涉及債權債務關系的解除，只是延長了債務期限或變更了債權人主體，目的在于通過“時間換空間”的方式，將債務人的償債壓力后移。

地方政府隱性債務風險治理模式的局限性

治債措施滯后于地方政府融資模式創新步伐

盡管地方政府融資的“前門”早已開啟，但其“后門、偏門”始終沒能完全被堵上。隨著地方政府融資監管制度趨嚴，當既有的違規融資模式被禁止后，新模式又隨即涌現出來，如早期的帶資承包模式（BT）被叫停后，政府授權經營（ABO）、融資+工程總承包（F+EPC）、以交通為導向的開發模式（T0D）等模式又廣泛流行開來。在末端治理模式下，地方政府隱性債務風險的處置主要從債務（融資）端發力，希望通過約束資金供求雙方的行為，控制融資“閘門”，進而達到化解隱性債務風險的目的。在邏輯上，地方政府違規融資行為多數情況下是其不顧自身財政承受能力實施項目投資而產生的。地方政府隱性債務的產生與地方政府不受約束的投資行為直接相關，但在治理地方政府債務風險的過程中，如何采取有效措施阻止地方政府超財力、超邊界的投資行為并沒有受到應有的關注。

預算約束軟化使地方政府隱債問題易于反復

地方政府投融資活動涉及投資和融資兩個不可分割的環節。其中，投資決定著融資的時機、方式與規模等，而融資又影響著投資的落地、實施進度與財務費用等。在我國，地方政府投融資與企業投融資有著本質上的差異，除了涉及的主體與領域不同外，最大區別在于，企業投資會受到其資金預算的硬約束，而對地方政府投資項目而言，預算對其約束往往是軟化的，原因是地方政府除了掌控有大量的投資“通道”資源外（包括平臺公司、城投、一般性國企等），還有著一般企業不具備的國家權力機關所擁有的行政資源。地方政府可以在沒有預算或資金不到位的情況下，通過各種方式安排項目上馬。地方政府投資這種不受約束的力量累積到最后，就變成了地方政府隱性債務風險的“堰塞湖”。在地方政府隱性債務風險之“火”一次又一次被撲滅之后，之所以還能再次“死灰復燃”，是因為地方政府債務監管框架存在著結構性的缺陷，即沒有將地方政府的投資行為與其融資行為全部納入統一的預算監管框架之中。如果地方政府的投資行為或投資沖動得不到有效約束，債務治理不易獲得期望的效果。

常規預算程序難以全景式反映地方政府投融資行為

長期以來，地方政府投資計劃及其預算的編制也是相互脫節的，地方政府投資計劃不涉及跨期資本支出資金平衡問題，而地方政府的預算文件也缺乏約束政府表外投資行為的相關規定。傳統的地方政府投資計劃及政府預算都是年度性的，而地方政府公益性項目投資屬于資本性支出，一般須跨越若干年度。顯然，年度性的地方政府投資計劃及預算與公益性項目的建設與運營周期存在明顯的時間錯位問題。目前，我國對地方政府債務的管控還是在常規預算程序下進行的，但常規預算程序不能動態、全景式反映公益性項目對應的跨期資本支出及舉債情況，更不能對地方政府隱性債務的產生實施有效監控。

相關建議

為了實現地方政府隱性債務風險標本兼治的目的，特提出打造“技術化債”“制度化債”“發展化債”三駕馬車的建議，以期進一步完善地方政府隱性債務風險治理架構。

技術化債

技術化債是指針對地方政府存量隱性債務而實施的置換、展期，以及降息等措施，目的在于延長地方政府存量隱性債務本金償還期限，減少當前財政支出壓力，為最終化解地方政府存量隱性債務打開時間窗口。技術化債是一種“以時間換空間”的過渡性債務契約安排，債權人與債務人之間的債權債務關系并不一定因此而解除。為了規模化地解決地方政府隱性債務風險問題，在前述技術化債方式的基礎上，建議設立地方政府隱性債務風險化解基金，該基金由中央政府通過發行特別國債募集資金而設立，其大小可依據地方政府隱性債務總規模按一定比例設定，并委托國家政策性銀行或開發性銀行具體辦理地方政府申請貸款事宜。基于“中央不救助原則”，以及地方政府債風險化解由“省負總責，地方各級黨委和政府各負其責”的要求，地方政府在申請基金貸款時，須由省級政府提供擔保，借款人負責償還。通過設立基金向地方政府提供流動性支持，有三方面的優點：一是能使地方政府獲得低成本化債資金，二是節約地方政府債務重組的時間成本，三是降低中央無償救助引發的道德風險。

制度化債

在引發地方政府隱性債務風險眾多因素中，地方政府的表外投資行為占了主導地位。為了從源頭上遏制地方政府隱性債務風險的發生，還需要運用制度化債手段。制度化債是指以建立政府資本預算制度為抓手，進一步完善地方政府投資預算管理制度，將地方政府及其所屬企業從事的純公益性或準公益性項目投融資行為均納入預算管控，以防新增隱性債務的措施。政府資本預算是指針對政府投資項目制訂的跨年度滾動資本收支計劃，主要涉及中長期投資計劃、政府財力與資金渠道分析、投資項目預算安排與項目執行，以及項目運營管理等環節。政府資本預算編制的目標是確保政府投資項目與可用資源之間建立起直接的對應關系，以及投資決策是在充分評估政府現有財力或未來財政承受能力的基礎上做出的。政府資本預算能將政府投資計劃，以及與投資有關的預算、融資等問題緊密聯結在一起，可防止政府投資計劃范圍與預算范圍不一致的問題，能對政府投資行為形成硬性約束，杜絕隨意上項目與項目儲備不足并存、財力緊張與項目資金閑置并存，以及資源稀缺與資源配置效率低下并存等一系列問題。最終建立起“投、借、用、管、還”相統一的地方政府債務管理制度，實現從源頭上遏制隱性債務產生的目的。

發展化債

發展化債是指通過推動高質量發展、做大財政蛋糕、增強地方政府綜合財力，使地方政府與其債權人之間始終保持一種動態、良性的債權債務關系的措施。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，是我國經濟社會長期發展的主題。習近平總書記指出：“發展是黨執政興國的第一要務，是解決中國所有問題的關鍵。”錯綜復雜的地方政府隱性債務問題，同樣需要通過發展的辦法予以解決。衡量地方政府債務負擔的指標是債務與GDP之比。因此，如果經濟增速下降過快，也即GDP相對變小，地方政府的債務負擔和風險則隨之增加。可見，沒有堅實的物質基礎和雄厚的財力，就不可能從根本上化解地方政府的債務風險。保持適度的經濟增速對于最終化解地方政府債務風險至關重要。在當前我國面臨體制性、結構性、周期性問題相互交織帶來的各種挑戰時，應秉持以發展促安全，以安全保發展的原則，統籌做好宏觀調控、擴大內需、改革創新、風險防范等工作，全面促進高質量發展，為地方政府隱性債務風險的實質性化解奠定必要的物質基礎。

綜上，技術化債、制度化債，以及發展化債等措施共同構成化解地方政府隱性債務風險的“三駕馬車”，它們既是一個有機整體，也是成就彼此的條件，形成了地方政府隱性債務風險標本兼治的底層邏輯架構。其中，技術化債是基于“既病防變”的原則，在發生局部地區或個別項目償債困難或風險后，通過債務置換、展期、降息等手段，向地方政府提供即時的流動性支持，以防止債務風險的進一步惡化，阻止風險的外溢與擴散。技術化債也是實施制度化債、發展化債的前提。制度化債是基于“未病先防”的原則，在地方政府隱性債務風險未發生之前，采取各種預防措施，增強地方政府財政運行狀況的穩健性與可持續性，消除不利因素的侵襲，以防止債務風險的發生。同時，制度化債也是技術化債在“維度”上的升級，是將隱性債務風險防治端口前移，遏制地方政府隱性債務增量的制度性保障。發展化債是基于“愈后防復”的原則，在存量隱性債務風險得到有效化解、增量隱性債務風險得到根本遏制時，通過推動高質量發展，提高地方政府財政健康運行程度和抗風險能力，預防隱性債務風險的再度復發。發展化債是防范化解地方政府隱性債務風險的終極路經，也是技術化債與制度化債的歸屬。

（陳新平為中國財政科學研究院投融資研究所副所長，余自雯為中國財政科學研究院碩士研究生。責任編輯/王茅）