中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考

我國政府間財(cái)政關(guān)系仍存在一些問題，需要進(jìn)一步研究解決。本文指出，在我國，必須立足國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過頂層設(shè)計(jì)，建立規(guī)范、科學(xué)的政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)市場統(tǒng)一和深化、國民福利最大化、各級政府合理分工履行職能、提高財(cái)政資金使用效益等目標(biāo)。

隨著市場經(jīng)濟(jì)向縱深推進(jìn)和政府職能的巨大變化，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入安排、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域仍然存在一些不容忽視的問題，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分上的矛盾更為突出。1994 年的改革沒有改變政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，之后雖多次微調(diào)，但目前仍是“上下一般粗”，應(yīng)由政府承擔(dān)的職能基本仍是上下對口，上面出政策，下面對口執(zhí)行，任務(wù)最終都壓到基層政府，出現(xiàn)所謂“上面千根線，基層一根針”的局面。結(jié)果是，大量事項(xiàng)由中央和地方共同承擔(dān)，效率低下，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，這是目前我國財(cái)稅體制的最大問題，需要進(jìn)一步研究解決。

我們已經(jīng)步入深水區(qū)，果敢而又慎重、堅(jiān)定而又持續(xù)地推進(jìn)財(cái)稅改革，在管理國家的方式上借鑒現(xiàn)代國家的做法，將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)。財(cái)政一半是“財(cái)”，另一半是“政”，如果說以往的改革，主要涉及“財(cái)”，也觸及“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。從我國的政府間事權(quán)劃分看，僅僅依靠修補(bǔ)性的調(diào)整已經(jīng)不能解決目前所面臨的深層次矛盾和問題。政府間財(cái)政關(guān)系應(yīng)該按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容的原則處理。我國要像常規(guī)的大國那樣，強(qiáng)化中央政府的財(cái)政責(zé)任，把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來，并做到財(cái)力責(zé)任與人員配置相統(tǒng)一，從而大量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和對下級政府行為的干預(yù)。這是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的制度基礎(chǔ)。通過這樣的改革，我國在管理國家的方式上將形成一個現(xiàn)代國家應(yīng)有的制度形態(tài)。

政府間財(cái)政關(guān)系問題研究起來相對容易，但解決起來需要長期不懈甚至幾代人的努力，對我國這樣的大國尤其如此。我們在處理政府間財(cái)政關(guān)系時，不能不充分考慮歷史的慣性作用、多元文化結(jié)構(gòu)、多層級政府架構(gòu)、差異懸殊的自然稟賦、非均衡的人力資源分布、眾多的人口與幅員遼闊的疆域等復(fù)雜的國情因素。

毫無疑問的是，當(dāng)我們已經(jīng)確立市場經(jīng)濟(jì)改革取向并面對經(jīng)濟(jì)全球化潮流時，理性地借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家政府間財(cái)政關(guān)系的一般規(guī)則以及轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗(yàn)，洞悉各國的改革動向，立足中國國情，厘清改革思路，將有助于加快改革進(jìn)程。即使有些想法一時難以實(shí)現(xiàn)，但至少也要讓后代人感到前人的思考與夢想。

問題及改革對策

近20年的政府間財(cái)政關(guān)系改革推進(jìn)了中國市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，推動了科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)了和諧社會的構(gòu)建。但是，受各種因素的制約，現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系也存在一些問題，需要采取措施進(jìn)一步完善。

存在的問題

政府間事權(quán)和支出職責(zé)劃分存在不清晰、不合理和不規(guī)范的問題。分稅制改革時，因客觀條件制約，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本維持現(xiàn)狀，只是承諾分稅制改革后推進(jìn)改革。但至今為止，這一改革進(jìn)展不大，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲了分稅制前中央與地方支出劃分的格局。目前的主要問題如下：

一是應(yīng)該中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方處理，如國際界河的保護(hù)、跨流域大江大河的治理、跨地區(qū)污染防治、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛司法管轄、海域和海洋的使用管理等。

二是屬于地方管理的事項(xiàng)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。如從區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到農(nóng)村廁所改造等地方項(xiàng)目，中央相關(guān)部門有相當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助。

三是中央和地方的職責(zé)重疊，共同管理的事項(xiàng)較多。如中央與地方財(cái)政對社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等相當(dāng)多事項(xiàng)和支出責(zé)任實(shí)行共同承擔(dān)的辦法。

四是中央負(fù)責(zé)的事項(xiàng)管理得不到位。如經(jīng)濟(jì)總量平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和全國市場的統(tǒng)一等宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)由中央承擔(dān)，相應(yīng)的調(diào)控手段的決策權(quán)也必須集中在中央，但地方卻承擔(dān)了很多責(zé)任。從中央本級支出占比和中央公務(wù)員人數(shù)占比都明顯偏小的事實(shí)看，中央政府沒有負(fù)擔(dān)起應(yīng)負(fù)的管理責(zé)任。

總之，在政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分方面已積累了不少矛盾。在職責(zé)沒有劃分清楚的情況下，財(cái)政支出責(zé)任無法落實(shí)；中央應(yīng)該管理的事務(wù)，放到地方去做，與外部性和激勵相容原則不一致，地方往往沒有積極性。一些應(yīng)由地方管理的事項(xiàng)，中央?yún)s介入過多，受信息復(fù)雜性等因素影響未必能夠做好，反而會讓地方從這些領(lǐng)域退出。這在一定程度上也限制了地方政府在地方事務(wù)上更好地發(fā)揮作用。

改革對策

分稅制改革（包括稅制改革）是我國市場經(jīng)濟(jì)奠基性的改革，實(shí)踐證明改革成效顯而易見，中國人民、中國共產(chǎn)黨長久地從這一改革中獲益。但是，我國政府間財(cái)政關(guān)系仍存在一些問題，需要進(jìn)一步研究解決。從我國的政府間事權(quán)劃分看，僅僅依靠修補(bǔ)性的調(diào)整已經(jīng)不能解決目前所面臨的深層次矛盾和問題。應(yīng)該像常規(guī)的大國那樣，中央把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來，中央公務(wù)員的人數(shù)要增加，要從地方劃上來一部分。中央財(cái)政支出比重相應(yīng)加大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大量減少，大幅度減少對地方事務(wù)的干預(yù)。經(jīng)過30多年的財(cái)稅體制改革，我們有了很好的基礎(chǔ)。如果說以往的改革，主要涉及“財(cái)”，也觸及“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。我們已經(jīng)步入深水區(qū)，果敢而又慎重、堅(jiān)定而又持續(xù)地推進(jìn)財(cái)政改革，在管理國家的方式上采用現(xiàn)代國家的做法，將為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家長治久安打下制度基礎(chǔ)。

在政府行使職能的領(lǐng)域，“三原則”既是處理不同級別政府之間財(cái)政關(guān)系的重要原則，也可作為不同政府部門之間橫向職能劃分和配置的依據(jù)。在我國，必須立足國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過頂層設(shè)計(jì)，建立規(guī)范、科學(xué)的政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

一是市場統(tǒng)一和深化。中央政府應(yīng)保證經(jīng)濟(jì)總量平衡，制定和執(zhí)行統(tǒng)一市場法規(guī)，實(shí)現(xiàn)全國市場的統(tǒng)一，完善產(chǎn)品和服務(wù)市場，促進(jìn)要素自由流動，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，維護(hù)社會公平正義。

二是國民福利最大化。合理界定政府與市場的邊界，形成激勵相容的機(jī)制，使個體在追求自身利益的同時實(shí)現(xiàn)國民福利最大化。

三是各級政府合理分工履行職能。強(qiáng)化中央政府財(cái)政職能，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任。在需要提供全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)的領(lǐng)域，中央要承擔(dān)職責(zé)并體現(xiàn)均等化原則；在需要下級政府提供區(qū)域性基本公共服務(wù)的領(lǐng)域，要承擔(dān)職責(zé)并體現(xiàn)多樣化原則，提供更符合當(dāng)?shù)鼐用衿玫幕竟卜?wù)。

四是提高財(cái)政資金使用效益。政府要努力提高財(cái)政資金績效，使預(yù)算更合理，更公開透明，并引入民主監(jiān)督，這也是政治體制改革的必要條件。

綜上所述，財(cái)政處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和福利最大化承接點(diǎn)的位置，財(cái)政體制改革處于經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、向文明社會過渡承接點(diǎn)的位置。雖然分稅制改革為我國政府間財(cái)政關(guān)系奠定了良好的基礎(chǔ)，但隨著近年來客觀情況的變化，積累的矛盾也越來越多，已成為建成小康社會繞不過去的坎，必須通過加快改革妥善解決。

（樓繼偉為中國財(cái)政學(xué)會會長、財(cái)政部原部長。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開艷）